Роль социального предпринимательства в процессе разгосударствления социальных услуг

, ,

Москва, ФОМ

РОЛЬ СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

Разгосударствление рынка социальных услуг в России предполагает приход негосударственных организаций в сферу социального обслуживания и является одним из инновационных механизмов повышения конкурентоспособности, расширения спектра предоставления социальных услуг и повышения их эффективности. Тренд на разгосударствление стал особенно заметен в последнее десятилетие и существует в рамках более глобального процесса – поиска государственными структурами баланса между стабильностью и развитием рынка социального обеспечения.

Однако процесс расширения участия негосударственного сектора экономики в оказании услуг в социальной сфере сопряжен с рядом проблем и рисков, касающихся каждого из основных участников этого процесса: заказчика (государство), поставщика (негосударственные операторы услуг) и потребителя (население) [2]. Поэтому чтобы оценить перспективы тренда на разгосударствление, выявить факторы успеха и ограничения этого процесса необходимо оценить готовность всех групп участников к изменениям в этой сфере.

Основная задача исследования состояла в том, чтобы выяснить, как соотносятся представления основных участников процесса о должном порядке разгосударствления социальных услуг и о роли новых игроков на этом рынке.

В качестве эмпирического материала использованы материалы проекта «Социальные предприниматели как акторы на рынке социального обслуживания» (ФОМ, 2016 г.)1.

Тренд на разгосударствление

В настоящее время государство гарантирует для определенной части граждан и по определенному кругу социальных благ их бесплатность (то есть предоставление за счет общественных, чаще всего бюджетных ресурсов или внебюджетных фондов). При этом существует дорожная карта по расширению участия негосударственных организаций на рынке социальных услуг [1], которая предусматривает снятие барьеров для выхода на рынок новых субъектов предпринимательской деятельности.

Желательность более активного присутствия негосударственных структур на рынке социальных услуг эксперты, из числа представителей федеральных и региональных органов власти, чаще всего объясняют тремя причинами:

1 – необходимостью конкуренции в этой сфере, и, как следствие, – повышением качества, доступности, разнообразия услуг;

2 – возможностью привлечения внебюджетных инвестиций в социальную сферу;

3 – возможностью привлечения в социальную сферу благотворительных пожертвований и труда добровольцев.

При этом заказ государства на разгосударствление социальной сферы и запрос населения на получение услуг могут выполнять несколько негосударственных субъектов, работающих в этой сфере: бизнес в социальной сфере, некоммерческие организации и социальные предприятия.

Особенности социальных предпринимателей как поставщиков социальных услуг

В идентификации социального предпринимательства как явления и понятия ключевой характеристикой является социальное изменение, новаторский подход к решению социальных проблем – это новая идея для решения социальной проблемы и новая комбинация социальных и экономических ресурсов для достижения целей [3]. Таким образом, социальное предпринимательство – это не просто частный или корпоративный бизнес, оказывающий социальные услуги населению, а более сложный социально-экономический феномен, который повышает совокупную экономическую эффективность, так как вводит в оборот ресурсы, которые ранее в таком качестве не использовались [4].

Однако эксперты и сами социальные предприниматели обращают внимание на то, что по признаку конкурентного потенциала социальные предприниматели сильно различаются в разных сферах деятельности. Если негосударственная медицина, например, вполне может конкурировать с государственной, то сфера социального обслуживания на рыночные рельсы переходит медленнее, потому что чаще имеет дело с бедными людьми.

Конкурентные преимущества социального предпринимательства в сравнении с государственными учреждениями - это способность реализовывать индивидуальный подход к клиенту, оказывать более качественные услуги и услуги, на которые у государственных учреждений нет ресурсов. Социальное предпринимательство инновативно, в отличие от государственного, которое работает по жестким стандартам и нормативам. И эти инновации можно тиражировать. Социальных предпринимателей отличает гибкость, готовность к развитию, освоению смежных или новых сфер деятельности, работе там, куда государственные структуры не добираются. Они с большей готовностью осваивают географические пространства тогда, когда государственные структуры или большой бизнес считают нерентабельным открытие какого-либо дела «в глубинке». Кроме этого, социальное предпринимательство всегда ценностно окрашено, ориентировано на альтруизм, благотворительность.

Государственные учреждения, в свою очередь, имеют стабильную, определенную властями сеть потребителей услуг и поставщиков, необходимых материальных ресурсов (устойчивое финансирование, средства производства: здания, территория, дорогостоящее оборудование) и им больше доверяет население.

