Конституционного права // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран / Под ред. . М.: МГУ, 2010
«Территориальные права:
природа и место в системе прав человека».
На секцию Конституционного права // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран /Под ред. . М.: МГУ, 2010.
доктор полит. наук,
профессор кафедры правового обеспечения
государственной и муниципальной службы РАНХиГС
Территориальные вопросы в их гуманитарном преломлении жизнь часто переводит в правовую плоскость. Формируется территориально-антропологическая проблематика. Проблема приобретает все более междисциплинарный характер; исследователи привлекают ресурсы теории идентификации, синергетики, политологии, социологии, географии, конституционного и муниципального, земельного, бюджетного, инвестиционного права. На междисциплинарных «стыках» институционализируются юридическая антропология, юридическая и гуманитарная географияi. Новый импульс изучению проблемы территориальных прав придан концепцией устойчивого развития.
Так удается выяснять, как порождается такой вид основных прав как территориальные. Начиная от прав на владение участком земли, пространством двора (квартала) и кончая разграничением полномочий на региональном, общенациональном государственном и глобальном уровнях – территориальные права влияют на статус субъектов (граждан, объединений, государств). Это говорит в пользу того, что они приобретают конституционный характер. Во многих государствах территориальные права как показатель и элемент устойчивого развития находятся в центре вниманияii.
Исток формирования конституционных территориальных прав – территориальная идентификация, первоначально выраженная в «инстинкте территориальности» (освоения пространства и защиты в знаковых формах)iii. Важнейший пространственный архетип территориальных притязаний – граница. Само понятие «социальное пространство» можно понять через социализацию территории, где разворачивается социальная практика (). Образы места (территории) концентрировались в ментальных матрицах как первичных регуляторах, отражались в речевых практиках, символах, позитивизировались в обычаях, соглашениях по мере закрепления территорий, разрешения земельных споров.
Пространственные образы, (схемы) строятся с помощью дихотомий «свой – чужой», «открытость – закрытость», «безопасность – опасность», «зависимость – автономия» и воплощаются в нормах, стандартах, программах и т. д.iv. Возникают практики, приобретающие политико-правовой характер, начиная с межевания полей, протестов против точечных застроек, территориального общественного самоуправления и кончая оформлением государственного суверенитета, границ, права на самоопределение, международными территориальными спорами.
Территориальные права живут в нормативном контексте жизненных сфер, самоорганизации локальных систем, базирующихся на территории. Последняя из природной среды превращается в жизненную сферу. Территориальные отношения вплетаются в систему жизненных сфер сообщества, приобретают правовой характер, оформляются в виде самостоятельной жизненной сферы. Мы рассматриваем территориальную сферу и как базовую для всех других, и как рядоположенную с другими жизненными сферами: естественно-антропологической (телесность: здоровье, демография, семья, быт), духовно-культурной (духовность: язык, конфессия, образование), агентно-профессиональной (агентность: промыслы, местное предпринимательство). В этих сферах распределяются ресурсы; претендуя на них и обретая их по правилам, субъекты «заслуживают» социальный статусv.
Все жизненные сферы формируются как правовые пространства по мере освоения территорий, разрешения территориальных (земельных, жилищных) споров. Анализ территориальных прав предполагает выделение сначала «горизонтальных» (онтологических) оснований реализуемости человеческого капитала. Освоение и сохранение территории (места) поддерживает социальный статус человека в повседневности. Он выступает как: а) автохтон (или аллохтон, старающийся натурализоваться); б) житель, поддерживающий локус (семьянин, сосед, член местного сообщества), творящий социальную среду общения и взаимопомощи; в) духовно культурное существо, сохраняющее культурные (субкультурные) нормы на данной территории и в данном сообществе; г) агент, способный к упорядоченному обмену результатами труда на данной территории и вне ее, участвующий в гражданском обороте, в том числе, обороте земли.
Проявление территориальности в названных сферах и статусе человека дает возможность выделить основания территориальных прав, объединяемых по онтологической привязке к месту (локусу), но разграничиваемых по реализуемому и охраняемому жизнесферному интересу и специфике функций. Тогда выделяются территориально-функциональные аспекты различных прав, например, экологических и земельных (отношению к природе и земле как месту обитания, в том числе коллективных прав местных жителей и мигрантов), жилищных и демографических (воспроизводство территориального сообщества, семьи, рода, этноса), духовных (местная субкультура, духовная самобытность, доминирующая в данной местности конфессия), агентно-владетельных (в том числе, по отношению к недвижимому имуществу) и агентно-профессиональных (местное производство).
