Учим ребёнка проигрывать

Рекомендации к разработке проекта новой редакции

закона Туркменистана

«Об охоте и ведении охотничьего хозяйства»

Штефан Михель

Бозмэн Монтана, 2 октября 2015 г.

Содержание

1.        Введение        3

2.        Закон «Об охоте и охотничьем хозяйстве»        3

2.1        Усовершенствование законотворческого качества законопроекта        3

2.2        Ключевые элементы закона        5

3.        Лесной кодекс Туркменистана        7

4.        Закон «О животном мире»        8

5.        Закон «О пастбищах»        11

6.        Кодекс Туркменистана «О земле»        13

Приложение – проект закона Туркменистана «Об охоте и охотничьем хозяйстве» с детальными комментариями и предложениями        15

Фото на титульном листе: уриалы (Ovis vignei) вблизи столицы Туркменистана, г. Ашгабат. Фото: С. Шмидт

Введение

GIZ в рамках проекта FLERMONECA, финансируемым Европейским Союзом, поддерживает Туркменистан в усовершенствовании управления ценных национальных охотничьих ресурсов и развития сферы охоты и охотничьего хозяйства в пользу сохранения биологического разнообразия, экосистем и благосостояния народа Туркменистана. Летом 2014 г. международный эксперт от имени GIZ совместно с Туркменским союзом обществ охотников и рыболовов (ТСООиР) анализировал нынешнюю ситуацию в области охоты и охотничьего хозяйства. На основе рекомендаций ТСООиР с финансовой поддержкой проекта FLERMONECA осуществлял подробный анализ ситуации охотничьей отрасли и состояния охотничьих ресурсов и разработал рекомендации.

Кроме того, с 31 августа по 3 сентября 2015 в г. Ашгабат состоялась «Международная рабочая встреча по вопросам устойчивого управления ресурсами животного мира в Центральной Азии – Практический опыт и перспективы». Результаты рабочей встречи учитываются ТСООиР в вышеупомянутом аналитическом отчете и в рекомендациях. Данные рекомендации также являются основой разработки новой редакции закона Туркменистана «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства», который в действующей редакции был принят в 1998 г. В настоящее время эксперты ТСООиР разработают проект новой редакции. С целью оказания помощи в этих работах проектом FLERMONECA в качестве консультанта был привлечен автор настоящих рекомендаций, эксперт по управления охотничьими и другими природными ресурсами с опытом в усовершенствовании законодательства несколько стран Центральной Азии.

Настоящий отчет содержит предварительные рекомендации к текущей версии проекта новой редакции закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве», разработана экспертами ТСООи, В. Божко и Е. Щербина, и краткий анализ несколько других законов, которые содержать нормы об охоте и охотничьем хозяйстве, и рекомендации для достижения гармонизации. В приложение представлен законопроект с детальными замечаниями и конкретными предлагаемыми изменениями.

Закон «Об охоте и охотничьем хозяйстве»
Усовершенствование законотворческого качества законопроекта

Законопроект необходимо принести в соответствие с нормами законотворчества. В данной версии есть некоторые недостатки стилистики, которые необходимо исправить. Законопроект содержит очень много отсылочных норм, часто с общей отсылкой на «законодательство» или даже на «настоящий закон». Желательно сократить количество отсылочных норм и, по возможности, конкретно установить нормы в самом законе, а в подзаконных актах только регулировать процедурные детали исполнения. Где необходимы отсылочные нормы, рекомендуется конкретнее ссылаться на соответствующий закон или, в случае отсылок на подзаконные акты, писать, каким органом данный подзаконный акт принимается. Структурные элементы закона только до уровня статей имеют нумерации. Желательно, применить нумерацию и по частям, абзацам, пунктам и подпунктам в соответствии с законотворческой практикой Туркменистана, и как принято в других Консультантом рассмотренных законах.

