Поощрительные санкции в отраслях материального права
Электронный ресурс, 2010.
В данной статье анализируется содержание и вырабатываются понятия поощрительной санкции в базовых (профилирующих) отраслях материального права - это конституционное, гражданское, административное и уголовное право, а также в производных (специальных) отраслях материального права - это трудовое, семейное, жилищное, финансовое, земельное, экологическое и уголовно-исполнительное право.
Ключевые слова: поощрительные санкции материального права, санкции отраслей права, санкции специальных отраслей права, санкции профилирующих отраслей права.
In the article the content and the concept of incentive sanctions in the basis (selected) branches of material law - constitutional, civil, administrative and criminal law are developed and then are analyzed, and also in derivatives (special) branches of material law - labour law, family law, living law, financial law, land law, ecological law and criminal-executive law.
Key words: incentive sanctions of material law, sanctions of law branches, sanctions of special law branches, sanctions of selected law branches.
Материальное право - это обозначение правовых норм, которые по своему содержательному состоянию обеспечивают регулятивные и охранительные функции права в отдельных сферах общественных отношений. В системе материального права выделяют базовые (профилирующие) отрасли права - конституционное, гражданское, административное и уголовное право, которые регулируют наиболее общие, фундаментальные отношения в различных областях общественной жизни, создавая для них особый правовой режим; производные (специальные) отрасли материального права - трудовое право, семейное право, жилищное право, финансовое, земельное, экологическое право, уголовно-исполнительное право и другие, которые исторически выделились из базовых отраслей права и регулируют более узкие, специальные сферы общественных отношений.
Выделение поощрительных санкций с позиции материального права позволяет увидеть названные санкции как структурно упорядоченное целостное явление, выраженное в том, что, во-первых, их применение сводится к образованию системообразующих поощрительных явлений; во-вторых, они обладают способностью существенно изменять составляющие части как самого материального права, так и других отраслей права; в-третьих, они могут выступать в виде части других поощрительных санкций, более узкой системы поощрительных норм. Отсутствие научных представлений о поощрительных санкциях в системе материального права лишает системности поощрительное воздействие.
Принимая во внимание особую значимость поощрительных санкций материального права, остановимся более подробно на поощрительных санкциях, определяемых профилирующими отраслями материального права.
Следует отметить, что нормами базовых отраслей материального права создаются условия для применения поощрительных санкций в сферах специальных отраслей права. Особое место в сфере профилирующих отраслей материального права отводится конституционным нормам, в которых напрямую не указывается характер поощрений, а содержатся своего рода меры поддержки, одобрения тех или иных вариантов поведения без применения поощрительных санкций. Одним словом, поощрительные санкции в конституционном праве представлены в содержании норм, которые поощряют (материализуют) общие принципы (пределы) желаемого поведения субъектов права.
Так, например, в ч. 3 ст. 39 Конституции РФ указывается, что в стране поощряются "создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность" (см., например, Федеральный закон от 01.01.2001 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 01.01.2001) <1>). Способы, применяемые государством для применения этого поощрения, различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т. п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (фиксирование цен, развитие систем государственной поддержки частных форм здравоохранения, образования и т. д.); улучшение социального положения отдельных слоев населения путем государственных выплат (например, определенного размера социальных пособий); сглаживание имущественного неравенства за счет средств, мобилизуемых государством (в виде особых налоговых режимов, пошлины и т. д.); смягчение экономического неравенства путем обобществления некоторых экономических ценностей или их перераспределения (например, путем земельной реформы); устранение социального неравенства методами правового характера (например, уравнивание прав женщин и мужчин в оплате труда) и др.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" // Собрание законодательства РФ. 11.05.1998. N 19. Ст. 2071.
Следует заметить, что отсутствие в Конституции РФ дефинитивных поощрительных санкций, определяющих механизмы социального обеспечения поощрений, не случайно. В данном документе первоначальное значение приобретает закрепление и защита публичных интересов, что оказывает определяющее влияние на меры поощрительного характера, которые по своему содержанию имеют ярко выраженную публично-правовую окраску и при этом низкую правоприменительную ценность.