Если же брать «вертикальный» срез, то находятся дополнительное основание классификации территориальных прав, придающее им институциональный характер и объясняющее их эволюцию в направлении прав конституционных. А именно такие основания, как связи индивидуальных, местных (региональных), государственных и глобальных интересов, причастности к представительству в системе легитимации власти. Тогда выделяется (по мере ослабления привязки к локусу) территориальный аспект прав участия и представительства: а) членов соседских сообществ – в ТОС, ТСЖ; б) жителей муниципальных образований – в представительном местном самоуправлении, управлении регионом; в) избирателей и граждан государства – в формировании составов центральных (федеральных) органов государственной власти; г) представителей прав территорий – в международных отношениях.
Мы рассмотрели разные модификации территориальных прав. Какое же место они занимают в ряду других прав человека? Территориальные права трудно вписываются в ставшее стандартным представление об «общепризнанных правах человека». Сама специфика территорий (локусов) предполагает некоторую самобытную реализацию прав на данной территории. Это имеет под собой как антропологическую, так и пространственную подоплеку, что отмечается, в частности специалистами по урбанизации. Поэтому определение их места в системе прав человека требует других оснований, нежели это принято в международной классификации.
Таковыми являются, во-первых, «горизонтальное» основание, развертывающееся в жизнесферныъх локальностях, а во-вторых, «вертикальное» основание, выраженное в соотношении индивидуальных, коллективных, государственных, глобальных интересов и соответствующих механизмах реализации, охраны, защиты прав. По «горизонтальному» основанию территориальные права составляют а) самостоятельный вид («собственно территориальные»), стоящий в одном ряду с б) естественно-антропологическими, в) духовно-культурными, г) агентно-профессиональными правами. По «вертикальному» основанию их можно характеризовать как права территориального участия в управлении территорией и представительстве, механизме реализации, охраны и защиты. Это своего рода виды конституционно-правовой субъектности, проявленной в индивидуальном, муниципальном, (региональном), федеральном и даже глобальном исполнении.
Что самое важное в «вертикальном» основании, так это то, что из его связей вырабатывается на всех уровнях и во всех жизненных сферах институционализированное доверие между жителями, местной властью, гражданами и государственной властью. Благодаря этому поддерживается доверие на территориях и в государстве, а, следовательно, обеспечивается целостность, стабильность, толерантность, и в то же время эффективность политики. А от доверия мы выходим на проблему конструирования территориальной справедливости.
Территориальные права в силу их серьезного влияния на реализации, охрану и защиту других жизнесферных (повседневных, онтологических) прав, на характер и сбалансированность субъектности, институционализацию доверия занимают важное место при конструировании социальной, в том числе территориальной, справедливости. Так материальные ресурсы и научно-технические достижения сами по себе далеко не всегда способны гармонично развивать территорию. Последнее зависит от сочетания «горизонтальных» и «вертикальных» основний, сбалансированности субъектности при реализации территориальных и других правvi. Поэтому все более актуальными становятся проблемы оптимизации федеративного устройства, пространственно-территориальной организации, решения вопросов местного значения, типов и форм муниципальных образований, территориального общественного самоуправления.
Организация сообществ с учетом территориальной справедливости включает в себя согласование местных норм, предполагающих местные (региональные) стимулы развития (неравенства) и коллективные механизмов выравнивания и консолидации ресурсов (бюджетов) с общей организацией государства, государственного бюджета. Балансируя интересы разных уровней, их комбинации и коллизии, территории сохраняют локальность и одновременно преодолевают ее, воспроизводят этнические, региональные, национально-государственные, международные сообщества с системами неравенств и механизмами их нейтрализации приближаются к тем или иным социальным стандартам.
Территориальность порождала осознание определенных прав владения, пользования, распределения, механизмов охраны, также как и механизмов дифференциации и интеграции («я – мы»), сравнения («свой – чужой», «мы – они») и конкуренции разных территорий. Социализированная территориальность обусловливала призывы к территориальной справедливости, стимулировала наступательные и оборонительные идентичности, сплоченность и разобщенность. Но, чтобы наметить некоторые подходы к представлению, а возможно, и измерению территориальной справедливости и территориальных прав, рассмотрим, прежде всего, механизмы самоорганизации и территориальной самоидентификации. Это тем более актуально, что понятие социальной справедливости вернулось в 2000-х годах в политико-правовой лексикон.