Предмет законодательного регулирования – отношения в области охоты и охотничьего хозяйства. Объектами охоты и охотничьего хозяйства являются «национальные охотничьи ресурсы», т. е. «объекты животного мира, которые в соответствии с настоящим Законом используются или могут быть использованы в целях осуществления охоты». Но какие виды животных относятся к этим объектам животного мира, только в общих чертах определено: «звери, птицы, рыбы и некоторые другие животные». При этом надо учитывать, что вопросы отношения ловли рыбы, согласно закону «О животном мире» регулируются другим законом. Настоящий закон не содержит никаких специфических норм сохранения, воспроизводства и использования ресурсов рыб Туркменистана. Также нет «других животных», кроме видов млекопитающих (зверей) и птиц, которые являлись бы объектами охоты. Вопросы сохранения и использования иных животных регулируются самым законом «О животном мире». С другой стороны, проблематично с точек законотворчества и правоприменения, когда закон не определяет четко объект правового регулирования.

Поэтому, рекомендуется, исключить «рыбы и некоторые другие животные» из определения «национальных охотничьих ресурсов», и таким образом, из объектов правового регулирования данного закона. Консультант также предлагает в закон включить перечень видов, отнесенных к «национальным охотничьим ресурсам» с указанием, какие виды считаются «особыми объектами», охота на которых разрешается только разовыми именными разрешениями.

Структура законопроекта в данном моменте кажется еще не совсем логичная. Некоторые вопросы регулируются в разных разделах повторно и иногда даже с противоречиями. Возможная альтернативная структура:

Глава 1. Общие положения Глава 2. Полномочия органов государственного управления и роль общественных объединений в области охоты и ведения охотничьего хозяйства Глава 3. Пользование охотничьими ресурсами и ведение охотничьего хозяйства Глава 4. Планирование и мониторинг в сфере охоты и охотничьего хозяйства Глава 5. Сохранение и воспроизводство охотничьих животных Глава 6. Правила и нормирование осуществления охоты Глава 7. Контроль и надзор в сфере охоты и охотничьего хозяйства Глава 8. Заключительные положения

«Основные понятия» должны содержать определения терминов, которые используются в настоящем законе с другим значением, чем общепринято или которые не являются общепонятными. При этом, данная статья не должно содержать положения нормативного характера. Таких норм закон должен определить в соответствующих разделах и статьях.

Закон содержит несколько статей с «принципами». Рекомендуется все принципы объединить в Главе 1 Общие положения.

Ключевые элементы закона

Нижеследующие пункты не содержат исчерпывающий список вопросов, требующих решения при дальнейшей разработке законопроекта, а аспекты, которые, с точки зрения Консультанта, являются наиболее критичными и важными.

Охотник

Закон не содержит требование знания у охотников охотничьего минимума. Обязательное прохождение экзамена всеми лицами, имеющими желания стать охотниками, было бы важным инструментом для обеспечения знаний и навыков, необходимых для ведения охоты. Можно желательно установить также дополнительные требования к охотникам с намерениями содержания ловчих птиц и охоты с ними.

Охотпользователи

В отношении охотпользователей и закрепления охотугодий есть неясности в терминологии и противоречья и дублирования между статьями законопроекта: основной охотпользователь (ст. 10), закрепление охотничьих угодий (ст. 15), предоставление право ведения охотничьего хозяйства (ст. 33) и выделение территорий в долгосрочное пользование (ст. 9).

Вопросы закрепления охотничьих угодий за охотпользователями, т. е. предоставления права ведения охотничьего хозяйства лучше объединить в одном разделе.

Законопроект устанавливает ТСООиР как основный охотпользователь (ст. 10), но согласно другим статьям возможными охотпользователями могут стать юридические и даже частные лица. Не рекомендуется установить «основный охотпользователь», как это с одной стороны создал бы монополию, которая может отрицательно воздействовать на развитие охотничьего хозяйства и охотничьих ресурасов, а с другой стороны в настоящее время ТСООиР не имеет возможности эффективно управлять всеми охотугодьями Туркменистана. Лучше было бы оставлять возможность и других юридических лиц, стать охотпользователями.