Оценивая с таких позиций ч. 3 ст. 39 Конституции РФ, можно заметить, что она построена по правилам диспозиции, поскольку речь идет о праве поощрить без указания мер поощрения, что конструктивно не соответствует построению нормы с поощрительной санкцией.
В связи со сказанным можно рекомендовать изменить формулировку ч. 3 ст. 39 Конституции РФ следующей редакцией: "Добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность поощряется в соответствии с установленным законом".
Сформулированное таким образом положение определяет обязанность государства выделять различные средства и отчитываться перед населением о результатах своей деятельности.
Так, например, ч. 2 ст. 40 Конституции РФ по содержанию выступает нормой с поощрительной санкцией бланкетного характера. Последняя обращена к органам государственной власти и местного самоуправления, вменяя в обязанность последних содействовать жилищному строительству и созданию условий для осуществления права на жилище.
Поощрение жилищного строительства означает широкий спектр деятельности органов власти и органов местного самоуправления - от планирования капитального строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений. Это направление деятельности возведено на конституционный уровень, поскольку оно обеспечивает выполнение важнейшей функции социального государства - обеспечить людей жилищем.
Осуществление права на жилище и поощрение жилищного строительства предполагает проведение разнообразных финансовых, организационных, законодательных мероприятий, способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище. Как следствие была начата реализация национального проекта о доступном жилье, в рамках которого был принят ряд Федеральных законов: от 01.01.01 г. "О жилищных накопительных кооперативах" <2>, от 01.01.01 г. "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости" <3>, Градостроительный кодекс РФ от 01.01.01 г. <4> и иные нормативные акты.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 01.01.01 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1. Ст. 47.
<3> Там же. Ст. 40.
<4> Там же. Ст. 16.
Продолжая анализировать поощрительные санкции материального права, следует отметить в ряде норм присутствие признаков диспозиции с закреплением специального поощряемого поведения, а также поощрительных санкций, которые формулируются через обязанность предоставить соответствующие блага и проч.
Например, ст. 4.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) наряду с другими обстоятельствами, предусмотренными ст. 4.1, требует от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, учитывать и обстоятельства, которые дают основание для смягчения административной ответственности в рамках санкции нормы, предусматривающей административное наказание. Кроме этого, по смыслу данной статьи смягчающими могут быть обстоятельства, которые не включены в качестве элементов состава административного правонарушения.
Таким образом, установление обстоятельств, смягчающих вину, должно смягчать административную ответственность, т. е. субъект административной юрисдикции должен избирать менее строгий вид административного наказания (при альтернативных санкциях) или снижать верхний предел административного наказания (при относительно-определенных санкциях). От этого правила следует отличать случаи, когда закон предписывает применение санкции в минимальном размере. "В соответствии с ч. 3.1 ст. 4.1 КоАП РФ размер назначаемого административного штрафа должен быть наименьшим в пределах санкции применяемой статьи Особенной части Кодекса. Данное правило распространяется только на случаи выявления административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ и зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото - и киносъемки" <5>.
--------------------------------
<5> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. . 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 128.
Изложение поощрения по правилам диспозиции с указанием меры поощрения предлагается в ч. 1 ст. 75 УК РФ, где говорится, что лицо, "впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если после совершения преступления добровольно явилось с повинной, способствовало раскрытию и расследованию преступления, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления, и вследствие деятельного раскаяния перестало быть общественно опасным". Либо в ст. 76 УК РФ, где отмечено, что "лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред" <6>.
--------------------------------
<6> Уголовный кодекс РФ от 01.01.01 г. N 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954.
Обобщая имеющиеся представления, можно заключить, что поощрительные санкции (базовых) профилирующих отраслей материального права - это основанная на нормах материального права обязанность предоставить поощрение в порядке, установленном законодательством в связи с обеспечением социально значимых общественных интересов.
По-иному следует понимать поощрительные санкции в производных (специальных) отраслях материального права, особенность которых заключается в обеспечении реализации отдельных мер поощрения в конкретных жизненных ситуациях.
