УТВЕРЖДЕНЫ
распоряжением Правительства
от 01.01.2001
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
долговой политики Новосибирской области на 2018 год
и плановый период 2019 и 2020 годов
В вопросе обеспечения сбалансированности бюджета важная роль отводится проведению ответственной долговой политики по управлению государственным внутренним долгом Новосибирской области.
Долговая политика Новосибирской области разработана в единстве с налоговой и бюджетной политикой региона и основана на установлении четких целей управления обязательствами, соотнесении рисков и объемов государственных заимствований, мониторинге и управлении операциями, связанными с объемом, структурой и графиками платежей по государственному долгу, созданием условий для обеспечения возможности осуществления заимствований в соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Новосибирской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.
Долговая политика разработана с учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики.
Основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики Новосибирской области на 2018-2020 годы, являются:
влияние рисков нестабильной экономической ситуации и сохранения неустойчивости мировой экономики в среднесрочной перспективе на возможность рыночных заимствований в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач, сохранение действий финансовых и экономических санкций в отношении российской экономики, а также ответных мер;
изменчивость финансовой конъюнктуры, обусловленная в том числе внешнеполитическими факторами и неопределенностью темпов восстановления национальной экономики.
Итоги реализации долговой политики предыдущего периода
По итогам исполнения основных задач долговой политики 2016 года удалось существенно снизить уровень долговой нагрузки региона. За 2016 год долговая нагрузка Новосибирской области снижена на 7,8%, рыночная долговая нагрузка – на 13,9%. При ранжировании субъектов Российской Федерации по уровню долговой нагрузки по состоянию на 01.01.2017 Новосибирская область входит в число субъектов с уровнем долговой нагрузки ниже среднего значения по России и занимает 57-ю позицию из 84 (при расположении регионов по убыванию значения долговой нагрузки).
Проводимые меры, направленные на минимизацию стоимости обслуживания долговых обязательств в 2016 году, позволили сократить расходы на обслуживание государственного долга:
более чем на 590,0 млн рублей за счет использования механизма привлечения краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджета;
более чем на 290,0 млн рублей за счет применения механизма привлечения в бюджет невостребованных остатков средств учреждений в соответствии с действующим законодательством;
более чем на 334,0 млн рублей за счет привлечения в областной бюджет Новосибирской области бюджетного кредита из федерального бюджета в объеме 10 430,7 млн рублей, направленного на погашение коммерческих заимствований.
Привлечение заемных ресурсов коммерческих банков осуществлялось по цене, не превышающей среднерыночный уровень для субъектов Российской Федерации. По результатам мониторинга рынка кредитных ресурсов среднерыночная стоимость контрактов для субъектов Российской Федерации, заключенных на срок до трех лет, за 2016 год составила 11,85% годовых, свыше трех лет – 11,92% годовых. При этом средняя процентная ставка по привлеченным Новосибирской областью кредитным ресурсам по состоянию на 01.01.2017 составила: по контрактам, заключенным на срок до трех лет, за 2016 год – 11,26% годовых, свыше трех лет – 9,67% годовых, что ниже среднерыночного уровня.
Таким образом, общим результатом всех мер, направленных на минимизацию расходов на обслуживание государственного долга, является уменьшение расходов на обслуживание государственного долга на сумму 2 412,6 млн рублей по сравнению с первоначальной редакцией закона о бюджете Новосибирской области.
Государственные заимствования Новосибирской области в 2016 году осуществлялись в целях финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств. Основными направлениями организации заимствований в 2016 году являлись удлинение профиля погашения государственного долга Новосибирской области и обеспечение равномерности графика платежей, исключая пиковые нагрузки на областной бюджет, связанные с необходимостью погашения долговых обязательств. В этих целях в отчетном году был привлечен трехлетний бюджетный кредит из Министерства финансов Российской Федерации, осуществлена закупка кредитных ресурсов со сроками погашения до пяти лет, размещены пятилетние государственные ценные бумаги Новосибирской области.
Исполнение долговых обязательств Новосибирской области осуществлялось своевременно и в полном объеме.