Если ТСООиР обязательно должен быть первичным охотпользователем на всех охотугодьях, тогда необходимо решить о возможности или запрете закрепления охотугодий ТСООиР за вторичными охотпользователями. В случае, отмена монополии ТСООиР рекомендуется запретить законом закрепления охотугодий первичными охотпользователями за вторичными охотпользователями. Если ТСООиР получает статус первичного охотпользователя и будет установлена возможность права закрепления охотугодий за вторичными охотпользователями, тогда ТСООиР, а не Министерстрво, должен иметь право закрепить О/У за вторичными охотпользователями, возможно с согласованием Минприроды и местных органов исполнительной власти.

Опыт из Центральной Азии и многих других регионов мира показывает, что само эффективно охранять и устойчиво использовать охотничьи ресурсы могут местные сообщества и охотники из этих сообществ. ТСООиР в настоящее время не имеет первичных коллективов на уровне этрапов или генешликов. Возможность создания таких первичных коллективов рекомендуется включить в статью о ТСООиР и такие коллективы смогли относительно самостоятельно управлять закрепленными за ТСООиР охотугодьями на месте. Эти местные первичные коллективы должны от этого нести ответственность, иметь полномочья и получить непосредственные выгоды (возможность охоты, часть средств полученных от внешних охотников). Этим путем, возможно, сильно увеличить эффективность сохранения охотничьими ресурсами. Включения основ для такого подхода в законе способствует его пилотирование в выбранных модельных территориях.

В любом случае не рекомендуется допускать закрепление охотугодий за физическими лицами.

Эксперты ТСООиР поднимали вопрос закрепления охотничьих угодий на основе исключительного ведения охотничьего хозяйства как временное или постоянное землепользование. Данная возможность в законопроекте пока не отражена в приемлемой форме. В разделе 6 настоящих рекомендаций рассматривается это вопрос с точки зрения Кодекса Туркменистана «О земле» и представляются рекомендации. Консультанту кажется, что лучшим вариантом является создание таких территорий в качестве заказников с соответствующими ограничениями землепользования, и закрепление их за охотпользователем для сохранения и устойчивого использования животного мира путем ведения охотничьего хозяйства. Это наверно формально простой и одновременно надежный вариант.

Планирование

В законопроекте полностью отсутствуют вопросы планирования охотничьего хозяйства, т. е. определение границ охотничьих угодий и их инвентаризация, так как и планирование управления охотничьими ресурсами в охотничьих угодьях.

Рекомендуется рассмотреть возможность включения этих необходимых элементов устойчивого ведения охотничьего хозяйства. Примером может служить соответствующий раздел закона Кыргызской Республики. Консультант готов посоветовать разработке подобных положений для настоящего законопроекта.

Учет и мониторинг

В настоящем варианте законопроекта существуют четыре разные элементы, которые не четко определены, и сложно понять разницы между ними и их конкретные функции.

Отсутствует требования к охотпользователям вести учет охотничьих ресурсов и их использования. Рекомендуется, включить это обязательство в функции охотпользователей, с обязательной отчетности перед Министерством охраны природы.

Правила охоты и установление норм и сроков охоты

Есть в законопроекте некоторые ссылки к Правилам охоты, но отсутствуют основные содержания, правовой характер документа и порядок его разработки и утверждения. Рекомендуется пополнить это пробел. 

Рекомендуется, что охота только разрешается в закрепленных за охотпользователями охотничьих угодьях. Это единственный, в условиях Центральной Азии, а также в большинстве других стран мира, успешно проверенный подход, позволяющий устойчивое сохранение и использование охотничьих ресурсов. В общедоступные охотугодья почти везде потеряются качества и количества охотничьих ресурсов. Анализ ТСООиР подтверждает, что это проблема и существует в Туркменистане. Закрепление охотничьих угодий за охотпользователями, в том числе ТСООиР, который сможет делегировать ответственности и права ведения охотничьего хозяйства своим первичным коллективам, и исключительный доступ охотников на указанные в сезонных охотничьих путевках охотугодья могут создать рамки и стимулы для восстановления и устойчивого использования национальных охотничьих ресурсов.

