на правах рукописи
Принцип платности землепользования –
реализация в земельном законодательстве
и правоприменительной практике.
12.00.06 –земельное право; природоресурсное право;
экологическое право; аграрное право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2014
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени (МГЮА)».
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени ».
, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора сельскохозяйственного и земельного права ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук» (ИГП РАН).
Ведущая организация:
Волгоградский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» (РАНХиГС).
Защита состоится «_____»______________2014 г. в_______на заседании диссертационного совета Д 212.123.03, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени (МГЮА)» г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени (МГЮА)».
Ссылка на сайт Университета имени (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal. ru/general/academy/councils/collab/.
Автореферат разослан « » _____________ 2014 года.
И. о. ученого секретаря диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы исследования.
Изучение принципов права является одной из главных задач в юриспруденции.
Особое внимание современной правовой наукой уделяется исследованию процессов формирования и реализации новых принципов права, которые происходят в условиях либо эволюционного социально-экономического развития государства, либо коренного изменения сложившегося государственного устройства.
Новый формат общественных отношений требует ясного идейно-правового содержания. Правовые идеи, сформулированные в виде принципов, получают востребованное временем нормативное закрепление и служат основой развития институтов права как нормативных комплексов, обеспечивающих наиболее эффективное регулирование социальных отношений. При этом целью права и правовой науки является создание условий для общественного созидания, а принципы права наполняют такие условия конкретным содержанием.
История России предыдущего столетия являет собой пример неоднократного кардинального изменения общественно-политического и социально-экономического укладов, в том числе земельного строя.
Наравне с вопросами собственности на землю, важной составляющей государственного земельного строя является платность землепользования.
Введение платности землепользования в ходереформирования земельных отношений в новейшей России объясняется необходимостью обеспечения в рыночных условиях рационального и эффективного использования земель, их охраны, а в целом – обеспечения экологизации землепользования.
Выделение частных имущественных интересов в сфере землепользования в условиях многообразия форм собственности на землю также потребовало введения и развития института платы за землю в целях реализации публичных интересов.
Признание платности землепользования конституционно значимым принципом земельного права указывает на непреходящую актуальность его исследования в теории права и практической юриспруденции.
Системная связь принципа платности использования земли с принципами охраны окружающей среды, с основными началами законодательства о налогах и сборах, гражданско-правовым принципом возмездности договора – есть проявление системности права, как нормативного регулятора общественных отношений.
Реализация принципа платности землепользования должна основываться на ясном представлении о ценности земли, поэтому верным является изучение института платы за землю с учетом положений экономической теории земельной ренты. Взимание экономически обоснованных и социально справедливых земельных платежей исходя из объективной ценности земельных участков, определенной в результате достоверной оценки земли, стимулирует рациональное и эффективное землепользование.
Рассмотрение ценности земли как многоаспектного явления дает понимание важности учета не только её экономической составляющей, но и экологической и социально-нравственной.
Институт платы за землю в современной России является стабильным, но не статичным. Его динамичное развитие в экономике и праве выражается в совершенствовании имеющихся и разработке новых форм обязательных земельных платежей. Такая работа не может быть конструктивной без четкого понимания структуры и функций принципа платности землепользования.
Последовательное рассмотрение действующего правового механизма реализации принципа платности землепользования позволяет оценить его эффективность, выявить актуальные проблемы его функционирования, представить предложения по его совершенствованию.
Анализ некоторых проблем в судебной правоприменительной практике при реализации принципа платности землепользования и рекомендации по разрешению земельных споров о размере платы за землю ведут к повышению результативности судебной защиты землепользователей.
Объектом настоящего исследования выступает правовой институт платы за использование земли в Российской Федерации как правовой инструмент регулирования общественных отношений посредством норм земельного, налогового, гражданского законодательства, а также законодательства об оценочной деятельности.
Предметом диссертационного исследования является принцип платности землепользования как одно из основных начал земельного права и земельного законодательства современной России, его понятие, формирование, закрепление, соотношение с принципами иных отраслей права и экономическими институтами, реализация в земельном законодательстве и правоприменительной практике.
