Материалы для участников
Школы мониторинга и оценки
1-5 июня 2011 г.
г. Караганда
Краткая история развития оценки социальных проектовКраткая история развития оценки социальных проектов
, . «Оценка в социальном проектировании»
История оценки проектов за рубежом. Конечно же, в той или иной степени люди всегда оценивали: свое поведение, поступки других людей, состояние экономики и т. д. Однако вплоть до XX в. это была оценка, если так можно выразиться, «на глазок», поскольку не разрабатывались критерии, например, политики в той или иной сфере. Не существовало специальных методик, а уж об оценке социальных проектов и речи не могло идти, ибо проектный подход, как уже говорилось, в социальной сфере не был еще открыт, разработан и внедрен. Но ситуация постепенно стала меняться в середине XX столетия, и в 1960-е гг. наблюдается бурное развитие оценочной деятельности в отношении различного рода проектов и политики государства в той или иной сфере.
Обычно выделяют четыре этапа в истории развития оценки проектов.
Таблица 1. Этапы развития оценки
Первая волна | 60-е годы | Оценка новых политик, планирование |
Вторая волна | Середина 70х - 80-е гг. | Контроль за расходами |
Третья волна | Конец 80-х – начало 2000-х | |
Четвертая волна | 2000-е по настоящее время | Кластерное оценивание |
Первая волна внедрения оценочной деятельности приходится на 1960-середину 1970-х гг. Данный период характеризуется активным внедрением и проектного подхода, и оценивания социальных проектов. Собственно, внедрение проектного подхода, который определённым образом структурно упорядочивает человеческую деятельность, вводит ее в некоторые рамки, нацеливая на достижение установленного результата. Это и роднило до определенной степени социальное проектирование с планированием (неслучайно этот период также получил неофициальное наименование периода планирования). Во время этой первой волны наиболее активно оценочная деятельность развивалась в США, ФРГ и Швеции.
В эти годы происходило формирование «государства благоденствия» (называют также «государством всеобщего благосостояния»), что сопровождалось серьезной перестройкой и ускоренной модернизацией экономических, политических и административных институтов и процессов. Ключевыми элементами в данный период стали институциализация и внедрение процедур оценивания. Оценивание результативности государственной политики в различных сферах жизни в идеале должно было представлять собой полноценное научно обоснованное исследование, направленное на анализ конечных целей и непосредственных эффектов, последствий реализации соответствующей политики.
Назначением такого оценивания были улучшение результатов проводимой политики и максимизация эффективности воздействия социальных проектов и программ.
Вторая волна развития оценочной деятельности наблюдается в середине 1970 – конце 1980-х гг. Данный период также именуется иногда периодом сокращений, поскольку был непосредственно связан с повышенным вниманием к эффективности затраченных средств и стремлением к рационализации и экономии и с использованием ради этого проектного подхода и оценочной деятельности. В это время радикально изменилось состояние экономики многих западных стран: разразились мировой экономический и бюджетный кризисы, вызванные «нефтяным шоком» 1973 г. Указанные кризисы повлекли за собой изменение выработки государственной политики, практически, в любой сфере в сторону сокращения бюджетных расходов. На данном этапе конечные цели оценивания – максимизация экономической эффективности и создание реально работающих политических механизмов.
Повышенное внимание стало уделяться оценке сравнения затрат на внедрение той или иной программы или проекта с выгодами от её или его реализации. Таким образом, даже те государственные служащие, которые в период «первой волны» скептически относились к процедуре оценивания, были вынуждены примкнуть к рядам тех, кто делал упор на информацию, полученную в результате проведения оценки. Инструментарий экспертов, работающих в сфере оценки, увеличился за счет внедрения предварительных, прогнозных оценок. Ведущие позиции по разработке и внедрению оценки социальных проектов и программ заняли Нидерланды и Великобритания.
Третья волна развития оценочной деятельности в социальном проектировании прокатывается в конце 1980-начале 2000-х гг. Она тесно связана с проведением административных реформ в ряде государств и введением так называемого нового государственного управления.