В отношении орудий охоты, не достаточно определено, какие орудия являются разрешенными и какие запрещенными. Консультантом предлагается точно определить разрешенные и запрещенные орудия охоты.

По мнению Консультанта, важные вопросы, как, например определение сезонов и сроков, так как квот, лимитов и норм добычи, не достаточно расписаны. А с другой стороны менее критичные вопросы, как изготовления чучел, относительно детально регламентируются. Рекомендуется, более подробно расписать определение таких ключевых элементов регулирования охоты, как сезонов, сроков, квот, лимитов и норм добычи. Возможно, исключить некоторые вопросы, регулирование которых не позволяет усовершенствовать ведение охоты и охотничьего хозяйства, как регламентирование таксидермии.

Разрешения и платежи

Вопросы выдачи разрешений, в том числе сезонных охотничьих путевок, рекомендуется более конкретно расписать.

Использование средств из платежей за использования объектов охотничьих ресурсов, желательно определить и установить, что средства используются  по целевому назначению для финансирования мер по сохранению охотничьих ресурсов и их мест обитания и для улучшения благосостояния местных сообществ. В частности, если будет развиваться интер-охота, есть большой потенциал получения средств для развития благосостояния местных сообществ и необходимость, таким образом, стимулировать содействия местных сообществ в сохранения целевых видов. 

Контроль

Ответственности и полномочия охотпользователей должны и включить контроль, например, в отношении охотников, а также нарушителей. Поэтому рекомендуется включить элемент производственного контроля.

Лесной кодекс Туркменистана

Лесной кодекс Туркменистана содержит некоторые положений об охоте и охотничьем хозяйстве.

Изложение действующих статей

Статья 21. Государственная лесная охрана Туркменистана

(…)

2. Государственная лесная охрана Туркменистана:

(…)

4) осуществляет контроль за соблюдением правил и сроков охоты на территории лесного фонда;

(…)

Статья 36. Пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства

1. Пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства осуществляется без причинения вреда лесу и при условии сохранения благоприятной среды обитания для диких животных.

2. Порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства устанавливается законодательством Туркменистана.

Статья 46. Пребывание физических лиц в лесах

(…)

5. Пребывание физических лиц в лесах в целях охоты и рыболовства регламентируется настоящим Кодексом и иными законодательными актами Туркменистана.

Статья 49. Лесоустройство

(…)

2. При лесоустройстве осуществляются:

(…)

8) определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, рекреационных, туристических и спортивных целей;

(…)

Статья 60. Цели и задачи охраны и защиты лесного фонда

(…)

2. Основными задачами охраны и защиты лесного фонда являются:

(…)

6) обеспечение соблюдения правил охоты и рыболовства на территории лесного фонда;

(…)

Анализ

Положения Лесного кодекса касательно охоты и охотничьего хозяйства не конфликтуют с действующим законом «Об охоте и охотничьем хозяйстве» и с предлагаемой новой редакцией, кроме отсутствия в них полномочия Государственной лесной охраны в отношении контроля «за соблюдением правил и сроков охоты на территории лесного фонда» (ст. 21 Лесного кодекса).

Рекомендация

Возможно, необходимо укрепить осуществление контроля «за соблюдением правил и сроков охоты на территории лесного фонда» Государственной лесной охраной в законе «Об охоте и охотничьем хозяйстве», либо исключить такое полномочие из ст. 21 Лесного кодекса.

Закон «О животном мире»

Закон Туркменистана «О животном мире» содержит ряд положений определяющих рамок для закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве».

