Право на информацию есть, но получить ее трудно
Часто даже у специалистов в области права и налогообложения возникают вопросы при ознакомлении с очередным правовым актом, изданным тем или иным органом власти и управления. Неизвестно только, кто уполномочен государством и, следовательно, обязан отвечать на эти вопросы, разъяснять, как поступать при наличии пробелов в законодательстве, очевидных несоответствий, противоречий, коллизий и т. п. Поэтому предприятиям важно знать, чем они могут руководствоваться при необходимости получить определенные разъяснения или информацию.
Чаще всего предприятию требуется официальный ответ государственного органа в случаях, когда:
• правовая норма носит отсылочный или бланкетный характер (не полностью изложена в статье правового акта или в самом акте) и требует обращения к другим статьям или нормативным актам. Чтобы не допускать правонарушений и ошибок в условиях, когда бухгалтерский учет существенно отличается от налогового учета, чтобы учитывать взаимосвязь многих отраслей права - налогового, таможенного, бухгалтерского, - предприятиям нужны многопрофильные специалисты с широчайшим кругозором. Не на всех предприятиях они есть, поэтому возникает необходимость обратиться за разъяснением порядка применения правовой нормы в соответствующий государственный орган;
• необходимо запросить текст документа, который сложно найти. Например, он имеет отношение к достаточно узкому кругу лиц, вследствие чего данный акт не был широко опубликован;
• документ содержит неясные формулировки, пробелы, коллизии (взаимное несоответствие правовых норм, регулирующих одинаковые правоотношения) и т. п. В обстановке, когда письма и инструкции достаточно своеобразно разъясняют или дополняют нормативные акты, даже опытным и грамотным специалистам часто бывает непонятно, что же имел в виду законодатель или иной представитель власти, требующий соблюдать изданные им письма и инструкции, и как следует правильно поступать. Тогда у предприятия возникает необходимость получить уж если не разъяснение правовой нормы (так как ее может и не существовать), то хотя бы официальное разъяснение государственного органа для конкретного случая. Такое разъяснение дало бы предприятию возможность обосновать свою позицию при наличии вопросов от налоговых или иных органов.
Конечно, частное разъяснение не может применяться как нормативный акт, но оно значительно облегчило бы работу конкретных предприятий. Причем не следует забывать, что поставленные предприятиями вопросы о недостатках правовых актов могут давать законодателю существенный практический материал для усовершенствования законодательства и права.
На практике должностные лица государственных органов на запросы предприятий чаще всего отвечают так:
• «Мы не уполномочены и не обязаны давать такие разъяснения и отвечать на ваши запросы». При этом не сообщается, кто же уполномочен и обязан.
• «Обратитесь в нашу вышестоящую (или, наоборот, в нижестоящую инстанцию)». Обычно оттуда приходит аналогичный первому ответ.
• «Обращайтесь к аудиторам или в юридическую консультацию». Такой ответ нельзя признать корректным и последовать такой рекомендации можно далеко не во всех случаях.
Во-первых, зачастую вопросы именно у самих аудиторов и юристов, "перерывших" до обращения в государственный opгaн массу документов и не нашедших ответа на свой вопрос в силу неурегулированности данного вопроса правовыми актами.
Во-вторых, частное мнение аудитора или юриста, воспользоваться которым предлагает государственный орган, в тех случаях, когда вопрос законодательно не урегулирован, будет всего лишь частным мнением конкретного специалиста, а не официальной позицией государственного органа, и основывать свои действия только на таком разъяснении предприятию рекомендовать нельзя.
Бывают, конечно, еще разновидности «отписок» типа: «соответствующие разъяснения определены действующим законодательством», в лучшем случае со ссылкой на конкретный правовой акт, и т. п. Обычно отказ в разъяснении или отсутствие ответа на запрос предприятия представителями государственных органов вообще ни чем не обосновываются. И редкий случай, когда на просьбу о разъяснении приходит конкретный, понятный и обоснованный ответ. Такое положение дел нельзя признать правильным.
Какими же нормативными актами регламентируются запрос и получение информации юридическими лицами от государственных органов?
Ст. 24 Конституции РФ устанавливает право лиц к документированной информации, которая непосредственно затрагивает их права и свободы: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
То есть возможность ознакомления с документами и материалами ставится в зависимость от непосредственной связи с правами и свободами запрашивающего лица. Доказать, что запрашиваемое «непосредственно затрагивает права и свободы» предприятия, практически невероятно при устойчивом нежелании чиновников во что-либо вникать. Так что вышеуказанную норму следует отнести к чисто декларативным.
«Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом» (п. 3 ст. 29 Конституций РФ).
