Градостроительное право - новая отрасль в системе российского права (стр. 3 )

Система градостроительного законодательства, как это и предписано ГрадК РФ, включает в себя законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На момент написания данной статьи принято несколько десятков нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих градостроительные отношения, которые могут быть классифицированы в следующие группы. Во-первых, это базовые градостроительные законы субъектов РФ, например, Закон Оренбургской области от 01.01.01 г. № 000/233-IV-ОЗ «О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области»; Закон Пензенской области от 01.01.01 г. «Градостроительный устав Пензенской области»; Закон Архангельской области от 1 марта 2006 г. «Градостроительный кодекс Архангельской области» и т. д.

Во-вторых, приняты десятки законов субъектов РФ по отдельным вопросам в сфере градорегулирования, например, Закон Томской области от 01.01.01 г. «О региональных нормативах градостроительного проектирования Томской области»; Закон Краснодарского края от 2 июня 2006 г. «Об органах архитектуры и градостроительства Краснодарского края»; Закон Новгородской области от 01.01.01 г. «О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области градостроительной деятельности»; Закон Ярославской области от 4 декабря 2006 г. «Об утверждении областной целевой программы «Обеспечение территорий муниципальных образований Ярославской области градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки» на 2007-2009 годы»; Закон Санкт-Петербурга от 01.01.01 г. № 000-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»; Закон г. Москвы от 01.01.01 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» и т. д.

Не менее внушительно и количество подзаконных актов, принятых в субъектах РФ во исполнение положений федерального и регионального градостроительного законодательства. В качестве примера можно привести Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 01.01.01 г. № 000 «О государственном строительном надзоре Волгоградской области»

Анализ источников градостроительного права позволяет сформулировать вывод о том, что весьма значительное место среди них занимают муниципальные правовые акты, непосредственно определяющие параметры и виды использования территории в частных (для конкретных правообладателей земельных участков и объектов недвижимости) и публичных интересах (определяя границы красных линий, наличие или отсутствие объектов инженерной и транспортной инфраструктур, наличие объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования и т. д.). Поэтому основная специфика градорегулирования проявляется на муниципальном уровне. На момент написания данной статьи уже приняты десятки Правил землепользования и застройки (муниципальных правовых актов) в муниципальных образованиях различных субъектов РФ, и неизбежно до 1 января 2010 г. будут приняты во всех остальных.

3) Данная совокупность норм должна обладать чертами системности, а также в ней должны выдерживаться единые принципы, собственное сочетание методов правового регулирования, создающие особый правовой режим. 

Под системой отрасли права понимается научно обоснованная последовательность расположения правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характе­ром регулируемых общественных отношений. Несмотря на то, что в ГрадК РФ трудно выделить общую и особенную части, наличие в градостроительном праве системы взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов не вызывает сомнений. Сама последовательность регулирования градостроительной деятельности, предусмотренная кодексом (от территориального планирования до архитектурно-строительного проектирования), подтверждает данный вывод. Поэтому в числе таких градостроительно-правовых институтов мы предлагаем выделить следующие: управления градостроительной деятельностью; территориального планирования; градостроительного зонирования; планировки территории; архитектурно-строительного проектирования; информационного обеспечения градостроительной деятельности; ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о принципах и методах градостроительного права и законодательства. Принципы права – это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. Например, принцип осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (ст.2 ГрадК РФ) раскрывается в нормах главы 3,4 ГрадК РФ, определяющих порядок проведения территориального планирования и градостроительного зонирования. Не менее важным является реализация в градостроительном праве традиционной классификации принципов права на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему права (общеправовые принципы), несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль права (отраслевые принципы), на один правовой институт (внутриотраслевые принципы).

Анализ принципов, предусмотренных в ст.2 ГрадК РФ позволяет сделать вывод о том, что одни из них носят отраслевой, а другие межотраслевой или общеправовой характер. Типичным примером последних является принцип ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (локализация общеправового принципа) или принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (межотраслевой принцип градостроительного и экологического права). Примечательно, что в отличии от принципов земельного законодательства, устанавливаемых только федеральными законами (п.2 ст.1 ЗК РФ), градостроительные принципы могут предусматриваться как в самом ГрадК РФ, так и в законах субъектов РФ.

Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует отношения субъектов градостроительной деятельности посредством разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Несмотря на простоту и ясность данной процедуры, возникают проблемы, связанные с реализацией градостроительных решений на уровне субъекта РФ и на уровне муниципального образования.

Примеры из реальной градостроительной практики подтверждают тот факт, что даже большое количество разнообразных документов и в то же время отсутствие правовых механизмов их реализации не становится стимулом рационального пространственного развития территории. В подтверждение этого можно привести пример недавней (2006 г.) разработки положений о территориальном планировании в составе проекта генерального плана городского округа города-героя Волгограда. 

Мы полагаем, что в силу комплексного характера градостроительной деятельности нужна корректировка положений градостроительного законодательства в части регулирования самой деятельности. Это необходимо по крайней мере для того, чтобы сделать реальным процесс обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (ст.1 ГрадК РФ). В общих чертах этот посыл следует понимать как конкретизацию объекта градостроительного права – он должен быть комплексным. Из этого следует, что установив то, что регулирование отношений участников градостроительной деятельности осуществляется на уровне Российской Федерации, решение вопросов по регулированию содержания самой деятельности целесообразно осуществлять на уровне субъекта РФ. Уточнение объекта градостроительного права позволяет не только вернуть градостроительству как отрасли народного хозяйства утраченные в настоящее время отличительные признаки, а вслед за этим и весь перечень градостроительных категорий, а прежде всего указать на реальные результаты градостроительной деятельности.

В ранее действовавшем Градостроительном кодексе РФ 1998 г. такие категории, как системы расселения населения, ландшафтная организация, планировочная структура территории, городские ансамбли присутствовали. Именно они и делали общедоступными положения градостроительного законодательства не только для профессионалов, но и для населения. В прогрессивном на первый взгляд ГрадК РФ 2004 г. эти крайне необходимые для получения результатов градостроительной деятельности, классические категории утрачены полностью. Он ограничивается наличием определенных документов и фиксацией зон размещения объектов капитального строительства. Это, в свою очередь, приводит к разрушению среды жизнедеятельности, право на которую гарантировано ГрадК РФ. В этих условиях субъекту РФ не остается ничего иного, как продолжить детализировать положения, установленные в ГрадК РФ, либо отказываться от формирования системы градостроительного законодательства субъекта РФ.

В связи с этим представляется целесообразным отображение в Градостроительных кодексах субъектов РФ дополнительных принципов, например,  «единства государственной и муниципальной градостроительной политики и управления градостроительной деятельностью на территории субъекта РФ, формируемой и осуществляемой путем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления», «осуществление градостроительной деятельности с учетом социально-экономических, природно-ландшафтных и градостроительных особенностей территории субъекта РФ и муниципальных образований в его составе» и т. д.

Практическим результатом совершенствования градостроительного права в данном направлении станет то, что правила землепользования и застройки будут не только регулировать внешние формы градостроительной деятельности, но и решать конкретные вопросы пространственной организации среды жизнедеятельности, право на которую закреплено целым комплексом нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и местного уровня.

Своеобразие методов правового регулирования градостроительных отношений заключается в следующем. Мы разделяем позицию о том, что необходимо отказаться от теоретической конструкции единого метода (отрицающей наличие отраслевых методов), а также концепции существования у каждой отрасли своего «самостоятельного» метода в пользу выделения двух основных методов правового регулирования для всего массива права - публично-правового и частно-правового. Частно-правовой метод рассматривается как основанный на дозволениях как первичных приемах юридического воздействия; такой способ правового регулирования общественных отношений характеризуется диспозитивностью, наделением субъектов автономией воли и правовой инициативой и обеспечивает построение правоотношений на основе юридического равенства. Публично-правовой метод формулируется как основанный на позитивных обязываниях и запретах как первичных приемах юридического воздействия; такой способ правового регулирования общественных отношений характеризуется императивностью, наделением одного из субъектов специальными полномочиями - компетенцией и обеспечивает построение правоотношений по схеме «власть - подчинение».22 Следовательно, нельзя говорить о существовании для любой отрасли права одного метода регулирования. Даже для гражданского права диспозитивный метод правового регулирования не является единственным, поскольку ряд общественных отношений регулируется на императивных началах. Не является здесь исключением и градостроительное право.