Наиболее ярко применение таких поощрительных санкций представлено в ст. 191 Трудового кодекса РФ, где говорится, что работодатель может поощрять работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности..." <7>. Под добросовестным исполнением трудовых обязанностей понимается трудовая деятельность в соответствии с требованиями, предъявляемыми к выполнению работы, с соблюдением правил и норм, установленных квалификационными характеристиками работ, должностными инструкциями, инструкциями и требованиями по охране труда и другими документами, регламентирующими трудовую функцию работника, с соблюдением правил внутреннего трудового распорядка.
--------------------------------
<7> Трудовой кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. N 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.
Особенность санкций ст. 191 заключается в том, что она может применяться как непосредственно, полагаясь на Трудовой кодекс РФ, так и основываясь на уставах и положениях о дисциплине, где могут предусматриваться основания для применения мер поощрения, уточняться применительно к особенностям условий труда в конкретных отраслях. Так, например, согласно Положению о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации <8>, работники железнодорожного транспорта поощряются за добросовестное выполнение трудовых обязанностей, улучшение качества работы, повышение производительности труда, новаторство, инициативу, обеспечение сохранности перевозимых грузов и багажа, бережное отношение к иному вверенному имуществу, продолжительную и безупречную работу.
--------------------------------
<8> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 9. 31 августа. Ст. 608.
В ч. 1 ст. 191 Трудового кодекса РФ приводится примерный перечень мер поощрения за труд, в числе которых названы: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком, почетной грамотой; представление к званию лучшего по профессии, - который может дополняться коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине <9>.
--------------------------------
<9> См.: Комментарий к ст. 191 ТК РФ // Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. 4-е изд., испр. и доп. / Под ред. , . М.: Издательство "Юрайт", 2009. С. 278.
Так, согласно Положению о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, для работников железнодорожного транспорта применяются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой; присвоение звания лучшего работника по профессии или других званий за успехи в работе с вручением памятного знака и выплатой денежного вознаграждения; поощрения, предусмотренные коллективным договором; награждение нагрудным знаком "Почетному железнодорожнику".
В соответствии с Уставом о дисциплине работников морского транспорта <10>, к работникам морского транспорта применяются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой; занесение в книгу почета, на доску почета; присвоение звания лучшего работника по профессии; награждение почетной грамотой Министерства транспорта РФ; награждение знаками "Почетному работнику морского флота", "Почетному полярнику".
--------------------------------
<10> Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 395 "Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта" // Собрание законодательства РФ. 29.05.2000. N 22. Ст. 2311.
Во внутренних правилах трудового распорядка на предприятиях либо в учреждениях многие работодатели часто предусматривают меры поощрения в виде увеличения размеров премий за основные результаты хозяйственной деятельности и вознаграждения за общие итоги работы организации, направление на учебу с выплатой стипендии за счет работодателя и др. Кроме того, коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине работникам, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, могут предоставляться преимущества и льготы в области социально-трудового и жилищно-бытового обслуживания (путевки в санатории и дома отдыха, улучшение жилищных условий и т. д.). За особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам (к награждению орденами, медалями, почетными грамотами, нагрудными значками, присвоению почетных званий и др.). Высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд поощряются установлением почетных званий. Положение о почетных званиях Российской Федерации предусматривает более 50 почетных званий ("Народный артист Российской Федерации", "Заслуженный изобретатель Российской Федерации", "Заслуженный художник Российской Федерации", "Заслуженный деятель науки" и др.) <11>.
--------------------------------
<11> См.: Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 07.03.1994. N 10. Ст. 775.
К видам поощрений за особые трудовые заслуги относятся также государственные премии, премии Президента РФ, Правительства РФ. Они присуждаются за достижения в области литературы, искусства, науки, техники, образования. Одной из форм поощрения за особые заслуги является награждение почетными грамотами Правительства РФ <12>.
--------------------------------
<12> См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 73 "О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации и благодарности Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 09.02.2009. N 6. Ст. 745.
Следующим примером реализации поощрительной санкции в сфере специального материального права выступает право социального обеспечения. Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции РФ, ст. 18 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" <13> в своей первой редакции предусматривала, что государством поощряется активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов (ст. 36). Формами оказания поддержки участников благотворительной деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления может быть, как это следовало из положений Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", предоставление налоговых и иных льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством, материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций, финансирование их программ, передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 01.01.01 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (диапазон действия данной редакции Закона: с 18.07.2003 по 31.12.2004) // Собрание законодательства РФ. 14.08.1995. N 33. Ст. 3340.
