ЗЕМЕЛЬНЫЙ И ЛЕСНОЙ ФОНДЫ КАК ГЛАВНЫЕ ОБЪЕКТЫ СОБСТВЕННОСТИ
ПРОКОПОВИЧ Галина Алексеевна
доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и природоресурсного права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ).
E-mail: *****@***ru
Краткая аннотация: в статье исследуются исторические аспекты становления собственности в российском государстве, взаимообусловленность развития государства и структуры собственности, общинность как специфическая черта российской государственности; рассматриваются проблемы взаимодействия федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации.
In article historical aspects of formation of property in the Russian state, interconditionality of development of the state and property structure, an obshchinnost as a peculiar feature of the Russian statehood are investigated; problems of interaction of federal authorities with authorities of subjects of the Russian Federation are considered.
Ключевые слова: органы власти, государственность, общество, собственность, лесной фонд, земельный фонд.
Authorities, statehood, society, property, forest fund, land fund.
Сущность государственно-правовых явлений невозможно понять без анализа истории развития человечества, тем более, что и само государство существовало у народов не всегда, его образованию на начальном этапе предшествовал первобытно-общинный строй.
Данный исторический период характеризовался тем, что трудовые навыки только начинали формироваться, орудия труда были примитивны. Характер собственности был общим, т. е. все орудия труда, а также добытые с их помощью средства существования (плоды, рыба, животные и т. п.) принадлежали всем, а значит и распределение продуктов труда было уравнительным.
Более высокой формой социальной организации людей была родовая община. Она представляла собой социальную группу, члены которой связаны кровным родством. В основе жизнедеятельности родовой общины лежало производство, а взаимоотношения между людьми регулировались определёнными правилами.
Развитие производительных сил, вызванное, в том числе, и неблагоприятными изменениями климата, исчезновением некоторых видов растений и животных, которыми традиционно питался первобытный человек, привело к возникновению новых видов деятельности, с помощью которых человек мог бы выжить в условиях экологического кризиса. Произошло общественное разделение труда, начинают выделяться земледелие, скотоводство, ремесло, торговля.
Возникновение государства и права связано с разложением родового строя, с постепенной заменой институтов управления родом государственно-правовыми институтами. И связано это с появлением более сложной формы социальной организации – племён и союзов племён.
Племя представляло собой объединение нескольких родов, связанных кровнородственными отношениями и общей территорией. С возникновением племён появляются новые функции и среди них раньше всего – наделение землёй, её перераспределение.
Происходит имущественное расслоение среди общинников, появляются богатые и бедные семьи. В рамках образовавшегося государства возникли такие социальные группы, как классы, сословия, народ, нация. Иначе – общество.
До образования государства основным внешним фактором зла было насилие. Именно оно стало причиной образования Руси. Появились два социальных слоя: «верхний» – конунг, его дружина и обслуга «княжьего стола», и «нижний» – землепашцы и ремесленники. Позже сложилось боярское сословие. Возникла трёхуровневая структура общества, и она сохранилась доныне, изменение претерпели лишь названия слоёв-классов. Условно их можно назвать – правители, смотрители и исполнители. Например, в Московии XVI в. правителями были монарх, думные бояре, воеводы, высшее духовенство; смотрителями – дворяне, игумены монастырей, купцы, чиновники, офицеры, зажиточные ремесленники; исполнителями – мелкие ремесленники, солдаты, крестьяне, холопы, церковные служки. В XXI в. та же картина: сверху – администрация президента, министры, митрополиты, губернаторы, олигархи и депутаты; посередине – чиновники, старшие офицеры прокуратуры, МВД и армии, ведущие менеджеры, хозяева среднего бизнеса, интеллигенция, а снизу – рабочие, крестьяне, мелкие коммерсанты, солдаты и обслуживающий персонал.
Веками структура государства не менялась. И лишь в октябре 1917 г. была предпринята попытка нарушить традицию подчинения, но СССР лишь завуалировал структуру: партноменклатура управляла, интеллигенция обосновывала власть, а служащие, рабочие и крестьяне её исполняли. Предложенная схема, безусловно, утрирует действительность, но зато делает её более наглядной.
Противостояние правящего меньшинства и подчинённого большинства раздвоило наше бытиё, и на любом этапе развития общества мы наталкиваемся на эту двойственность. Например, народное ополчение против поляков в 1612 г. и французов в 1812 г. и восстания С. Разина и И. Болотникова; победа А. Невского над Ливонским орденом в 1242 г. и его карательный поход против новгородцев в 1258 г.; спор иосифлян и нестяжателей (Нил Сорский) об отказе от монастырского землевладения и победа «стяжателей» в 1503 г.
Наиболее наглядно русскую дуальность отражает средний класс, который всегда был вперёдсмотрящим, ловил взгляды верхов на правильный курс, и являлся опорой государственности.
Другая грань русского общества – собственность. Класс «правителей» на Руси сложился из нормандской дружины. Насилие определяло её сущность, а миролюбивые славяне являлись источником дохода. Со временем боевых трофеев стало слишком много, варяги осели на чужой земле и образовали казну. Возникшему государству был необходим посредник между народом и правителем – представитель князя. Так возник средний класс.
Положение «смотрителей» в государстве предполагало, что одна их часть будет разделять интересы верхов, станет защитниками строя, но тяга к справедливости разворачивала других в сторону народа, делая их противниками порядка. Первых было больше: досмотр за идеологией правителя оплачивался приличным жалованием или мерой собственности. Такой мотив действует и сейчас: ведущие менеджеры государства, чиновники и интеллектуалы, хозяева бизнеса и пр. активно проводят либеральные идеи. Их доход и положение напрямую связаны с партией власти.