От обычного бизнеса социальные предприятия отличаются меньше. Это также негосударственные учреждения, схожие тем, что используют больше бизнес-идей, чем госучреждения. Например, в сфере дошкольного образования – это разнообразные детские клубы, досуговые и развивающие центры, а не только детские сады.

Главное отличие социального предпринимательства – наличие проекта, ориентированного на долговременное решение социальной проблемы (а не разовая благотворительная акция бизнеса). Ценностная среда, где возникают инициативы социального предпринимательства, формируется вокруг идеи миссии, связанной с решением социальной проблемы, актуальной в локальном контексте. Это противоположная по отношению к идее конкуренции идея ниши2 (профессиональной, географической, социальной). Поэтому особенность социальных предприятий не только в готовности к небольшим масштабам деятельности и скромным доходам, но и в умении экономить, использовать подручные возможности и ресурсы. А главные статьи расходов социальных предпринимателей – это затраты на развитие своей деятельности и на предоставление доступных услуг для социально незащищенных групп.

Практики обращения населения к негосударственным поставщикам социальных услуг

Перспективы развития социальных предприятий во многом зависят от привычки граждан пользоваться услугами частных предприятий, от платежеспособности потребителей и качества оказываемых услуг. По словам экспертов и самих социальных предпринимателей, отношение населения к услугам негосударственных учреждений, постепенно меняется в лучшую сторону. Спрос на услуги негосударственных социальных учреждений уже есть, хотя сейчас он снизился в связи с кризисом. Платными услугами в нашей стране чаще пользуются высокоресурсные горожане, люди с высшим образованием и доходом больше 30 тыс. руб. в месяц на одного члена семьи.

Однако всероссийский опрос населения3 зафиксировал неоднозначное отношение граждан к самому факту разгосударствления социальных услуг. Иногда приход частного предпринимателя рассматривается населением как вынужденный, способный хотя бы отчасти смягчить остроту социальной проблемы, возникающей из-за нехватки государственных учреждений: детских садов, поликлиник, больниц, реабилитационных учреждений для инвалидов и пр. Граждане вынуждены обращаться к частникам либо оставаться вообще без социальной поддержки и тогда, когда государство по тем или иным причинам прекращает оказывать услуги каким-то большим категориям населения. Тренд на разгосударствление социальных услуг выглядит вынужденным и тогда, когда услуги, предоставляемые государственными социальными учреждениями, заведомо низкого качества и люди также вынуждены обращаться к частникам.

С одной стороны, уже больше половины Россиян имеют опыт обращения в негосударственные организации: к социальной помощи, которую оказывают негосударственные учреждения, прибегали 52%. Чаще всего это медицинская помощь – лечение или обследование в больницах и поликлиниках (см. график 1).

График 1. Услуги негосударственных учреждений, которыми когда-либо пользовались Россияне, в % от всех опрошенных

С другой - примерно пятая часть населения (21%) считает, что государственные учреждения оказывают более качественные услуги, чем негосударственные. Чаще так думают москвичи и жители малых городов и посёлков. Тех, кто считает, что качество услуг примерно одинаковое, - 29%. К этому мнению чаще склоняются самые богатые (кому денег хватает на покупку автомобиля) - 35%. Чаще, чем в среднем, считают, что в негосударственных социальных учреждениях качество услуг выше, молодые люди (18–30 лет – 45%); те, у кого высшее образование (39%); и сравнительно обеспеченные горожане (с личным доходом 20 001–30 000 руб. – 39%).

Мнения о качестве услуг сильно различаются в зависимости от опыта обращения в негосударственные учреждения:

Те, у кого такой опыт был, в два раза чаще говорят, что негосударственные учреждения оказывают более качественные услуги (42%, против 21% среди тех, кто в негосударственные учреждения не обращался). Однако среди них довольно много и скептиков - 32% в этой группе сказали, что качество услуг примерно одинаково, и 16% считают, что государственные учреждения всё-таки работают более качественно. Среди тех, кто никогда не обращался к частнопрактикующим врачам, считают, что госучреждения работают лучше, 26%, и столько же убеждены, что качество их работы примерно одинаковое.

Вопрос о том, можно ли доверять негосударственным учреждениям оказание всех социальных услуг, вызывает больше всего разногласий. Тех, кто полагает, что негосударственные учреждения могут оказывать любые социальные услуги, меньшинство – 11%. Большая часть (37%) склоняются к мнению, что социальные услуги должны оказывать только государственные учреждения, доверять это негосударственным учреждениям нельзя. Примирительная позиция (некоторые услуги можно доверять негосударственным учреждениям, а некоторые – нельзя) у 32%. Довольно много оказалось и тех, кто затруднился с ответом (20%).