Основополагающая гипотеза нового государственного управления состоит в том, что, якобы, максимально рыночно ориентированное государство способствует повышению экономической эффективности как самого государства, так и частного сектора, и может при этом избежать негативных побочных эффектов.
Новое государственное управление строится на концепции управленческого цикла, в ходе которого применяются инструменты и механизмы, характерные для управления частными организациями. Например, у частного сектора заимствована трехзвенная система реструктурирования центральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства), что воплощает некий стадиальный подход. При этом устанавливается непосредственная связь между автономными и ответственными государственными ведомствами. В свою очередь, разница методов оценивания состоит в том, что оценка в период «второй волны» в основном была внешней, а ее главной задачей были проверка и сокращение политики в рамках государства благосостояния, тогда как «третья волна» предполагала в первую очередь проведение, прежде всего внутренней экспертизы, а также использование самооценивания.
Оценка как важнейшая составляющая государственного управления закрепляется законодательно, а в Швейцарии оценка эффективности внедрена на уровне федеральной Конституции. Ведущую роль в деле развития и внедрения оценки социальных проектов и публичной политики стали играть в этот период англосаксонские страны и Швейцария.
Четвертая волна развития оценки социальных проектов наблюдается с начала 2000-х гг. Данный период в развитии оценочной деятельности связан с внедрением кластерной оценки.
Кластерное оценивание, которое характеризуется целостностью, горизонтальными связями и вовлеченностью всех участников проекта, а также нацеленностью на результат, в определенной степени противостоит бюрократической вертикали, причем и в публичном, и в частном (коммерческом и некоммерческом) секторах.
Люди, непосредственно занятые в оценивании проектов, перестают играть роль экспертов – они становятся координаторами, направляющими переговоры для достижения компромисса, а мониторинг осуществляют уже все акторы. Это существенно меняет не только характер оценочной деятельности, но и порядок управления социальными проектами. Передовые позиции в области оценки социальных проектов оказались у Канады и стран Европейского Союза.
Четыре поколения оценки
ЮНИСЕФ, Тренинговые ресурсы по мониторингу и оценке, 2004
На схеме показана эволюция моделей оценки согласно Губе и Линкольну (1989). Они показали процесс развития оценки от простого «измерения» до более сложного «описания» и еще более сложного «суждения». Губа и Льнкольн предложили «четвертое поколение» оценки: оценщик не является независимой фигурой, анализирующей реальность, а участвует в конструировании реальности вместе с заинтересованными в оценке сторонами.
На следующей схеме отражен ряд характеристик различных типов оценки, но они не являются взаимоисключающими, потому что, например, оценка «четвертого поколения» по-прежнему использует измерение и описание.
Оценка как измерение | Оценка как описание | Оценка как суждение | «Четвертое поколение» оценки |
Измерения существенных статистических данных | Описание сильных и слабых сторон механизмов и моделей, которые используются для достижения поставленных целей, включая количественный и качественный анализ | Признание того, что суждение о пользе или ценности является неотъемлемой частью оценки, и что лучше всего такое суждение может сделать оценщик | Консенсус, достигнутый в результате переговоров: заинтересованные стороны приходят (или стремятся) к единой ценностной конструкции оцениваемой реальности |
Поиск научно-обоснованных данных для оценки | Понимание, что оценка не обязательно дает неопровержимую (т. е. подтверждаемую эмпирически) информацию (хотя она и может быть побочным продуктом оценки) | ||
Используются в основном количественные методы | Используются и количественные, и качественные методы | Используются и количественные, и качественные методы | Используются и количественные, и качественные методы, но в первую очередь – методы оценки с участием |
Роль оценщика - техническая, он должен знать и уметь использовать соответствующие научные инструменты измерения | Помимо измерения, оценщик должен описать сильные и слабые стороны целей программы | Сохраняя техническую функцию и функцию описания, оценщик также выступает в роли арбитра | Оценщик – посредник, помогающий конструировать приемлемые для всех объяснения |
Оценщик как нейтральный сторонний наблюдатель | Оценщик как переговорщик, посредник и фасилитатор |