К сожалению, добровольное социальное страхование, дополнительные формы социального обеспечения пока не получили в нашей стране массового распространения, и прежде всего по причинам экономико-правового характера. Последняя составляющая связана с ранее действовавшим положением названного Закона <14>.
--------------------------------
<14> См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 30.08.2004. N 35. Ст. 3607.
Другим примером реализации в сфере специального материального права выступает поощрительная финансово-правовая санкция, которая в самом общем представлении является противовесом пене, штрафу и другим негативным санкциям.
В качестве поощрительной финансово-правовой санкции можно рассматривать применение налоговой амнистии, но лишь в том случае, если субъект выполнит указанные в акте амнистии правомерные действия. Первая налоговая амнистия была проведена в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году" <15>. Основным условием амнистии выступало объявление предприятиями и физическими лицами о своих долгах по налоговым платежам и их погашение. В случае совершения этих правомерных действий следовало освобождение от финансовой ответственности <16>.
--------------------------------
<15> См.: Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году" (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 01.11.1993. N 44. Ст. 4193.
<16> Поощрительные финансово-правовые санкции // Финансовое право. 2005. N 1. С. 48.
Не углубляясь в детали всех поощрительных санкций, полагаясь на вышеизложенное, можно заключить, что поощрительная санкция производных (специальных) отраслей материального права - это мера воздействия, устанавливаемая за добросовестный правомерный поступок, связанный со "сверхисполнением" субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата, в которой предусматривается юридическое одобрение позитивных действий.
Поскольку в своем исследовании мы исходили из системности материального права, включающего в себя поощрительные санкции базовых и производных отраслей материального права, следует обратить внимание заинтересованного читателя на аспект взаимодействия таких санкций. Наиболее отчетливо такое взаимодействие представлено в нормах уголовного и уголовно-исполнительного права.
При условии добросовестного отношения к общественно полезному труду, хорошего поведения, соблюдения правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, выполнения законных требований администрации, участия в выполнении работ по благоустройству зданий и территории исправительных центров ст. 51 Уголовно-исполнительного кодекса РФ <17> (далее - УИК РФ) устанавливается перечень мер поощрения, которые могут применяться к осужденным. Применение указанных мер поощрения выступает основой для обращения с ходатайством об условно-досрочном освобождении в суд непосредственно осужденным, его адвокатом или законным представителем. Такое ходатайство подается через администрацию учреждения, которая в течение десяти дней обязана направить его в суд с материалами, подтверждающими применение мер поощрения. Порядок обращения с такими ходатайствами определен ст. 175 УИК РФ. В свою очередь, суд, установив факты примерного поведения осужденного и его отношение к труду, данные, характеризующие личность осужденного, его стремление возместить материальный ущерб, его отношение к содеянному и т. д., руководствуясь ст. ст. 79, 80, 93 УК РФ, рассматривает вопрос о возможности применения условно-досрочного освобождения от отбывания наказания <18>. В указанном примере очевидна связь, устанавливаемая в применении поощрительных санкций базовых и специальных отраслей материального права.
--------------------------------
<17> Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 13.01.1997. N 2. Ст. 198.
<18> См. п. п. 1, 5, 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. N 8 "О судебной практике условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. Июль. N 7.
Оценивая в целом закрепление поощрительных санкций в профилирующих и производных отраслях действующего материального права, следует заметить "усеченность", "неполноту", поскольку в правоприменительном процессе устанавливаемые в базовых отраслях права меры поощрения не всегда корреспондируют с соответствующими специальными отраслями права и наоборот. Подобная разбалансировка приводит к "растворению" мер поощрения в совокупности различных правоотношений, не обеспечивая, с одной стороны, реализацию механизмов позитивной ответственности, с другой - обеспечивая механизмы установления государственной поддержки в сфере отношений имущественного или неимущественного характера в отношении субъектов, не заслуживающих последнего.