Это право предполагает общедоступность, открытость, достоверность получаемой информации, осведомленность граждан (а следовательно, и предприятий) о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, возможность непосредственно обращаться в государственные органы и организации с просьбой об ознакомлении с интересующей информацией, документами. Следует отметить, что вышеуказанная норма (что будет аргументировано ниже), к сожалению, тоже остается декларативной в отсутствие законодательно определенного порядка поиска и получения информации, сроков ее предоставления и ответственности должностных лиц, виновных в нарушении этого права.
Правда, есть Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Кое-какие вопросы данный Закон урегулировал, но не все.
Следует сразу отметить, что Закон распространяется только на конкретный класс информации - на информацию документированную, то есть уже полученную, объективированную и зафиксированную на материальном носителе.
Закон регулирует порядок «формирования и использования информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации». А «документированная информация (документ) - это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» (ст. 2 Закона ).
Из этого определения сложно сделать однозначный вывод о том, относятся ли к «документированной информации» официальные разъяснения государственных органов на письма и запросы предприятий или нет.
Ведь на момент самого обращения еще не существует ответа от государственного органа, соответствующего определению документа. Государственным органам, вероятнее всего, более удобно будет считать, что вышеуказанные положения Закона не распространяются на их ответы по запросам и письмам юридических лиц, а касаются только уже имеющихся на момент обращения документов.
Далее «пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами, на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем информационных ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации», кроме информации с ограниченным доступом (п. 1 ст. 12 Закона ). Но в силу отсутствия детально определенного законом порядка реализации данной правовой нормы ее применение на практике весьма затруднительно. Таким образом, проблема с ответами на письма и запросы предприятий по-прежнему остается нерешенной.
«Порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом. Перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы информационных ресурсов предоставляют пользователям бесплатно» (п. 3 ст. 12 Закона ).
«Органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователям документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций» (п. 4 ст. 12 Закона ).
Как следует из вышеизложенных положений Закона, каждый государственный орган должен установить и в оперативном порядке сообщать пользователям порядок получения пользователями информации, владельцем которой является данный государственный орган. В настоящее время порядок этот большинству пользователей неизвестен, и особого рвения сообщать о нем за государственными органами не замечено. Единого нормативного акта, который бы устанавливал данный порядок получения предприятиями информации от министерств и ведомств, нет. А значит, у чиновников всегда есть возможность отказать в предоставлении информации, сославшись на любую причину, или сообщить свои условия (например, предложить заплатить определенную сумму за эту информацию). Либо, что тоже распространено, ответить так непонятно и неконкретно, чтобы в другой раз не возникло даже мысли что-то выяснять.
Опять же, как следует из соответствующих Положений Закона, в каждом государственном органе должно быть установлено время (срок) предоставления пользователю документированной информации. На практике во многих государственных органах точные сроки и порядок предоставления информации (и в особенности предоставления ответов на письма и запросы предприятий) не определены, а если и определены - никто не заинтересован о них информировать.
Существует Типовая инструкция «По делопроизводству в министерствах и ведомствах РФ», утвержденная Председателем Комитета по делам архивов при Правительстве РФ по распоряжению Правительства РФ от 01.01.01 г. (далее - Типовая инструкция). Она «устанавливает общие требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в министерствах и ведомствах РФ»; как следует из п. 1.3. Типовой инструкции, «министерства и ведомства организуют и ведут делопроизводство на основании самостоятельно разрабатываемых индивидуальных инструкций и других нормативно-методических документов, не противоречащих настоящей Типовой инструкции».
Что же говорит Типовая инструкция в отношении сроков и порядка ответов на запросы и письма юридических лиц? Пункт 5.2.1 определяет, что:
«Сроки исполнения документов исчисляются в календарных днях с даты подписания (утверждения) документа, а поступивших из других организаций - с даты их поступления. Сроки исполнения документов определяются руководителем исходя из срока, установленного организацией, направившей документ (сразу оговорим, что этот порядок относится к структуре, государственных органов и организаций), или сроков, установленных законодательством».