В 2016 году в целях оценки и контроля эффективности управления государственным долгом Новосибирской области, а также в целях соблюдения условий Соглашений были установлены и исполнены следующие количественные показатели (индикаторы):
№ п/п | Показатель (индикатор) | 2016 год план | 2016 год факт |
1 | Уровень дефицита бюджета Новосибирской области от суммы доходов бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений, % | ≤ 10,0 | 1,2 |
2 | Отношение объема долговых обязательств Новосибирской области по кредитам, полученным от кредитных организаций, и государственным ценным бумагам Новосибирской области к общему годовому объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году (без учета объемов безвозмездных поступлений), % | ≤ 40,0 | 29,7 |
3 | Отношение объема государственного долга Новосибирской области к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений | ≤ 58,0 | 47,6 |
4 | Доля объема расходов на обслуживание государственного долга Новосибирской области в общем объеме расходов бюджета субъекта, за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов | ≤ 10,0 | 2,1 |
Репутацию Новосибирской области как первоклассного заемщика подтвердили высокие рейтинги кредитоспособности. Рейтинги Новосибирской области по уровню соответствуют суверенным рейтингам Российской Федерации. 14 октября 2016 года рейтинговое агентство Fitch Ratings подтвердило долгосрочные кредитные рейтинги региона в иностранной и национальной валюте на уровне «ВВВ-», краткосрочный рейтинг в иностранной валюте – на уровне «F3» и долгосрочный рейтинг по национальной шкале – на отметке «АА+(rus)». Рейтинги обращающихся на рынке государственных облигаций Новосибирской области подтверждены на уровнях «BBB-» и «AA+(rus)». 21 октября 2016 года в связи с изменением суверенного рейтинга Fitch Ratings изменил прогноз Новосибирской области с «Негативного» на «Стабильный».
Таким образом, задачи, поставленные в основных направлениях долговой политики Новосибирской области на 2016 год, по снижению стоимости заимствований, обеспечению равномерного графика погашения долговых обязательств Новосибирской области, недопущению возникновения пиковых нагрузок на областной бюджет и пересмотру объема гарантийной поддержки в сторону уменьшения для минимизации бюджетных рисков, связанных с отвлечением бюджетных средств на исполнение условных долговых обязательств, выполнены.
Текущее состояние и структура государственного внутреннего долга Новосибирской области
Сдержанная долговая политика, проводимая на протяжении последних двух лет, обеспечила снижение долговой нагрузки на областной бюджет Новосибирской области. Удалось сформировать бюджет региона на 2017 год практически без дефицита, тем самым определив в текущем финансовом году устойчивое состояние государственного долга. По состоянию на 1 января 2017 года государственный внутренний долг Новосибирской области составил 47 859,6 млн рублей или 47,6 процента к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.
В структуре государственного долга региона увеличилась доля бюджетных кредитов, привлеченных из федерального бюджета за счет снижения «рыночных» заимствований в форме кредитов кредитных организаций. Это обеспечивает возможность привлечения долговых обязательств по минимальной процентной ставке.
Виды долговых обязательств | Долг по состоянию на 01.01.2017, % (факт) | Долг по состоянию на 01.04.2017, % (факт) | Долг по состоянию на 01.07.2017, % (факт) | Долг по состоянию на 01.01.2018, % (план) |
Государственные ценные бумаги | 32,5 | 35,0 | 36,3 | 33,2 |
Бюджетные кредиты, привлеченные от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 37,6 | 60,5 | 63,7 | 39,4 |
Кредиты, полученные от кредитных организаций | 29,9 | 4,5 | 0,0 | 26,1 |
Государственные гарантии | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 1,3 |
ИТОГО: | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Структурные изменения в части увеличения доли бюджетных кредитов особенно прослеживаются внутри финансового года. Так, первое полугодие 2017 года характеризуется значительным снижением в структуре долга доли кредитов, полученных от кредитных организаций. В течение текущего периода неоднократно наблюдается ситуация, когда кредиты коммерческих банков в структуре государственного долга Новосибирской области отсутствуют полностью. В то же время сохраняется возможность их использования благодаря наличию в кредитном портфеле достаточного объема возобновляемых кредитных линий. А использование в течение финансового года механизмов привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов в Управлении Федерального Казначейства по Новосибирской области и временного привлечения в бюджет остатков средств на счетах государственных учреждений в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета, позволяет обеспечивать ежемесячную ритмичность расходов и достичь оптимального структурного соотношения долговых обязательств, направленного на обеспечение заимствований по минимальной цене.
При ранжировании субъектов Российской Федерации по уровню долговой нагрузки по состоянию на 01.06.2017 Новосибирская область входит в число субъектов с уровнем долговой нагрузки ниже среднего значения по России и занимает 59-ю позицию из 84 (при расположении регионов по убыванию значения долговой нагрузки).
Таким образом, в настоящее время объем государственного долга Новосибирской области стабилизирован, а структура долговых обязательств характеризует процессы управления государственным долгом с учетом эффективности и решения задачи по минимизации стоимости обслуживания.
Задачи долговой политики 2018-2020 гг.
Инструменты ее реализации
Приоритеты долговой политики, сложившиеся в 2017 году, будут сохранены.
Программы государственных внутренних заимствований Новосибирской области на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов будут сформированы исходя из необходимости продолжения решения основных задач долговой политики, утвержденных ранее, а именно:
1. Поддержание умеренной долговой нагрузки на областной бюджет Новосибирской области.