Изложение действующих статей

Статья 8. Компетенция уполномоченного органа государственного управления в области охраны, воспроизводства и использования животного мира

(…)

17) предоставляет права ведения охотничьего хозяйства;

18) определяет сроки сезона охоты и рыболовства, перечень видов диких животных, количество добычи и места охоты;

Статья 20. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных

1. В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и обеспечения необходимых мер по их охране, воспроизводству и использованию в Красной книге Туркменистана содержатся сведения о состоянии и мерах по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов и популяций) животных.

2. Запрещаются действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности и нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных.

3. Изъятие из среды обитания и возврат в природную среду животных, принадлежащих к видам, занесённым в Красную книгу Туркменистана, допускаются в исключительных случаях по разрешениям, выдаваемым уполномоченным органом государственного управления в области охраны, воспроизводства и использования животного мира.

Статья 25. Пользование объектами животного мира

(…)

2. Пользование объектами животного мира осуществляется в порядке общего и специального пользования.

3. К общему пользованию относится пользование объектами животного мира, а также их полезными свойствами без изъятия из среды обитания.

4. К специальному пользованию относится пользование объектами животного мира и продуктами их жизнедеятельности с изъятием из среды обитания.

(…)

Статья 26. Виды пользования объектами животного мира

1. При соблюдении требований, предусмотренных законодательством Туркменистана, допускаются следующие виды пользования объектами животного мира:

1) охота;

2) рыболовство, а также добывание водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

3) использование диких животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства;

4) использование диких животных в хозяйственных, научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях;

5) использование диких животных в целях получения продуктов их жизнедеятельности.

Законодательством Туркменистана могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.

2. Изъятие диких животных из среды их обитания без разрешения или лицензии запрещено.

Статья 27. Разрешение на пользование объектами животного мира

1. Пользование объектами животного мира юридическими или физическими лицами по отдельным видам пользования за исключением любительской (спортивной) или промысловой охоты может осуществляться только при наличии у них разрешения на пользование этими объектами, а в случаях, установленных законодательством Туркменистана о лицензировании отдельных видов деятельности, - соответствующей лицензии.

(…)

4. При осуществлении любительской (спортивной) или промысловой охоты правом на пользование определёнными видами объектов животного мира служит разовое платное разрешение, выдаваемое уполномоченным органом государственного управления в области охраны, воспроизводства и использования животного мира в порядке, установленном законодательством Туркменистана.

Разовое платное разрешение - специальное разрешение на однократное изъятие из естественной среды обитания одной особи соответствующего вида объекта животного мира с указанием места и срока охоты.

5. Пользование объектами животного мира общего пользования осуществляется без разрешений или лицензий.

(…).

Статья 33. Охота

Отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются Законом Туркменистана «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства» и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Туркменистана.

Статья 34. Рыболовство и сохранение водных биологических ресурсов

Отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов регулируются Законом Туркменистана «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Анализ

Предлагаемая новая редакция закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве» либо должна соответствовать законом «О животном мире», либо требуется принятие соответствующих изменений в законе «О животном мире».

Области правового регулирования охоты и охотничьего хозяйства от рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов разграничены ст. 26, 33 и 34.

Ст. 25 определены понятия специального и общего пользования объектами животного мира и ст. 26 разграничены охота и рыболовства от других видов использования животного мира.

Документом, разрешающим осуществления любительской (спортивной) или промысловой охоты служит «разовое платное разрешение». В отличие от этого, законом «Об охоте и охотничьем хозяйстве» предусмотрены два вида документов: «охотничья сезонная путёвка» и «платное разовое именное разрешение» (дополнительно при охоте на особые объекты национальных охотничьих ресурсов). В законе «О животном мире» не предусмотрена путевка. Данная путевка не является «разовым разрешением», потому что она позволяет несколько выходов на охоту в течение сезона и добыча несколько особей.

