ГОСЗАКУПКИ. РУ – 2014. - № 11. – С. 20-23
Закупка под ключ в сфере ИТ-технологий: правомерность объединения
в один лот различных работ
,
руководитель контрактной службы Федерального казначейства
У заказчиков, работающих в области информационных технологий, многие работы определены как осуществление единого непрерывного комплексного процесса создания готовой продукции (под ключ), включающей в себя разработку проектных решений по системе и ее частям, разработку программ, подготовку персонала, сопровождение системы и пр. И поскольку такие работы, на первый взгляд, технологически и функционально не связаны друг с другом, объединение их в один лот вызывает сложности, порождая вопросы правомерности этого с точки зрения возможного ограничения конкуренции и подозрение в коррупционной составляющей. Между тем при более глубоком рассмотрении вопроса оказывается, что подобное объединение отнюдь не случайно.
Перечисленные работы связаны между собой технологически и функционально, на что указывается в Государственном стандарте Союза ССР «Информационная технология. Комплекс стандартов на автоматизированные системы. Автоматизированные системы, стадии создания» ГОСТ 34.601-90, утвержденного и введенного в действие постановлением Госстандарта СССР . Согласно п. 1.1 указанного ГОСТа процесс создания автоматизированной системы представляет собой совокупность упорядоченных во времени, взаимосвязанных, объединенных в стадии и этапы работ, выполнение которых необходимо и достаточно для создания автоматизированной системы, соответствующей заданным требованиям.
Закон о контрактной системе не содержит норм, регулирующих порядок формирования состава товаров, работ, услуг при проведении закупок. И лишь Федеральный закон от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в ч. 3 ст. 17 оговаривает, что при проведении торгов запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
Следовательно, отсутствие технологической и функциональной связи между составными частями закупки является ключевым условием для возникновения предпосылок для ограничения конкуренции.
В своем письме от 01.01.2001 Минэкономразвития России делает вывод о правомерности объединения разнородных работ в один лот, при условии, что такие работы являются составной частью комплексного процесса создания.
Следует отметить, что и сама ФАС России в письме от 01.01.2001 No ИА/26163 допускает включение в один лот разнородных работ, при этом подчеркивая, что объединение допускается в случае, если такие работы или услуги являются технологически или функционально связанными, а также если такое объединение не приводит к ограничению конкуренции.
Административная практика
Административная практика ФАС России подтвердила такой подход. Так, в решении от 01.01.2001 по делу № 2144/11 Комиссия ФАС признала правомерным объединение в один лот разнородных работ. По мнению заявителя, указанные в конкурсной документации работы не должны быть объединены в один лот, в связи с тем, что работы по разработке, изготовлению, поставке оборудования и перевозке отработавшего ядерного топлива данным оборудованием являются технологи чески и функционально не связанными вида ми работ.
Таким образом, предметом конкурса является единый комплекс работ, который включает в себя разработку конструкторской документации, изготовление, поставку оборудования и первичную перевозку отработавшего ядерного топлива данным оборудованием на начальных этапах, т. е. ввод в эксплуатацию данного оборудования.
Или рассмотрим другой пример - решение от 01.01.2001 по делу К-1218/14 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. По мнению заявителя, заказчиком неправомерно в один предмет закупки (один лот) были включены работы по строительству и поставке оборудования, технологически и функционально не связанного с предметом контракта, что ограничивает количество участников закупки. Заказчик в письменных объяснениях пояснил, что предметом электронного аукциона является строительство областного реабилитационного центра для инвалидов под ключ, в т. ч. заказчиком предусмотрена в рамках данной закупки поставка и монтаж оборудования, неразрывно связанного с объектом строительства. Таким образом, довод заявителя о том, что заказчиком неправомерно в один предмет закупки (один лот) включены работы по строительству и поставке оборудования, технологически и функционально не связанного с предметом контракта, что ограничивает количество участников закупки, не нашел своего подтверждения. На основании изложенного Комиссия решила признать жалобу заявителя необоснованной.
Судебная практика
О возможности объединения в один лот строительных и иных работ свидетельствует и судебная практика.
В постановлении от 01.01.2001 /2010 Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа указал, что объединение в одном лоте работ, выступающих комплексным предметом торгов, связанных по значимым критериям (технологически и функционально), не противоречит законодательству о размещении заказов. Более того, объединение указанных работ в один лот позволит не только обеспечить их качественное выполнение, но и рационально расходовать бюджетные средства.
В другом деле суд также счел правомерным включение в один лот разнородных, но связанных между собой технологически работ (постановление ФАС ЦО от 01.01.2001 № А62- 4786/2010).
Президиум Высшего Арбитражного Суда в своем постановлении /12 указал на необходимость обоснования отсутствия технологической и функциональной связи при рассмотрении дел по признакам ограничения конкуренции.
Косвенным подтверждением служит и решение Высшего Арбитражного Суда от 01.01.2001 № ВАС-4065/12, которым было признано недействующим письмо ФАС России от 23.05.2011 № ИА/19712 «О разъяснении Федерального закона -ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части правомерности объединения в один предмет торгов работ по подготовке проектной документации и работ по организации строительства», как не соответствующее Закону , Закону о защите конкуренции, Указу Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Таким образом, для фиксации возможного нарушения антимонопольного законодательства необходимы доказательства отсутствия технологической и функциональной связи между составными частями закупки.
Осуществленные закупки
На обоснованность такого комплексного подхода к созданию автоматизированных систем указывает закупочная практика, в т. ч. и федерального органа исполнительной власти, осуществлявшего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, а сейчас - по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Минэкономразвития России):
- открытый конкурс на право заключить госконтракт на выполнение работ по разработке автоматизированной информационной системы «Регистрация заявлений получателей техпомощи» и электронного сервиса (Минэкономразвития России); открытый конкурс на право заключить госконтракт на оказание услуг по развертыванию, настройке, конфигурированию и подготовке к эксплуатации комплексной автоматизированной информационной системы управления и контроля рабочих процессов Центральной базовой таможни (Центральная базовая таможня); открытый конкурс на право заключения госконтракта на выполнение технологических работ по созданию системы мониторинга информационных ресурсов Московского городского фонда обязательного медицинского страхования (МГФОМС), системы управления рабочими станциями МГФОМС и расширенной технологической поддержке установленного программного обеспечения Microsoft (МГФОМС); открытый конкурс на право заключения договора на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации мероприятий федеральной целевой про граммы Российской Федерации «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» в 2013 году по теме «Разработка концепции, требований и создание предварительного прототипа комплексной системы управления ведомственным контентом федеральных бюджетных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации» (федеральное бюджетное учреждение Российский федеральный центр судебной экспертизы при Минюсте России).
Также следует отметить, что на ИТ-рынке абсолютное большинство компаний предлагает весь комплекс работ по созданию автоматизированных систем, включающий проектирование, создание, внедрение, сопровождение, обучение и пр., и это отнюдь не является чем то уникальным.
