Оценка результативности
государственной региональной политики
Российской Федерации
(ИЭИ ДВО РАН, г. Хабаровск)
В настоящее время является достаточно очевидным тот факт, что эффективность государственной региональной политики заметно различается по субъектам Федерации.
К сожалению не существует общепринятых представлений ни о типах регионов по результатам осуществляемой в них региональной экономической политики, ни о роли воздействия тех или иных решений или действий региональных властей на происходящие изменения в социальной и экономической сферах.
Можно выделить ряд методических подходов к учету рамочных ограничений в оценке региональной экономической политики:
1) анализ экономической политики властей одного или нескольких (выбираемых в качестве модельных) регионов1. Подобный подход позволяет провести сравнительно глубокий и детальный анализ экономической политики, но не дает возможности сравнивать друг с другом все или, по крайней мере, большое число субъектов Федерации;
2) изучение конкретных направлений (часто – отраслевых) экономической политики региональных властей на примере отдельных регионов2. В том случае, если подобный анализ проводится по всем регионам, появляется возможность выполнить типологию регионов по одному из направлений отраслевой или финансовой экономической политики3;
3) типология регионов на основе доступных статистических показателей, отражающих характер экономической политики в регионах4. Подобный типологический подход имеет ряд достоинств: во-первых, позволяет сравнивать между собой все регионы, а не небольшое число модельных, во-вторых, количественный анализ дает более объективные результаты, нежели чисто качественный подход. Недостатком типологического подхода является то, что не все составляющие экономической политики могут быть оценены количественно, как следствие, зачастую требуется привлечение экспертных оценок, чтобы получить достаточно полное представление о результатах экономической политики в регионах;
4) комплексное рассмотрение всех направлений региональной экономической политики по всем регионам; такой подход может дать представление обо всем спектре существующих проблем и вопросов, но сложность оценки различий между регионами при подобном подходе возрастает многократно. К сожалению, нам не известно ни одного исследования, реализованного в рамках названной схемы.
Исследование, результаты которого представлены в данной работе, опирается на 3-й тип рамочных ограничений по оценке эффективности региональной экономической политики. Другими словами, автор для оценки результативности региональной политики по всем российским субъектам Федерации ориентируется на анализ рядов доступных статистических региональных показателей, в необходимых случаях дополняя количественные построения качественным анализом.
Диагноз эффективности государственной региональной политики по отдельным территориям достаточно сложен. Соблазн использовать максимальное количество показателей для проведения подобной диагностики регионов велик, но не продуктивен.
Практика сочетания точных количественных и экспертных методов при принятии окончательных решений широко распространена во многих странах, при этом состав показателей "проблемности" региона не является раз и навсегда определенным.
Показатели, использующиеся в качестве критерия при выделении проблемных районов, отражают две группы факторов: качество жизни населения и уровень развития хозяйства в регионе.
Существует два возможных подхода к построению методики сравнения регионов по уровню проблемности социально-экономического состояния их экономик и глубины депрессии.
Первый подход предполагает выделение достаточно ограниченного числа региональных показателей и сопоставление их состояния с «пороговыми» значениями. Если при этом значение показателя в регионе хуже «порогового», то это расценивается как сигнал, указывающий на возможность возникновения проблемной ситуации в регионе. Если все отобранные показатели "менее благоприятны", то этот регион квалифицируется как проблемный5. Подход позволяет в зависимости от состояния сравнительных критериев выделять различные типы проблемности ситуации в регионах.
Второй подход предполагает конструирование расчетного совокупного показателя, предполагающего значительное агрегирование информации, и ранжирование регионов по количественным значениям полученного агрегата. Так, разработчики Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года», в ходе отбора регионов использовали синтетический показатель усредненной балльной оценки разницы рангов, что позволило проранжировать регионы, но сделало полученные результаты зачастую трудно объяснимыми6.