В отношение редких и исчезающих видов, занесенных в Красную книгу, ч. 1 ст. 20 включает понятие «использование», а ч. 2 запрещаются действия, «которые могут привести к гибели, сокращению численности …». Ч. 3 настоящей статьи только регулирует «изъятие из среды обитания и возврат в природную среду». Поэтому ст. 20 закона «О животном мире» фактически исключает охоту на такие виды. Это противоречит опыту сохранения некоторых редких и исчезающих видов животных с высоким потенциалом устойчивого ведения охоты и охотничьего хозяйства. Ограниченная, строго регулированная охота на отдельные особи, которая не имеет отрицательное воздействие на состояние популяций, может служить важным стимулом и инструментом сохранения некоторых редких и исчезающих видов фауны Туркменистана, в частности уриала, безоарского козла, мархура, благородного оленя и джейрана, возможно, и кулана и других.

Рекомендация

Рекомендуется, не включит вопросы ловли рыб в закон «Об охоте и охотничьем хозяйстве» и определить виды пользования объектов охотничьих ресурсов в соответствии со ст. 25 и 26 закона «О животном мире».

Необходимо включение слов «охотничья сезонная путёвка выдаваемое охотпользователем и» в ч. 4 ст. 27 закона «О животном мире» и объяснить этот термин:

4. При осуществлении любительской (спортивной) или промысловой охоты правом на пользование определёнными видами объектов животного мира служит охотничья сезонная путёвка выдаваемое охотпользователем и разовое платное разрешение, выдаваемое уполномоченным органом государственного управления в области охраны, воспроизводства и использования животного мира в порядке, установленном законодательством Туркменистана.

Охотничья сезонная путёвка – это общее разрешение, выдаваемое охотпользователем, на осуществление охоты в течение сезона охоты в указанных охотничьих угодьях в соответствии с установленными нормами добычи.

Разовое платное разрешение - специальное разрешение на однократное изъятие из естественной среды обитания одной особи соответствующего вида особого объекта животного мира национальных охотничьих ресурсов с указанием места и срока охоты.

Рекомендуется изменения ч.2 ст. 20 закона «О животном мире» и заменить «гибель» более широкими понятиями отрицательных воздействий на состояние популяций и ареалов данных видов, чтобы менять направление запрета от защиты индивидуальных особей на сохранения жизнеспособных популяций этих видов:

2. Запрещаются действия, которые могут привести к отрицательной тенденции развития численности и структуры популяций, отрицательному влиянию на сохранение популяций или сокращению ареала распространения гибели, сокращению численности и нарушению среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или нарушению среды обитания таких животных.

Закон «О пастбищах»

Закон Туркменистана «О пастбищах», 18 августа 2015 года . упоминает «охоту», как форму «использование пастбищами в иных целях» и ставит условия осуществления этого вида деятельности.

Изложение действующих статей

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе

В настоящем Законе используются следующие основные понятия:

1) пастбища или пастбищные угодья – земли, входящие в состав земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности государства и используемые для выпаса скота и в иных целях;

(…)

8) объединение пользователей пастбищ – общественное объединение, созданное в целях совместного управления и использования пастбищ собственниками скота, которые проживают на определённой территории и совместно выпасают скот и (или) используют пастбища в иных целях;

(…)

14) использование пастбищ в иных целях – использование пастбищ в других целях, кроме выпаса скота, к которым относится, но не ограничивается ими, охота, пчеловодство, сбор лекарственных растений, плодов и ягод, заготовка сена, туризм и отдых граждан;

Статья 26. Планы управления пастбищами

(…)

2. Планы управления пастбищами разрабатываются Комиссией и принимаются решениями соответствующего пользователя пастбищ или органа местного самоуправления.

3. В плане управления пастбищами предусматриваются:

(…)

4) мероприятия по использованию пастбищ в иных целях.

Статья 30. Права и обязанности арендаторов пастбищ

(…)

2. Использование пастбищ в иных целях, помимо указанных в части 1 настоящей статьи, допускается на основе разрешения, выдаваемого соответствующим пользователем пастбищ. В этом случае отношения, связанные с использованием пастбищ, регулируются также иными нормативными правовыми актами Туркменистана.