Класс правителей «стоит» на крупной собственности, поскольку именно она является источником его власти. От Рюрика и до российских олигархов отчуждение собственности большинства народа было основой накопления капитала. Новая Россия началась со стрельбы по Дому Советов России и с двух переделов собственности в начале и конце 90-х, в полном подобии древности – через насилие и обман.
Имущественный признак всегда определял нашу государственность. Вся законодательная база создана для защиты статуса и имущества правителей, а остальное – для успокоения подчинённых работников, которые никогда не владели крупной собственностью и, по большей своей части, существуют на грани выживания.
Развитие государства и структура собственности тесно связаны и взаимообусловлены. Более того, многие политические задачи и цели достигаются посредством института собственности, путём определения её субъектов, правовой обеспеченности того или иного вида собственности, правового режима, доминирующей роли одной из форм и т. д.
Например, Лесной кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 01 января 2007 г., закрепил лесные участки в составе земель лесного фонда в качестве федеральной собственности (ст. 8). Установление данной формы собственности продиктовано заботой законодателя об общегосударственных интересах и стремлением исключить потери Россией части своей территории в случаях передачи лесного фонда в залог или его продажи иностранным гражданам или иностранным юридическим лицам. Кроме того, законодатель исходил из фактически сложившегося положения, когда отдельные субъекты Российской Федерации лишены возможности нести в полной мере бремя расходов на ведение лесного хозяйства.
Для российской государственности приоритетными задачами всегда были создание политического единства и поддержание статуса великой державы. И это достигалось такой структурой права собственности, которая позволяла максимизировать государственный доход при минимизации затрат на определение правового статуса различных видов собственности и их защиту. Спецификой российской государственности является придание огромной роли государственной и коллективным формам по отношению к главному объекту собственности — земле, а также «размывание» прав собственности, неопределённость правового статуса многих типов земельной собственности.
Общинность как специфическая черта российской государственности, как особое условие экономического, социально-политического и культурного прогресса подчёркивается многими исследователями. Например, пишет, что «под воздействием природно-климатического, геополитического, религиозного, культурно-духовного и других факторов в России сложилась специфическая социальная организация. К её основным чертам нужно отнести следующие: 1) первичная хозяйственно-социальная ячейка – корпорация (община, артель, товарищество и пр.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) стержень государственности составляет корпорация служилой знати (дворянство, позже – номенклатура, чиновничество); 3) государство выступает не надстройкой над гражданским обществом, как в западных странах, а его «становым хребтом», порой – и прямым создателем гражданского общества; 4) государство, общество и личность не разделены и не автономны, как на Западе, они едины, целостны, взаимопроницаемы»1.
По-видимому, этими национальными особенностями российского общества можно объяснить массовое неприятие процесса приватизации социалистической собственности, созданной трудом всех, но распределённой в результате приватизации лишь некоторыми. Приватизация позволила сформировать за общественный счёт новых собственников, оставив в руках государства пусть и ослабленную, но достаточно значительную часть государственной собственности — глубинной основы административно-командной системы.
Одним из главных объектов общественного интереса являются земля и природные ресурсы. Земельным кодексом Российской Федерации земля включена в гражданский оборот без всяких ограничений. Между тем она должна быть отнесена к общественному достоянию, к объектам с ограниченным гражданским оборотом, поскольку возможно нанесение непоправимого урона жизнедеятельности и развитию общества.
Трудно гарантировать, что государство в установлении статуса того или иного имущества, относящегося к общественному достоянию, будет руководствоваться интересами населения, а не интересами казны. Принимая во внимание сложные взаимоотношения федеральной власти с регионами, в том числе с субъектами Российской Федерации, разграничить имущественные интересы центра и регионов невозможно без чётких юридических, объективных критериев, поскольку при принятии конкретных решений превалируют, как правило, политические интересы. И здесь есть ещё над чем поработать.
Достаточно чётко разграничил полномочия по управлению лесным фондом Лесной кодекс Российской Федерации. Установив федеральную собственность на весь лесной фонд страны, он одновременно предоставил широкие полномочия субъектам Российской Федерации по использованию и распоряжению этим фондом. Такие полномочия можно сгруппировать в три больших блока.
Первый блок составляют полномочия по предоставлению участков лесного фонда в пользование: без принятия соответствующего решения органами государственной власти субъектов Российской Федерации такое выделение невозможно.
Второй блок образуют полномочия по принятию решений об объёмах лесопользования, например, органы субъектов Российской Федерации принимают решения о передаче участков лесного фонда в аренду, в безвозмездное или кратковременное пользование, а также вправе приостанавливать, ограничивать и прекращать работы, представляющие опасность для состояния и воспроизводства лесов.
В третий блок включаются полномочия по изменению режима лесопользования: отнесение участков лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также установление норм пользования участками лесного фонда.
Перераспределение управленческих функций в пользу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, является крайне своевременной и полезной мерой. Такое перераспределение, направленное на приближение публичного управления к населению, приносило и приносит очевидный эффект. В частности, передача полномочий по управлению лесным фондом на региональный уровень позволила запустить механизм передачи лесных участков в долгосрочную аренду сроком до 49 лет, которая должна остановить бесконтрольное варварское уничтожение одного из главных объектов собственности страны.
Тем не менее, во взаимоотношениях федеральной власти с регионами до настоящего времени остаются нерешённые проблемы, такие как:
• отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;
• неопределённость или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;
• возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
• наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;
• чрезмерное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;
• значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40-50 ежегодно), и ряд других.
1 Проблемы сравнительно-правового исследования становления и эволюции российской государственности // "Российский юридический журнал", 2013, № 2.