Вот мы наконец-то и добрались до «дна вопроса», но там опять норма, отсылающая нас к «срокам, установленным законодательством». Больше ничего конкретного в отношении сроков и порядка ответов министерств и ведомств на запросы и письма юридических лиц в Типовой инструкции не говорится. Может быть, эти сроки и порядок определены в соответствующих Инструкциях самих министерств и ведомств?
| ||
Наименование государственного органа | Срок и порядок предоставления ответа | Документ, где определены сроки и порядок ответа |
| ||
Государственный таможенный комитет | Срок рассмотрения документов (кроме жалоб на постановления таможенного органа, обжалования решений) - 30 дней со дня поступления в ПК РФ или его подразделение. | Инструкция по делопроизводству в аппарате ПК РФ, утв. приказом от 30.12.92 № 000 |
| ||
Центральный банк (Банк России) | Срок рассмотрения документов без заранее установленного срока исполнения (к которым относятся запросы и письма юридических лиц) - в течение 30 дней со дня поступления в Банк России. | Инструкция те делопроизводству Банка России, утв. Приказом от 23.12.97 |
| ||
Министерство РФ по налогам и сборам | Конкретный ответ в свое время не был нам предоставлен. Тем не менее налоговые органы обязаны (ст. 32 НК РФ) «проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о налогах и сборах, ..., давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов». НК РФ не определяет сроки и порядок исполнения вышеуказанной обязанности, но МНС РФ подготовило и опубликовало Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов от 05.05.99. Мы рекомендуем всем ознакомиться с данным документом и отмечаем, что его издание очень своевременно и необходимо. Положение определяет, что «запрос подлежит рассмотрению не позднее чем в месячный срок со дня его получения. При необходимости срок рассмотрения запроса может быть продлен, но не более чем на месяц». Обратите внимание на то, что «срок рассмотрения запроса» (как написано в Положении) и «срок направления ответа на запрос» (как следовало бы написать) - это два разных процесса. Подобные «щели» в законодательстве, провоцирующие безответственную затяжку сроков, не прибавляют уважения к законодателю. | Налоговый кодекс РФ (подп. 4 п. 1 ст. 32) |
| ||
Генеральная прокуратура РФ | Срок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб, обращений - 30 дней в отношении обращений, не содержащих сведений о наличии состава преступления, и 3 суток (в исключительных случаях - 10 суток) - если в обращений содержатся данные о возможном наличии состава преступления. | Закон “О Прокуратуре РФ”, Инструкция по делопроизвод - ству в органах прокуратуры от 24.11.94 |
| ||
Министерство иностранных дел РФ | Сроки исполнения документов устанавливаются руководителем исходя из сроков, установленных законодательством. Из вышеуказанного можно сделать вывод, что точно установленного срока не установлено. | Типовая Инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах |
| ||
Главное государственно-правовое управление Президента РФ | Письменного ответа не предоставили, но из устного ответа должностного лица следовало, что конкретные сроки ответа не установлены ни одним документом. Тем не менее, ответ может быть предоставлен по договору на платной основе и срок предоставления ответа можно определить в этом договоре. | ----- |
| ||
Министерство финансов РФ | Конкретного срока не установлено, но по мере возможности ответы предоставляются примерно в течение 30 дней с даты поступления обращений. | ----- |
| ||
Министерство юстиции РФ | Нормативного или иного акта, регулирующего данные отношения в Министерстве юстиции РФ, нет. | ----- |
|
На направленный нами в различные ведомства вопрос «Какой срок и порядок установлены в вашем государственном учреждении для предоставления ответа на запросы и письма юридических лиц?» мы получили ответы, на основе которых сформирована вышеприведенная таблица. В тех случаях, когда государственный орган в своем ответе указывал документ, которым он руководствуется при подготовке ответов юридическим лицам, это документ указан в графе 3. Следует отметить, что если ответ, полученный нами от должностного лица какого-либо государственного учреждения, не соответствует фактическому положению дел, то мы просим направить в редакцию газеты «ЭКОНОМИКА И ЖИЗНЬ» официальное сообщение с более точной информацией за подписью уполномоченного лица.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что средний срок подготовки и предоставления ответа государственных органов на запросы юридических лиц составляет ориентировочно 30 дней с даты получения запроса. На практике ответа можно ждать гораздо дольше или вообще его не получить. Следует отметить, что любые правовые нормы, в том числе и вышеуказанные конституционные и прочие нормы о праве граждан и юридических лиц получать соответствующую информацию, должны, помимо определения условий реализации норм и правил поведения, определять и последствия несоблюдения этих правил, то есть ответственность.
Государственный служащий обязан: «в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и своевременно принимать по ним решения в порядке, установленном федеральным законами и законами субъектов РФ» (п. 5 ст. 10 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основах государственной службы РФ»).
Очень хорошо звучит: «своевременно рассматривать», «своевременно принимать решения», «обязаны обеспечить возможность ознакомления», «обеспечивают информацией»... А что же об ответственности государственных служащих? Не в общих словах, а конкретно?
«За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей на него могут возлагаться... следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение» (п. 1 ст. 14 Закона ).
«Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов,... подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования» (ст. 1069 ГК РФ).