В данной работе при построении методики оценки проблемности экономической ситуации в российских регионах использовался первый подход. Предполагалось, что экономическая ситуация в субъекте Федерации признается проблемной, если в ходе анализа фиксируется превышение пороговых значений по таким важнейшим статистическим индикаторам, как:
- спад производства, показывающий, что экономика района охвачена структурным кризисом (оценки основываются на показателе валового регионального продукта на душу населения);
- безработица (при этом используются данные по общей безработице, исчисленные в соответствии с рекомендациями МОТ);
- уровень промышленного потенциала региона (оценивается состоянием индекса промышленного производства);
- величина среднедушевого дохода («порог» для последнего показателя определяется числом наборов прожиточного минимума, которые возможно купить на среднедушевой доход).
С точки зрения динамики изменения экономических показателей предложенный подход позволяет выделять проблемные регионы трех типов:
I тип – отсталые (слаборазвитые относительно других) регионы;
II тип - депрессивные регионы;
III тип –регионы, находящиеся в переходном состоянии между I-II типами.
Регионы I типа (отсталые) являются таковыми традиционно в силу причин структурного и/или географического характера.
Регионами II типа (депрессивными) считаются районы, охваченные структурным кризисом, которые некогда развивались и укрепляли национальную экономику, а затем стали кризисными, уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций, структурный кризис экономики и связанные с этим трудности обозначают депрессивное состояние территории.
Отсталость является долговременной характеристикой, подразумевает структурное и, в большинстве случаев, традиционное отставание в развитии по сравнению с более развитыми регионами. Депрессия - более динамичное явление, указывающее на недостатки в экономической деятельности недавнего прошлого. Правда, при длительном пребывании в депрессивном качестве и в результате накопления структурных диспропорций, регион из числа депрессивных, может переместиться в группу "отсталых территорий" (возможно и обратное перемещение).
В число регионов III типа включаются субъекты Федерации, для которых характерно «переходное» положение их экономик между I и II типом.
Для регионов II и III типа характерен более высокий уровень развития промышленности, чем для отсталых территорий, формирующих I тип проблемных регионов. Поэтому пороговые значения минимума промышленного производства на душу населения устанавливались таким образом, чтобы не позволить одному и тому же региону войти в списки проблемных регионов I-II-III типов одновременно, даже если по своим показателям он мог бы претендовать на то, чтобы быть включенным в это число.
Реализации описанного подхода предполагает первоначально отбор регионов I типа (отсталых) из общей совокупности рассматриваемых субъектов Федерации. Затем для отобранных регионов определяется максимальный объем промышленного производства на душу населения. Это значение и принимается в качестве порогового значения при выделении регионов II и III типов (см. табл.1).
Таблица 1
Пороговые значения показателей «проблемности» российских регионов, 2002г.
Показатели | Пороговые значения |
Отсталость | |
ВРП на душу населения (индекс РФ = 100%) | Менее 50% среднероссийского уровня |
Уровень общей безработицы | 9% и выше |
Душевые сравнимые реальные доходы | Денежный доход менее 150% от прожиточного минимума (стоимость корзины основных товаров и услуг по регионам) |
Депрессивность | |
Уровень общей безработицы | 9 % и выше |
Падение индекса промышленного производства к уровню 1990г. | менее 55% от уровня 1990г. |
Объем промышленного производства на душу населения | свыше 11000 рублей |
В целом пороговые значения отбирались из предположения, что отклонение от среднероссийских показателей должно быть значимым с экспертной точки зрения. Для большинства пороговых значений использовались округленные цифры, приближенные к средним показателям.
Результаты расчетов показывают, что из 88 субъектов Федерации (репрезентативная информация по Чеченской республике отсутствует) 34 субъекта, или почти 40% от их общего числа, в 2002 г. входили в число проблемных территорий России (см. табл. 2).