Территориальная справедливость выступает как одна из сторон дистрибутивной (распределительной) справедливости, указывает на порождаемые территориальной организацией социальные различия и влияет на социальное пространство таким образом, чтобы снизить негативные и усилить позитивные последствия территориальных различий при реализации, охране и защите территориальных прав. Асимметрия в реализации территориальных прав означает, с одной стороны, серьезное расхождение в онтологических параметрах развития территориальных поселений и регионов, расселения, развития культуры, агентно-профессиональной структуры, а, с другой, дефект институционально-организационных механизмов, интегрирующих индивидуальные, коллективные, национально-государственные интересы людей, организаций, поселений.
Есть возможности снижения асимметрии территориальных прав.
В финансово-правовом аспекте – унификация некоторых правовых режимов и стандартов с одновременным построением механизмов учета особенностей районов, введение социальных стандартов государственных и муниципальных услуг, стимулов для органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к осуществлению приоритетных социально-экономических преобразований; ускорение создания системы федерального мониторинга социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, укрепление финансовой и налоговой самостоятельности регионов, создание механизма бюджетного выравнивания, упорядочение эффективности использования бюджетных средств, процедуры и критериев оценки эффективности и вытекающих из нее санкций, введение в бюджетные законы индикаторов результативности исполнения бюджетов с учетом генеральных схем пространственного размещения производительных сил, сводного прогноза социально-экономического и демографического развития регионов, разработка и принятие многоуровневых территориально-отраслевых программ, ориентированных на показатель развития человека.
В миграционном законодательстве – поправки, упорядочивающие систему стимулов для переезда соотечественников в Россию, учет трудовых иммигрантов, осваивающие регулирование идентификационных процессов, учет расширения действия космополитических идентичностей, распространение двойной и множественной идентичности, нивелирующих связи людей с территорией.
Необходимо совершенствование норм и применения Федерального закона № 000, т. к. он не учитывает всех особенностей территорий: а) приграничных; б) северных, в том числе арктических, как правило, с большой пространственной протяженностью, неразвитостью коммуникаций, зависимостью от централизованного завоза; в) горных; г) курортных; д) исторических; е) с морскими побережьями; ж) таежных; з) городов федерального значения; и) с сильной доминантой градообразующих предприятий; к) ЗАТО; л) наукоградов; м) центров инновационного развития, территориально-производственных кластеров; н) особых экономических зон; о) с сильными энокультурными традициями.
В плане представительства с мест необходимо изменение практики назначения членов Совета Федерации, введение для ряда территорий определенного количества мест по выборам в Государственную Думу и региональные законодательные органы по мажоритарной системе. Для подъема активности участия населения в представления территориальных прав необходимо формирование местных (городских, районных) общественных палат по квотно-куриальному принципу. Выборы в первую курию – от представителей национальных общин; во вторую курию – от всех местных жителей (семей, дворов, домов, улиц, ТСЖ, ТСО), в третью курию – от местных работников культуры, образования, здравоохранения, социальных работников; в четвертую – от работников местных предприятий, кустарей и представителей местного бизнеса.
i См.: Замятин как образ и трансакция // Общественные науки и современность. 2008. № 2. С. 129.
ii Во Франции принят Закон от 4 февраля 1995 г., затем в него внесены поправки 1998 г., где упор делался на устойчивое развитие территории, перераспределение полномочий государства и местных коллективов с перспективой до 2020 г.
iii Брунова пространственные отношения в англосаксонской языковой модели мира. Атореф. дисс… докт. филолог. наук. М., 2007. С. 15.
iv Для современности наглядны в этом отношении подготавливаемая Минрегионразвития РФ Концепция пространственного развития, а также Концепция развития транспорта, Федеральный закон № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
v См.: еория социального неравенства (структуралистко-конструктивистская парадигма) М., 2000.
vi Приводится пример процветания предприятий в некоторых городах и одновременной деградации территории и всех жизненных сфер. Так предприятие в г. Верхняя Салда экспортирует супертехнологии во все страны мира, увеличивает свой валовый продукт, налоговые отчисления в федеральный и региональный бюджеты. А налоги в местный бюджет остались на прежнем уровне, постоянные перебои с водой и газом, нет достойных школ, больниц и спортивных комплексов, транспортного снабжения, снижается рождаемость, молодежь покидает город ( // Конференция «Инновационный бизнес в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» 11 декабря 2006 г.).