Анализ

Регулирование «использования пастбищ в иных целях», которое включает и охоту, в законе «О пастбищах» является дублированием и противоречит другим законодательством, в случае охоты, в частности, закону Туркменистана «Об охоте и охотничьем хозяйстве». Эти дублирования и противоречия на практике могут вести к конфликтам и, следовательно, препятствуют устойчивому ведению охотничьего хозяйства и сохранению охотничьих животных. Также, включение других видов деятельности в понятие «использования пастбищ в иных целях» может вести к дублированиям и противоречиям с другими законами.

Закон требует предусматриваться в планах управления пастбищами мероприятия по использованию пастбищ в иных целях, в том числе в рамках охоты. Желательно, что использование пастбищ учитывает требования сохранения охотничьих ресурсов и ведения охотничьего хозяйства. Но сама охота не может быть регулирована планами управления пастбищами. Также, установлено законом, что использование пастбищ в иных целях допускается на основе разрешения, выдаваемого соответствующим пользователем пастбищ. Применение этого требования значило бы, что охотник, кроме разрешений в соответствии с законодательством в области охоты и охотничьего хозяйства еще должен приобрести разрешения от пользователей пастбищ, которых могут быть несколько в границах одного охотничьего угодья.

Целесообразно было бы ограничить сферу действия закона Туркменистана «О пастбищах» на непосредственные вопросы пользования пастбищами в узком смысле, т. е. на вопросы, связанные с выпасом скота. Вопросы пользования территории пастбищ в иных целях не имеют отношения к предмету правового регулирования закона и достаточно регулируются соответствующим другим законодательством. Регулирования в законе Туркменистана «О пастбищах» могли требовать только такие формы землепользования, не связанные с пользованием пастбищ в целях содержания скота, которые временно или постоянно исключают выпас скота или отрицательно влияют на качество пастбищ. Насколько такие формы землепользования уже регулированы другими законами, закон «О пастбищах» должен содержать только специфические положения в отношении пастбищ, где это необходимо, а в основном должен ссылаться на соответствующие законы, в том числе закон Туркменистана «Об охоте и охотничьем хозяйстве».

Рекомендация

Рекомендуется ограничить формы пользования пастбищами в понятиях данного закона теми видами деятельности, которые либо временно или постоянно исключают выпас скота, либо ухудшают состояние пастбищ (растительность, почва, гидрологическую ситуацию). Рекомендуется совсем исключить понятия «использование пастбищ в иных целях», или хотя исключить «охота» из понятия «использование пастбищ в иных целях».

Если изменение закона в ближайшее время не возможно, рекомендуется в рамках разработки подзаконных актов обратить внимание на это проблему. Желательно уточнить, что подразумевается под «охотой» в контексте использования пастбищ в иных целях, какие мероприятия должны быть включены в планы управления и за какие действия конкретно должно быть приобретено разрешение от пользователя пастбищ. Это мог бы касаться только создания места расположения охотничьих лагерей, проведения мероприятий по улучшению среды обитания объектов животного мира, создания зон исключительного охотхозяйственного значения, если они не внесены уполномоченными органами, регулирующими использование земельных ресурсов, в обязательства пользователей пастбищами соответствующих территорий.

Кодекс Туркменистана «О земле»

ТСООиР предлагает создание некоторых охотхозяйства на основе долгосрочного или постоянного исключительного землепользования охотничьих угодий без сельскохозяйственного или иного пользования данных угодий.

Изложение действующих статей

Статья 19. Виды пользования земельными участками юридическими лицами Туркменистана

Юридическим лицам Туркменистана земельные участки в порядке, установленном законодательством Туркменистана, могут предоставляться для:

- ведения сельскохозяйственного производства;

- ведения подсобного сельского хозяйства;

- размещения временных сооружений;

- отгонного животноводства;

- строительства;

- разработки полезных ископаемых;

- иных несельскохозяйственных целей.