Чем старше Россияне, тем чаще они утверждают, что доверять оказание социальных услуг можно только государственным учреждениям (этой позиции придерживаются 44% Россиян в возрасте 46-60 лет и 48% среди тех, кто старше 60 лет). Еще одним критерием влияния является уровень дохода. Чем выше уровень потребления, чем богаче Россияне, тем чаще они полагают, что оказание некоторых социальных услуг можно доверить негосударственным учреждениям.

Опыт обращения в негосударственные учреждения сказался лишь на более частом выборе варианта «некоторые услуги можно доверять негосударственным учреждениям, а некоторые – нельзя». Его выбирают в полтора раза чаще те, у кого такой опыт был, по сравнению с теми, у кого такого опыта не было (39% и 26% соответственно). И среди первых (у кого был опыт), и среди вторых меньшинство считают, что оказание любых социальных услуг можно доверить негосударственным учреждениям (14% и 9% соответственно).

Чаще всего Россияне не согласны принимать на рынке социальных услуг частные медицинские учреждения4 (см. график 2), учреждения, оказывающие образовательные услуги, и негосударственные пенсионные фонды.

График 2. Социальные услуги, которые нельзя доверять негосударственным учреждениям, в % от отвечавших

Барьеры и риски социального предпринимательства

Анализ мнений экспертов и социальных предпринимателей об институциональных барьерах5 при их деятельности показывает, что правоприменительная практика, касающаяся социальных предприятий, имеющих разный организационный статус, разная. Хотя эксперты и предприниматели признают, что в деле государственного регулирования работы социальных предприятий есть, скорее, «излишняя заорганизованность», а не нормативные препятствия.

Правовые коллизии возникают в первую очередь из-за того, что для решения одних задач предпринимателям удобнее иметь статус НКО, а для других – коммерческой организации. Это вызывает немало трудностей у начинающих социальных предпринимателей, осваивающих правила деятельности в той или иной сфере. При этом больше всего проблем у самых бедных – тех, кто помогает людям с ограниченными возможностями. Они не могут работать как коммерческие организации из-за невозможности иметь соответствующую этому статусу прибыль, но и не могут полностью соответствовать статусу некоммерческой организации, потому что нужно зарабатывать, и не только с помощью основной деятельности.

Среди экспертов и предпринимателей сейчас нет единого мнения о том, стоит ли закреплять законом статус социального предприятия. Но большинство участников исследования считают, что он нужен. Такое закрепление позволит превратить социальное предпринимательство в социальный институт – устойчивую практику с определенным содержанием, предусматривающим типические (то есть имеющие свойства предсказуемости, повторения, универсальности) характеристики. В свою очередь эти типические характеристики нужны для того, чтобы все участники взаимодействия имели согласованные представления о том, с чем они имеют дело, когда говорят «социальное предприятие».

Тема статуса – это не только вопрос самоидентификации, но и вопрос выделения социального предприятия из числа всех малых и средних предприятий с соответствующими преференциями. Лишь немногие респонденты были против формализации статуса социального предприятия. Причина возражений – опасения усложнения бюрократических процедур.

Задача властей состоит в том, чтобы выбрать оптимальное количество критериев различения: чтобы, с одной стороны, этих критериев не было настолько мало, что туда попадут все предприятия, работающие в социальной сфере, а с другой стороны, чтобы их не было настолько много, чтобы процесс идентификации был слишком сложным или вообще невозможным.

В настоящий момент правовую проблему для себя решили те, кто создал альянсы коммерческих и некоммерческих структур. Еще одним вариантом решения проблемы, по мнению экспертов, может быть создание временного статуса социального предприятия (например, сертификат, имеющий ограниченный срок действия).

Если говорить о коммерческих барьерах и рисках, то здесь у социальных предприятий пока нет особых препятствий, поскольку ещё довольно много незанятых ниш, где конкуренция низкая или не ощущается вовсе. Но потенциально острая проблема, - это интерес со стороны конкурентов (бизнеса в социальной сфере). Этот интерес возникает как только технология социального предприятия отработана и сформирован круг постоянных потребителей продукта или услуги. В настоящий момент эта проблема пока не очень ощущается, но «первые звонки» уже есть. И к этим звонкам следует прислушаться, потому что отнятый социальный бизнес – это разрушенный социум, который не восстанавливается. Задача властей – оберегать социальный бизнес от возможных рейдерских захватов.