Целью диссертации является развитие теоретических положений и совершенствование законодательных основ платности землепользования в нашей стране, выявление актуальных проблем в реализации принципа платности землепользования и обоснование предложений по их разрешению.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- сформулировать понятие принципа платности землепользования;
- определить цели и задачи земельного права, обеспечивающие формирование принципа платности землепользования;
- выявить системную взаимосвязь и соотношение принципа платности землепользования с принципами налогового, гражданского, экологического права, и экономикой;
- доказать правильность и важность включения в Земельный кодекс РФ нормативных положений, раскрывающих цели взимания платы за землю;
- раскрыть современные представления о ценности земли в трех аспектах: экономическом, экологическом и социально-нравственном;
- обозначить структуру и функции принципа платности землепользования;
- описать правовую природу и формы обязательных земельных платежей, привести и оценить текущие тенденции в развитии форм платы за землю;
- рассмотреть теоретические основы земельной ренты как экономической основы платы за землю;
- доказать, что плата за ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут) является одной из форм реализации принципа платности землепользования;
- обосновать необходимость закрепления в Земельном кодексе РФ платы за ограниченное землепользование в качестве одной из форм платы за землю наравне с земельным налогом и арендной платой;
- дать общую характеристику и выявить отдельные проблемы действующего правового механизма реализации принципа платности землепользования, представить предложения по их разрешению;
- доказать, что пересмотр размера платы за землю относится к способам защиты прав на землю наравне с предусмотренными Земельным кодексомРФ иными способами;
- проанализировать проблемы в судебной правоприменительной практике при реализации принципа платности землепользования, и по результатам анализа сформулировать рекомендации по разрешению земельных споров о размере платы за землю.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области права и экономики.
Принципы земельного права исследовались в трудах , , Г. E. Быстрова, , , , , , и др.
При определении понятия принципа платности землепользования использовались выводы ведущих правоведов в области общей теории права: , , , , и др.
При рассмотрении форм платы за землю необходимым стало обращение к научным исследованиям в области публичного (налогового) и частного (гражданского) права.
В литературе и научных исследованиях по истории государства и права найдено подтверждение глубоких исторических корней института платы за землю в России и за рубежом.
Изучение диссертационных исследований по экономике позволило убедиться в том, что платность землепользования, как нормативный институт земельного права, зиждется на постулатах экономической теории земельной ренты, практическим инструментом реализации которой является оценка земли.
Ранее вопросы правового регулирования платы за землю и природные ресурсы исследовались (Правовое регулирование платы за природные ресурсы в Российской Федерации: дисс. …канд. юрид. наук. Саратов, 1999), (Правовые проблемы платы за землю в Российской Федерации: дисс. …канд. юрид. наук. Саратов, 2004). Данные научные работы отличает глубокая проработка проблем платы за землю и природные ресурсы, но значительные изменения в нормативной базе за последнее десятилетие ставят задачу актуализации в этой области научных знаний.
Вопросам правового регулирования земельного налога посвящены научные работы налоговедов (Правовое регулирование земельного налога в Российской Федерации: дис. …канд. юрид. наук. Москва, 1996), (Земельный налог в Российской Федерации (финансово-правовой аспект): дисс. …канд. юрид. наук. Москва, 2007), однако в данных работах исследованы финансово-правовые аспекты налогообложения земли, земельный налог рассматривается в контексте налогообложения имущества. проработал сравнительно-правовые аспекты механизма земельного налогообложения в разных странах (Земельный налог в правовой системе России и зарубежных стран: дисс. …канд. юрид. наук. Ставрополь, 2012).
В диссертациях (Договор аренды земельных участков: дис. …канд. юрид. наук. Самара, 2003), (Аренда земельных участков: гражданско-правовой аспект: дис. …канд. юрид. наук. Краснодар, 2005), (Гражданско-правовое регулирование договора аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения: дис. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2006) и др. рассматриваются только гражданско-правовые проблемы аренды земли, одним из условий которой является арендная плата.
в своём исследовании (Аренда в земельном праве Российской Федерации: дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2004) сконцентрировал внимание на установлении правовых источников и природы разграничения нормземельного и гражданского законодательства в регулировании земельных арендных отношений, а также определении состава и содержания объектов и субъектов земельных арендных отношений.
Исследователи ограниченных вещных прав не акцентируют внимание на плате за ограниченное землепользование как одной из форм платы за землю.
При рассмотрении земельных споров о размере платы за землю как одного из способов защиты прав на землю потребовалось обратиться к научным работам (Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации: дис. …канд. юрид. наук. Москва, 1997), (Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации: дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2004), (Правовые проблемы применения норм земельного права при разрешении земельных споров в Российской Федерации: дис. …канд. юрид. наук. Москва, 2010), которыми рассматривались общие научно-практические вопросы возникновения, классификации и разрешения земельных споров. Полагаю, что сегодня актуальным является теоретическое и практическое изучение земельных споров о размере платы за землю.