2. Минимизация расходов на обслуживание государственного внутреннего долга.
3. Поддержание высокого кредитного качества Новосибирской области, формирование благоприятной кредитной истории.
Соблюдение ограничений по уровню дефицита и размера государственного долга необходимо обеспечить на уровне установленных условиями Соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации, о предоставлении Новосибирской области бюджетных кредитов (далее – Соглашение) в 2014-2017 годах.
В 2018-2020 годах будет продолжено взаимодействие с Министерством финансов Российской Федерации по привлечению долговых обязательств в виде бюджетных кредитов, предоставляемых из федерального бюджета в целях рефинансирования долговых обязательств, подлежащих погашению в 2018-2020 годах. Начиная с 2017 года министерство финансов Российской Федерации предоставляет бюджетные кредиты для частичного покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации на срок до пяти лет, что позволяет минимизировать стоимость обслуживания государственного долга.
Сохранится практика привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов в Управлении Федерального Казначейства по Новосибирской области на условиях, установленных действующим законодательством.
Важная роль отводится применению механизма временного привлечения в бюджет остатков средств на счетах государственных учреждений в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета.
Вместе с тем, учитывая, что замещение рыночного долга бюджетными кредитами – это временная, антикризисная мера, применяемая в условиях высоких процентных ставок, потребуется поддержание необходимого объема рыночных долговых инструментов. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 01.01.2001 № Пр-32 (п.2) в 2018-2020 годах, в случае благоприятной конъюнктуры на финансовом рынке, Новосибирская область планирует использование государственных ценных бумаг в качестве источника долгосрочного финансирования дефицита бюджета. Программой государственных внутренних заимствований может быть предусмотрено ежегодное размещение средне - и (или) долгосрочных облигаций с амортизацией долга в объеме 5,0 млрд рублей в целях реструктуризации долговых обязательств. Основными преимуществами указанного инструмента заимствования являются конкурентный механизм ценообразования, возможность гибкого управления государственным долгом при размещении, связанная с установлением объемов и графиков платежей, а также повышение открытости и прозрачности долговой политики региона.
Достаточный объем свободного лимита по государственным контрактам на привлечение кредитных ресурсов, в том числе в связи с наступлением в планируемом периоде сроков погашения долговых обязательств, при необходимости может быть обеспечен путем проведения в 2018 году и в плановом периоде на конкурсной основе по итогам проведения электронных аукционов, в соответствии с действующим законодательством. Привлечение Новосибирской областью кредитных ресурсов планируется осуществлять с учетом складывающейся на рынке конъюнктуры, в основном в форме возобновляемых кредитных линий, что позволит в случае нехватки бюджетных средств привлекать и погашать кредитные ресурсы в кратчайшие сроки, а также обеспечит экономию бюджетных средств на обслуживании государственного долга. Принятие Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 19» предоставило регионам возможность заключения с 2017 года государственных контрактов на привлечение кредитных ресурсов по «плавающей ставке». Это обеспечило условие снижения процентной ставки по кредитным договорам в случае снижения ключевой ставки Центральным Банком Российской Федерации.
В рамках заимствований в целях реструктуризации имеющейся задолженности планируется привлечение рыночных долговых обязательств только на средне - и долгосрочные периоды в целях удлинения профиля государственного долга Новосибирской области. Также будет учитываться необходимость соблюдения равномерности наступления графика платежей с целью исключения пиковых нагрузок на областной бюджет.
Долговая политика в отношении предоставления государственных гарантий будет носить сдержанный характер. Программой государственных гарантий Новосибирской области будет предусмотрено предоставление государственных гарантий только по кредитам, привлекаемым в целях реализации инвестиционного проекта. Предоставление государственных гарантий возможно только в случае наступления срока исполнения гарантированных обязательств не менее чем через три года, что позволит минимизировать уровень бюджетных рисков, связанных с неисполнением обязательств принципала.
В целях определения оптимального набора инструментов заимствований, а также благоприятных для привлечения заемных ресурсов моментов выхода на рынок, необходим анализ рисков и определение предполагаемой стоимости заимствований.
Важная роль отводится ответственному планированию долговых обязательств, а также расходов, связанных с их привлечением и обслуживанием. Планирование источников финансирования дефицита бюджета будет осуществляться в соответствии с методикой прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета Новосибирской области, утвержденной приказом министерства финансов и налоговой политики Новосибирской области .
В период 2018-2020 годов расходы на обслуживание государственного долга будут планироваться исходя из ожидаемого снижения ключевой ставки Банка России с учетом постепенного замещения бюджетных кредитов рыночными заимствованиями.