Профессиональные риски возникают, прежде всего, там, где недостаточна квалификация людей, занятых в этом бизнесе, или экономия материальных ресурсов становится важнее благополучия клиентов и профессиональной репутации. Здесь контроль соблюдения профессиональных стандартов мог бы решить проблему. Но она связана с другой сложностью – определением субъектов контроля. Это тема, требующая особого исследования. Возможно, субъектами контроля могут быть представители государственных отраслевых организаций; страховщики, представители профессиональных сообществ и другие структуры. Они могут работать совместно, например, под эгидой региональных общественных палат, объединений предпринимателей или профессиональных ассоциаций.

Остаются и риски роста недовольства населения, связанные с самим процессом разгосударствления. Это: отстранение государства от решения социальных проблем неимущих; отсутствие должного контроля соблюдения стандартов качества в лицензируемых видах деятельности; отсутствие помещений, приспособленных для оказания услуги; несоответствие государственным стандартам на услугу; неясная ответственность в случае некачественной услуги; отсутствие положенных в соответствии со стандартами услуг в государственных учреждениях, вынуждающее население идти к частнику. А это значит, что у людей должен быть выбор между государственным и негосударственным учреждением.

Заключение

Государство декларирует стремление к тому, чтобы на рынке социальных услуг появились новые игроки для создания конкуренции в этой сфере. И, несмотря на то, что социальное предпринимательство еще достаточно новое явление для России в целом и на рынке социальных услуг в частности, оно уже сейчас считается одним из предпочтительных поставщиков социальных услуг, благодаря своим сущностным особенностям – изначальной нацеленности на решение социальных проблем, инновационности, бизнес-подходу и финансовой устойчивости.

Данные статистики и опросов свидетельствуют, что Россияне довольно широко пользуются негосударственными социальными услугами, в первую очередь – в сфере образования и медицины. Однако для развития и выживания социальных предприятий нужна поддерживающая институциональная среда. Государство, крупный бизнес и фонды должны стать проектировщиками этой среды и сформулировать «правила игры»:

нормы и законы, обеспечивающие социальным предпринимателям статус и преференции; доступ к различным ресурсам, в том числе финансовым (программы поддержки со стороны государства и крупного бизнеса, частное финансирование), возможность использования различных финансовых механизмов (ваучеры, сертификаты в сфере социального обслуживания, средства ОМС и пр.); информационное продвижение, формирующее сети поддержки; инфраструктурная поддержка, укрепляющая компетенции социальных предпринимателей и снижающая неизбежные профессиональные риски; формирование среды для развития инноваций, предпринимательской инициативы и базовых ценностей сотрудничества, благотворительности, гуманизма и пр.; контроль качества услуг негосударственных поставщиков со стороны государства, профессиональных сообществ и населения (ассоциации потребителей и пр.).

Список использованной литературы:

Дорожная карта «Расширение участия негосударственного сектора экономики в оказании услуг в социальной сфере». Эл. версия: http://www. asi. ru/npi/social/ , , Просянюк повышения качества социальных услуг: разгосударствление сферы социального обслуживания населения. Социальное обслуживание. 2014. № 2. С. 15-25. Социальное предпринимательство в России и в мире. Практика и исследования. /ред.: М.: Издательский дом Высшей школы экономики 2011. Социальное предпринимательство как форма гражданского участия. Фонд “Общественное мнение”. 2014. Электронный ресурс. URL: http://soc. fom. ru/uploads/files/ISEPI_full. pdf. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» Федеральный закон от 01.01.2001 N 44-ФЗ (ред. от 01.01.2001)

120 глубинных интервью с социальными предпринимателями, 8 глубинных интервью с представителями органов власти, данные репрезентативного опроса населения России старше 18 лет, 1500 респондентов. Подробнее с материалами проекта можно познакомиться на сайте http://socbiz. fom. ru/.

2 Ниши – это те сегменты деятельности, где нужна сложная штучная работа и где пока ещё нет конкурентов.

3 Всероссийский репрезентативный опрос населения от 18 лет и старше, апрель 2016 г. Объем выборки – 1500 респондентов, жители городских и сельских населенных пунктов в 53 субъектах РФ. Технология: интервью по месту жительства респондента (face-to-face). Статистическая погрешность не превышает 3,6%.

4 На вопрос отвечали те, кто считает, что частникам можно доверять лишь оказание некоторых услуг – всего 32% населения.

5 Под институциональными барьерами понимаются препятствия, связанные с правилами функционирования какой-либо сферы деятельности.