В связи с вышеизложенным является востребованным современное комплексное исследование принципа платности землепользования как нормы-принципа земельного права, правового института и экономического регулятора земельных отношений.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования автором использовались как общенаучные методы исследования, так и специально-правовые.
Диалектический метод научного познания позволил выявить единство и разнонаправленность функций принципа платности землепользования, частных и публичных интересов при его реализации, аспектов в понимании ценности земли как основы жизни и деятельности человека.
Анализ теоретических положений и выводов правоведов и экономистов дал возможность сформулировать понятие принципа платности землепользования; анализ некоторых проблем в судебной правоприменительной практике при реализации принципа платности землепользования позволил предложить способы их решения; посредством анализа положений теории земельной ренты показана экономическая основа платы за землю.
Результатом применения формально-логического метода стали выводы об отнесении платы за ограниченное землепользование к формам платы за землю.
Системный подход позволил выявить взаимосвязь и оценить соотношение принципа платности землепользования с принципами налогового, гражданского, экологического права, с экономикой.
Историко-правовой метод позволил проследить динамику развития института платы за землю в прошлом и сравнить с современной российской действительностью.
Структурно-правовой метод применялся при рассмотрении правового механизма платности землепользования.
С помощью формально-юридического метода исследовано отечественное законодательство, регулирующее общественные отношения платного использования земли, осуществлено толкование юридических текстов.
Сравнительно-правовой метод использовался, в частности, при выяснении степени эффективности судебной защиты землепользователей в земельных спорах о размере платы за землю с учётом последних изменений в законодательстве о плате за землю.
Комплексное применение данных методов дало возможность предпринять системное исследование теоретических знаний, законодательных основ и особенностей реализации принципа платности землепользования в нашей стране.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, акты муниципального уровня, регулирующие земельные, налоговые, административные, гражданские отношения при установлении и взимании платы за землю.
Практическую основу исследования составила судебная практика по делам об оспаривании результатов государственной кадастровой оценки земли и пересмотре кадастровой стоимости земельных участков, об установлении платы за сервитут, об определении размера арендной платы за землю, по налоговым спорам.
Проанализировано более трех тысяч судебных актов арбитражных судов, судов общей юрисдикции, Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в течение предшествующего десятилетия.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе осмысления теоретического и практического материала диссертантом впервые на комплексной основе обобщены и систематизированы: научные знания, формирующие и наполняющие содержанием понятие принципа платности землепользования, объясняющие и описывающие правовую природу и формы обязательных земельных платежей; законодательство, обеспечивающее реализацию принципа платности землепользования; а также судебная правоприменительная практика.
Исследование экономических и правовых основ платы за землю привело к убеждению в том, что правовой механизм реализации принципа платности землепользования не должен гипертрофировать фискальную функцию платы за землю и ее администрирование, а прежде всего должен стимулировать ответственное, эффективное и рациональное использование земли путем справедливого уравнивания условий хозяйствования и целевого расходования земельных платежей на улучшение земель и развитие территорий; обеспечивать компромисс публичных и частных интересов при взимании платы за землю, при проведении оценки земли, при реализации землепользователями права на судебную защиту.
Выявлены особенности судебной практики по делам об оспаривании результатов государственной кадастровой оценки земель и пересмотре кадастровой стоимости земельных участков, которые ранее не исследовались учеными.
Научная новизна исследования находит свое отражение в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
Платность использования земли – исторически сложившийся норма-принцип земельного права, который восходит к основным принципам охраны окружающей среды (платность природопользования), и имеет системную связь с основными началами законодательства о налогах и сборах (земельный налог), гражданско-правовым принципом возмездности договора (арендная плата за землю, плата за ограниченное землепользование), а также с экономической оценкой земли. Взаимосвязь принципа платности землепользования с принципами налогового, гражданского, экологического права, с экономикой есть проявление системности права, как нормативного регулятора общественных отношений.В диссертации впервые обосновано, что главными целями земельного права, обеспечивающими формирование принципа платности землепользования, являются: рациональное и эффективное использование земель, а также их охрана в условиях многообразия форм собственности на землю; сочетание частных и публичных интересов в сфере землепользования с приоритетом его экологизации. Поэтому реализация принципа платности землепользования должна быть направлена на достижение этих целей.