Для снижения рисков, связанных со способностью субъекта своевременно исполнять свои долговые обязательства, возникающие в процессе управления государственным долгом, будет осуществляться мониторинг конъюнктуры долгового рынка с целью анализа перспективы рефинансирования имеющихся обязательств, определения оптимального объема краткосрочных долговых обязательств, снижения зависимости от конъюнктуры на финансовых рынках, удлинения сроков привлечения заимствований.
В целях снижения рисков субъекта как заемщика, связанных с исполнением условий Соглашений, уменьшение бюджетных обязательств по расходам на обслуживание государственного внутреннего долга области на очередной финансовый год и плановый период в сумме экономии, связанной с замещением более дорогих «рыночных» обязательств бюджетными кредитами, будет произведено в случае исполнения принятых при заключении Соглашений обязательств очередного финансового года.
В целях снижения рисков субъекта как заемщика к изменениям рыночной конъюнктуры в части процентных ставок, влияющих на стоимость заимствований региона, предполагается проведение мониторинга рыночной конъюнктуры на постоянной основе и следование прогнозам изменения процентных ставок при планировании расходов на обслуживание государственного долга.
По результатам проведенных мониторингов в целях минимизации рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом Новосибирской области:
принимается решение о необходимости внесения изменений в действующую структуру государственного долга Новосибирской области;
оценивается уровень расходов на обслуживание государственного долга Новосибирской области и осуществляется прогнозирование таких расходов на средне - и долгосрочную перспективы;
определяются риски увеличения будущих расходов на обслуживание государственного долга;
устанавливаются целевые ориентиры, для достижения которых будет осуществляться управление портфелем государственных долговых обязательств на повседневной основе.
Управление государственным долгом Новосибирской области базируется на следующих принципах:
обеспечение потребностей в заемном финансировании;
поддержание объема и структуры государственного долга, исключающих неисполнение долговых обязательств;
своевременное исполнение долговых обязательств при обеспечении минимизации расходов на обслуживание государственного долга;
развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.
В связи со значительным количеством государственных контрактов особое внимание будет уделено их своевременному и полному учету и контролю за соблюдением всех установленных условий и требований с целью исполнения долговых обязательств своевременно и в полном объеме.
В целях оценки и контроля эффективности управления государственным долгом Новосибирской области в 2018-2020 годах, а также в целях соблюдения условий Соглашений определены следующие значения показателей долговой устойчивости Новосибирской области (индикаторы):
№ п/п | Показатель (индикатор) | 2018 год | 2019 год | 2020 год |
1 | Уровень дефицита бюджета Новосибирской области от суммы доходов бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений, % | ≤ 10,0 | ≤ 10,0 | ≤ 10,0 |
2 | Отношение объема долговых обязательств Новосибирской области по кредитам, полученным от кредитных организаций, и государственным ценным бумагам Новосибирской области к общему годовому объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году (без учета объемов безвозмездных поступлений), % | ≤ 31,3 | ≤ 34,7 | ≤ 32,8 |
3 | Отношение объема государственного долга Новосибирской области к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений | ≤45,0 | ≤ 41,9 | ≤ 39,7 |
4 | Доля объема расходов на обслуживание государственного долга Новосибирской области в общем объеме расходов бюджета субъекта, за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов | ≤ 8,0% | ≤8,0 | ≤ 8,0 |
В рамках достижения поставленных задач необходимо обеспечить:
поддержание диалога с инвестиционным сообществом, информационной открытости;
выстраивание взаимоотношений с кредитными организациями и инвесторами на основе конкурсных процедур;
формирование благоприятной кредитной истории;
поддержание высокого кредитного качества региона.
В целях создания благоприятных предпосылок для государственных заимствований запланирован постоянный открытый диалог с рейтинговыми агентствами. Дополнительно к взаимодействию с международным рейтинговым агентством Новосибирская область планирует получение рейтинга у национального рейтингового агентства, аккредитованного Центральным Банком Российской Федерации. Это создаст благоприятные предпосылки для выхода на облигационный рынок заимствований, обеспечит аргументированное мнение о кредитоспособности региона и выпускаемых ценных бумаг, а потенциальные инвесторы получат дополнительную независимую экспертизу. Все вышеперечисленные факторы будут способствовать более эффективному осуществлению заимствований Новосибирской области по более привлекательной процентной ставке.
Заинтересованность в обеспечении понимания действий по управлению государственным долгом, раскрытие информации о долговых обязательствах и проводимой заемной политике является важным элементом формирования благоприятной кредитной истории. В целях повышения привлекательности Новосибирской области как заемщика на официальном сайте министерства финансов и налоговой политики Новосибирской области будет продолжена практика опубликования аналитической информации по государственному долгу Новосибирской области, долговой книге региона, информации о кредитных рейтингах региона, государственных ценных бумагах. Поддержание диалога с участниками долгового рынка и рейтинговыми агентствами является одним из элементов проведения взвешенной долговой политики Новосибирской области.
_________