Таблица 2
Типология «проблемности» российских регионов
Отсталые регионы | Депрессивные регионы | Регионы переходного типа |
Дагестан, Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания, Республика Алтай, Тыва, Коми-Пермяцкий АО, Усть-Ордынский (Бурятский АО), Агинский (Бурятский АО), ЕАО | Калининградская, Воронежская, Рязанская, Волгоградская, Мордовия, Бурятия, Новосибирская, Омская, Читинская, Амурская, Хабаровский, Камчатская, Корякский АО | Калмыкия, Брянская, Ивановская, Псковская, Ставропольский, Республика Марий-Эл, Чувашия, Пензенская, Курганская |
Наличие проблемных регионов отмечалось во всех федеральных округах (ФО). В Северо-Западном и Уральском ФО было сосредоточено по одному региону из числа проблемных, в Дальневосточном, Центральном и Приволжском ФО – по 5, а сомнительными «лидерами» выступили Сибирский и Южный ФО (8 и 9 проблемных регионов, соответственно).
Как видно из данных табл. 2, в число отсталых входят 12 регионов, 13 – в числе депрессивных, а 9 формируют проблемные регионы переходного типа.
Что касается состава отсталых регионов, то можно говорить о выделении двух «полюсов отсталости»: республики Северного Кавказа (включая прилегающую Калмыкию) и регионы юга Сибири и Дальнего Востока. Все отсталые регионы (за исключением Коми-Пермяцкого АО) являются периферийными и в географическом, и в политическом смысле слова и нуждаются в федеральной поддержке. В настоящее время все названные регионы чрезвычайно зависят от трансфертов и входят в число высокодотационных субъектов РФ.
Состав депрессивных регионов оказался столь же широк. Следует отметить географическое разнообразие отобранных по выбранным показателям регионов (от Калининградской до Камчатской области). Территориально депрессивные регионы рассредоточены по границам Федерации и по границам федеральных округов центра и юга России. В значительной мере подобный территориальный разброс может быть объяснен пространственной структурой кризиса 1990-х годов, который серьезно повлиял на многие отрасли российской экономики. Особенно – на отрасли ВПК. Именно данный факт в значительной мере определяет падение объемов производства в регионах к уровню 1990 г., снижение показателей величины промышленного производства на душу населения, а также высокие показатели безработицы.
Кроме Курганской области, входящей в Уральский федеральный круг, остальные 8 регионов переходного типа сосредоточены в европейской части России. Для большинства регионов данной группы характерны проблемы отсталых территорий (низкий уровень ВРП на душу населения, высокая безработица, невысокие душевые сравнимые реальные доходы населения). Тем не менее, здесь фиксируется сохранение достаточно ощутимого промышленного потенциала (душевой объем промышленного производства в этих регионах превышает пороговое значение, фиксируемое для отсталых регионов).
Резюмируя, отметим, что в настоящее время каждые 2 из 5 российских регионов относятся к числу проблемных и имеют явно невысокий социально-экономический потенциал.
Представляется, что идея развития регионов "снизу" достаточно популярная среди исследователей и практиков, вряд ли реализуема в современных условиях.
Для использования собственного регионального потенциала для решения общих проблем этот потенциал нужно иметь. В реальности лишь небольшая часть российских регионов может рассчитывать на то, что сложившийся в этих регионах социально-экономический потенциал способствует привлечению на их территории инвестиций.
1 См., например, , Леонов район в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1999, 176 с.; , , Ягольницер проблемного региона// ЭКО, № 4, 1997, с.96-112.
2 Лесной комплекс Хабаровского края: основные направления развития/ Под ред. . Хабаровск: РИОТИП, 2001, 256 с.
3 Пространственные трансформации в российской экономике/ Общ. ред. . М.: , 2002,, с.342-369; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001, 312 с.
4 Пространственные трансформации в российской экономике/ Общ. ред. . М.: , 2002, с.165-180; Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года» (Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000.
5 , руппировка российских регионов с целью территориальной концентрации федеральной поддержки (http://ieie. nsc. ru/~tacis); , Корсунский политика: ресурсный аспект. Хабаровск: РИОТИП, 2003, 189 с.
6 См. Приложение 6 и 7 к Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года» (Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000.