Выявлено, что основными функциями принципа платности землепользования являются стимулирующая (регулятивная) и компенсационная (экологическая). Стимулирующая функция платы за землю должна быть направлена на повышение заинтересованности землепользователей в рациональном и эффективном использовании земель, а компенсационная функция – на повышение плодородия почв, освоение и охрану земель. Полноценная реализация этих функций возможна только в случае установления целевого назначения земельных платежей. Доказано, что реализация принципа платности землепользования должна основываться на комплексном подходе в представлениях о земле, и учитывать три аспекта в понимании ценности земли: экономический (земля как средство производства), экологический (земля как природный объект и природный ресурс) и социально-нравственный (земля как основа жизни народов). Необходимо включить в Земельный кодекс РФ положения, раскрывающие цели взимания платы за землю, в качестве которых обозначить стимулирование рационального и эффективного использования земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специального фонда финансирования этих мероприятий, а также освоения и охраны земель. Принцип платности землепользования реализуется в установленных земельным законодательством формах платы за землю, согласно положений статьи 23 и статьи 65 Земельного кодекса РФ: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата и плата за сервитут.Обосновано, что принцип платности землепользования лежит в основе отношений, связанных только с внесением регулярных платежей за пользование землей. Плата за выкуп земельного участка, плата за право на заключение договора аренды земельного участка, плата за получение права ограниченного пользования чужим земельным участком представляют собой плату за приобретение соответствующего права, а не плату за собственно землепользование, то есть не базируется на принципе платности землепользования.
Сохранение земельного налога по отношению к некоторым категориям земель, и, в частности, к сельскохозяйственным землям, необходимо в целях сохранения приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.
Плата за ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут) является одной из форм реализации принципа платности землепользования в виде неналогового платежа. Обоснована необходимость нормативного закрепления в статье 65 Земельного кодекса РФ платы за ограниченное землепользование в качестве одной из форм платы за землю наравне с земельным налогом и арендной платой. Правовой механизм реализации принципа платности землепользования включает: систему законодательства по регулированию платы за землю, элементы правоотношений платы за землю и правоприменительную практику. К элементам правоотношений платы за землю относятся порядок установления платы за землю, объекты и субъекты платы за землю, базовая величина для исчисления платы за землю, ставки платы за землю, условия и порядок исчисления и внесения платы за землю, а также юридическая ответственность за невнесение платы за землю.Выявлено, что сегодня на практике размер ставок платы за землю устанавливается уполномоченными органами власти произвольно, что приводит к негативным экономическим последствиям для землепользователей. Таким образом, этот элемент правоотношений платы за землю нуждается в совершенствовании путём нормативно-правового возложения на соответствующие органы власти обязанности по экономическому обоснованию размера ставок.
В связи с этим, в диссертации доказано, что пересмотр размера платы за землю относится к способам защиты прав на землю наравне с предусмотренными Земельным кодексом РФ иными способами защиты прав. Споры о размере платы за землю являются земельными спорами и включают в себя споры по результатам государственной кадастровой оценки земель, о размерах утвержденных или применяемых ставок платы за землю, о видах разрешенного использования земельных участков.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно является самостоятельным научным исследованием комплексного правового института платы за землю в Российской Федерации, содержащим выводы и обобщения общетеоретического характера, имеющие значение для развития науки земельного права.
Выработанные в результате анализа правоприменительной (судебной) практики предложения могут служить основанием для определения направлений совершенствования действующего законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение земельных споров по результатам государственной кадастровой оценки земель. Кроме того, материалы диссертации могут применяться практикующими юристами в профессиональной деятельности.
Положения выполненной диссертации должны способствовать расширению знаний в области юриспруденции и совершенствованию юридической практики.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена достаточным количеством изученной монографической и специальной литературы. Выводы и предложения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, опираются на эмпирическую и теоретическую основу. Работа представляет собой творческое, монографическое, методологически верное исследование научных трудов, нормативных актов и судебной практики.
Апробация основных результатов диссертационного исследования осуществлена через публикацию научных и научно-практических статей в российских рецензируемых научных журналах, опубликование монографии, а также через рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени (МГЮА).
Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность диссертационного исследования, степень разработанности темы, цели и задачи, методологическая и эмпирическая основы, его научная новизна и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Понятие и правовое содержание принципа платности землепользования» включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятие принципа платности землепользования» диссертантом исследуется научная и специальная литература и выводится понятие принципа платности землепользования, формулируются цели и задачи земельного права, обеспечивающие формирование принципа платности землепользования; выявляется системная взаимосвязь и соотношение принципа платности землепользования с принципами налогового, гражданского, экологического права, с экономикой; доказываются правильность и важность включения в Земельный кодекс РФ нормативных положений, раскрывающих цели взимания платы за землю.
С учетом значения земли как национального достояния диссертантомраскрываются современные представления о ценности земли в трех аспектах: экономическом, экологическом и социально-нравственном.
Во втором параграфе «Правовая природа и формы обязательных земельных платежей» диссертантом обозначается структура и функции принципа платности землепользования; описана правовая природа и формы обязательных земельных платежей, приведены и оценены текущие тенденции в развитии форм платы за землю, рассмотрены теоретические положения о земельной ренте как экономической основе платы за землю.
В третьем параграфе «Плата за ограниченное землепользование – форма платы за землю» диссертантом раскрываются проблемы применения в земельных правоотношениях платы за ограниченное пользование чужим земельным участком (сервитут) и определения её размера, устанавливается правовая природа платы за сервитут, и в итоге – сформулированы и обоснованы предложения, направленные на развитие концепции возмездности сервитутов.
Вторая глава «Реализация принципа платности землепользования» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Правовой механизм реализации принципа платности землепользования» диссертантом дана общая характеристика действующего правового механизма реализации платности землепользования, включающего в себя систему законодательства по регулированию платы за землю, элементы правоотношенийплаты за землю и правоприменительную практику. К элементам правоотношений платы за землю относятся порядок установления платы за землю, объекты и субъекты платы за землю, базовая величина для исчисления платы за землю, ставки платы за землю, условия и порядок исчисления и внесения платы за землю, а также юридическая ответственность за невнесение платы за землю. По отдельным проблемам действующего правового механизма реализации принципа платности землепользования представлены предложения по их разрешению.
Второй параграф «Государственная кадастровая оценка земель» посвящен особенностям правового регулирования государственной кадастровой оценки земель. Диссертант приходит к выводу о том, что кадастровая стоимость земельного участка, установленная в итоге рассмотрения спора о результатах определения кадастровой стоимости, должна применяться в законодательно установленных целях с даты нормативного утверждения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации результатов государственной кадастровой оценки земель, так как лишь в этом случае возможна эффективная судебная защита прав и интересов землепользователей, а пересмотр кадастровой стоимости имеет экономический смысл.
В третьем параграфе «Земельные споры о размере платы за землю» рассмотрены современные представления о земельных спорах, и в качестве одного из способов защиты прав на землю обосновывается пересмотр размера платы за землю. На примерах судебной практики показываются разновидности земельных споров о размере платы за землю, анализируются проблемы применения судами положений Земельного кодекса РФ об оценке земли.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель. М.: РИОР, 2010. 282 с. К вопросу об объекте государственной кадастровой оценки земель поселений // Российское право: образование, практика, наука. 2010. № 5-6. С. 107-116. Кадастровая оценка земли приобретает рыночную основу // Юрист. 2010. № 10. С. 35 - 41. Кадастровая оценка земли–проблемы применения судами пункта 3 статьи 66 Земельного кодекса России // Евразийский юридический журнал. 2010. №10 (29). С. 99-105. Проблемы оспаривания в арбитражном суде результатов государственной кадастровой оценки земель // Евразийский юридический журнал. 2010. №11 (30). С. 109-114. Вопросы нормативного утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель // Евразийский юридический журнал. 2011. №4 (35). С. 124-130. Вопросы нормативного утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель // Законодательство. 2011. №7. Оспаривание результатов кадастровой оценки земель: правовые позиции высших судов России // Российский юридический журнал. 2012. № 1. С. 141-154. Экономический, экологический и социально-нравственный аспекты в понимании ценности земли // Экологическое право. 2012. № 6. С. 14 - 18. Понятие, содержание и значение принципа платности землепользования // Аграрное и земельное право. 2012. № 10 (94). С. 57-63. Плата за ограниченное землепользование как форма платы за землю // Аграрное и земельное право. 2012. № 12 (96). С. 19-28. Об основаниях пересмотра кадастровой стоимости земельных участков // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2013. №2 (12).С. 122-130.