Как видите, санкция не настолько жесткая, чтобы заставить чиновника исполнять свои обязанности должным образом, то есть отвечать на запросы и письма конкретно, в необходимом объеме и в оперативном порядке (даже если срок ответа четко и не определен). Пожурят, похлопают по плечу... А вред возместят из казны (если удастся еще добиться решения суда по такому иску).
Правда, ст. 1081 ГК РФ говорит о праве лица, возместившего вред (в нашем случае - государственного учреждения), предъявить обратное требование (регресс) к лицу, причинившему вред (то есть к должностному лицу, недолжным образом выполнявшему свои служебные обязанности), но на практике это редко встречается.
Внутренние инструкции министерств и ведомств (и это подтвердили представители некоторых из них) также не предусматривают иную ответственность, кроме дисциплинарной, за неподготовку или несвоевременную подготовку ответов на запросы юридических лиц. То есть рублем чиновников не наказывают. А остальные наказания не настолько чувствительны, чтобы менять отношение к ответам на запросы и письма юридических лиц и граждан. Поэтому государственные служащие и позволяют себе не реагировать, откладывать подготовку ответов или отделываться некачественными, неконкретными ответами, больше напоминающими «отписки».
Таким образом, очередная норма «Государственная служба основана на принципах: ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей» (п. 10 ст. 5 Закона ) на практике почти не работает.
Также следует отметить, что и ст. 24 Конституции РФ и п. 1 ст. 13 Закона «Об информации» так расплывчато определяет перечень информации, которую государственные органы обязаны предоставлять по запросу граждан и юридических лиц (например, «по вопросам деятельности госорганов и подведомственных им организаций», «по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес», в случаях если документы и материалы «непосредственно затрагивают права и свободы»), что у чиновника существует возможность сообщить, что конкретный вопрос, интересующий предприятие не относится к вышеуказанным категориям. После такого ответа, может быть, и желание выяснять пропадет...
Резюмируя, приходится с сожалением признать, что в действующем законодательстве РФ отсутствует нормативный акт, регламентирующий порядок обращения юридических лиц в органы государственной власти и органы местного самоуправления, сроки рассмотрения этих обращений и соответствующую ответственность за несоблюдение порядка и сроков. Пунктам 1 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» было установлено для Комиссии законодательных предложений при Президенте РФ разработать проект закона РФ «О праве на информацию» и представить его Президенту. К сожалению, до сих пор этот закон не принят. Скорее всего, четкий регламент в части, касающейся предоставления информации, просто не нужен чиновникам, которым сейчас очень удобно не отвечать за свои действия.
Также мы хотим обратить внимание законодательных органов на отсутствие конкретных норм, обеспечивающих реализацию права на информацию, порядок и сроки предоставления информации, а также материальную ответственность должностных лиц, не отвечающих или отвечающих недолжным образом на запросы, письма и обращения юридических лиц и граждан.
В заключение мы хотим предложить некоторые рекомендации по порядку направления запросов в государственные органы и по контролю за получением ответов.
• Определите, от какого государственного учреждения вам необходим ответ. Найдите правовой акт, регламентирующий задачи и функции этого учреждения. Прочтите этот акт и найдите тот пункт, который определяет, что в сферу деятельности данного учреждения входит интересующий вас вопрос. В противном случае спустя месяц вы рискуете получить ответ о том, что обратились не по адресу.
• Выясните точный адрес учреждения, должность, фамилию и. о. его руководителя, телефоны канцелярии и часы приема корреспонденции, а также установленные сроки ответа на запросы и письма и каким документом эти сроки установлены. Не забудьте указать на запросе свой обратный адрес, иначе ответ не придет.
• Узнайте, ставят ли в канцелярии при приемке запросов (писем) штамп о приемке и входящий номер или в вестибюле просто стоит ящик «для писем». Если стоит ящик, лучше отправьте письмо по почте заказным отправлением с уведомлением о вручении, так как если вы просто опустите письмо в ящик «для писем» сложно потом будет доказать, что вы его вообще отправляли.
• При сдаче через канцелярию не забудьте потребовать, чтобы на копии ответственный за приемку документов поставил штамп, дату, свою подпись, фамилию и. о. и входящий номер.
• Спросите, куда звонить для контроля за исполнением вашего запроса (письма). Через несколько дней позвоните и узнайте, кого назначили исполнителем по вашему запросу (письму), а также фамилию и. о. и телефон вышестоящего руководителя исполнителя, чтобы у вас была возможность, контролируя действия исполнителя, обратиться к его руководству в случае проволочек с исполнением (что и следует делать, если таковые возникнут).
Юридическая группа «Прайвэт Атторнейз Гроуп»
Бухгалтерское приложение к газете «Экономика и Жизнь» №25 июнь 1999г.