Статья 60. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам и юридическим лицам Туркменистана

Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются:

(…)

- крестьянским объединениям, сельскохозяйственным акционерным обществам, дайханским хозяйствам и другим юридическим лицам Туркменистана - для ведения сельского хозяйства;

- научно-исследовательским, учебным, семеноводческим хозяйствам и общеобразовательным школам - для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта, развития семеноводства и ведения сельского хозяйства;

- юридическим лицам Туркменистана - для ведения подсобного сельского хозяйства.

Статья 68. Земли лесного фонда

1. К землям лесного фонда относятся земли, покрытые и непокрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства.

2. Неиспользуемые для нужд лесного хозяйства земли в порядке, установленном законодательством Туркменистана, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам Туркменистана для ведения сельского хозяйства.

3. Использование земель лесного фонда осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и лесным законодательством Туркменистана.

Статья 71. Земли государственного запаса

1. К землям государственного запаса относятся все земли, не предоставленные в собственность, пользование и аренду.

2. Земли государственного запаса предназначаются для предоставления в собственность, пользование и аренду гражданам и юридическим лицам Туркменистана для сельскохозяйственных целей в соответствии с настоящим Кодексом.

Статья 86. Земли природоохранного назначения

1. К землям природоохранного назначения относятся земли государственных природных заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников (за исключением охотничьих), памятников природы, предоставляемые в порядке, установленном законодательством Туркменистана юридическим лицам Туркменистана для соответствующей деятельности.

Анализ

Кодекс Туркменистана «О земле» не упоминает «охоту» как форму землепользования, и соответственно не упоминает земли охотхозяйственного назначения в категориях земель. В соответствие с тем, что ведение охотничьего хозяйства не считается формой землепользования, земельным кодексом не предусмотрено долгосрочное или постоянное землепользования для ведения охотничьего хозяйства. В категории земель природоохранного назначения (ст. 86) не включены земли охотничьих угодий, и охотничьи заказники специально исключены. Также земли сельскохозяйственного, лесохозяйственного назначения и государственного запаса не предусмотрены для исключительного охотхозяйственного пользования. Согласно ст. 19 существует возможность предоставления земель в пользование юридическим лицам для «иных несельскохозяйственных целей». Но, согласно ст. 39. «Землепользователи обязаны: использовать землю в соответствии с целевым назначением» и согласно ст. 40 «Право землепользования прекращается при использовании земель не по целевому назначению».

Согласно ст. 10 Кабинет Министров Туркменистана по представлению Государственной комиссии по земельным вопросам принимает решения о предоставлении земель в собственность, пользование и аренду и производит изъятие земель для государственных и общественных нужд из всех категорий земель, независимо от размера земельного участка. Поэтому вопрос предоставления земель ТСООиР для ведения охотничьего хозяйства как первичный землепользователь может решиться только Кабинетом Министров Туркменистана, согласно ст. 16 на основе возбуждения об этом ходатайством перед соответствующими государственными органами по управлению земельными ресурсами по месту нахождения земельного участка. Предоставление земельных участков юридическим лицам Туркменистана производится государственным органом по управлению земельными ресурсами в соответствии с решением Кабинета Министров Туркменистана.

Рекомендация

Исходя из этих положений, рекомендуется обсудить с соответствующими государственными органами возможности предоставления ТСООиР для ведения охотничьего хозяйства в долгосрочное или постоянное пользование земельных участков.

В качестве альтернативы стоит рассматривать вариант создания заказников на предусмотренных для создания этих охотхозяйств территориях, и этим путем дать землям природоохранное целевое назначение и исключить или сократить выпас скота и другие формы природопользования, имеющие отрицательные воздействия на охотничьи ресурсы и ведение охотхозяйства. Положения закона Туркменистана «Об особо охраняемых природных территориях» определяющие функции и режимы заказников дают такую возможность.

Приложение – проект закона Туркменистана «Об охоте и охотничьем хозяйстве» с детальными комментариями и предложениями

См. отдельный файл!