Особенности внутри-секторального взаимодействия некоммерческих организаций Кыргызстана в период с 1991 по 2005 годы

Особенности внутри-секторального взаимодействия некоммерческих  организаций Кыргызстана в период с 1991 по 2005 годы

В конце 90-х годов XX века в Кыргызстане сформировался сектор неправительственных, некоммерческих организаций при масштабной поддержке со стороны международных агентств. Но этот «молодой» еще пока сектор, помимо внешних вызовов, имел довольно много внутренних проблем. Отсутствие конструктивного взаимодействия между неправительственными организациями в это время существенно влияло на успехи и неудачи в деятельности всего гражданского сектора. Большинство оценочных исследований данного периода сходятся во мнении, что, несмотря, на большое количество организаций, они не имели достаточного влияния на общество в целом и власть в стране, часто дублировали деятельность друг друга.1 Сами НПО и исследователи, интересующиеся данной проблематикой, на многочисленных конференциях и встречах признавали и искали пути решения этой проблемы.

В международном сообществе НПО давно поняли, что сила сектора именно в способности отдельных организаций сотрудничать и завязывать партнерские отношения. Формы сотрудничества могут быть самыми разными от простейшего несистематического обмена информацией до создания сложных организационных форм. Американские исследователи гражданского сектора Винер и Рэй2 выделили около двадцати типов организационных видов сотрудничества. Отдельные организационные формы, развиваясь, переходят одна в другую. Основные и распространенные виды:

– аспирант Института истории и культурного наследия НАН КР

альянс – союз или сочетание интересов, имеющих схожий характер, структуры или взгляды; часто функционирует как полуофициальная организация организаций. Очень похоже определяются также лига, консорциум и союз; коалиция – временный альянс фракций, партий и т. д., созданный с определенной целью; мобилизует отдельных лиц и группы, оказывая таким образом влияние на окружение; консолидация – комбинация нескольких субъектов в один, обычно означает большие структурные изменения, которые упрощают деятельность; кооперация – акт совместной деятельности с целью достичь кратковременного результата; координация – работа над общими целями, когда участники гармонично приспосабливают и координируют свои действия, либо согласование при реализации похожих программ, но при этом каждый участник оставляет за собой право окончательного решения; сеть – отдельные лица или организации, объединенные в группе со свободной связью, основой которой является обмен информации и координация деятельности по желанию сторон.

В США различного вида сотрудничество НПО на уровне организационных структур очень распространено. Объединившиеся организации, таким образом, преодолевают финансовые ограничения, получают возможность работать на более широком пространстве и лучше выполнять свои задачи. В отличие от коммерческого сектора среди НПО не происходит процесса «поглощения», вытеснения или увольнений сотрудников. При временных или постоянных объединениях различных организаций поддерживается атмосфера сотрудничества и кооперации. 

У нас в стране одними из первых стали объединяться представители экологических организаций. В 1993 году было официально зарегистрировано Экологическое движение Кыргызстана. В ноябре 1997 года был проведен первый Форум экологических НПО, в котором участвовали представители более 70 организаций. Экологические организации первыми выпустили и справочник своих организаций. В 2001 году около 30 экологических НПО объединились в сеть «Экобезопасность и адвокаси», которая ставила своей целью мониторинг и продвижение прав граждан на здоровую окружающую среду. Данная сеть организовала совместные акции по стране: «Нажми на мусор», «Сохраним озоновый слой Земли». В 2004 году члены сети подписали новый меморандум о сотрудничестве, где обозначили расширение своей деятельности (возобновляемые источники энергии и экотуризм)3.

Донорские организации приняли во внимание существующую проблему отсутствия сотрудничества внутри сектора НПО и стали активно способствовать созданию различных ассоциаций и коалиций с целью усиления влияния своих программ воздействия. Безусловно, самый яркий пример в данном контексте, это «Коалиция НПО за демократию и гражданское общество», трансформированная в 1998 году из Форума НПО. Форум НПО был независимым и незарегистрированным объединением 78 неправительственных организаций Кыргызстана. Форум проводил работу по лоббированию нескольких законопроектов (включая ведущую роль в разработке первого закона об НПО), обучения навыкам «адвокаси»4, развитию партнерства с международными организациями и т. д. В 1998 году Национальный демократический институт (NDI) США предложил Форуму программу проведения общественного мониторинга проведения референдума, касающегося внесения поправок в Конституцию (17 октября 1998г). Форум провел реструктуризацию организации и зарегистрировался под другим именем с тем, чтобы отразить свою новую миссию. С тех пор «Коалиция за демократию и гражданское общество» становится лидирующим объединение по организации широкомасштабных акций по наблюдению за выборами и гражданскому участию.

Другой пример активной позиции именно донорских агентств в отношении необходимости объединения НПО – создание Ассоциации кризисных центров Кыргызстана. В конце 90-х годов при поддержке разных доноров в различных регионах поддерживаются женские организации с целью открытия Кризисных центров для помощи женщинам – жертвам насилия. Все подобные организации развиваются самостоятельно, используя опыт российских или европейских кризисных центров. К 2000 году кризисные центры есть уже почти в каждом регионе страны и они начинают уже сотрудничать друг другом через взаимное обучение, помощь и консультации при поддержке Женской программы Фонда «Сорос-Кыргызстан». Фонд «Сорос-Кыргызстан» проводил долгосрочную, целенаправленную политику по институционализации проектов, направленных на предотвращение насилия в отношении женщин, логическим продолжением которых стало создание Ассоциации Кризисных центров. В большинстве случаев кризисные центры являются проектами или программами при различных НПО. Соответственно их возможности ограничены проектными рамками. Кризисные центры объединены в Ассоциацию (2000 г.) В соответствии со стандартами Ассоциации (установлены в 2007 г.) кризисные центры должны предоставлять несколько обязательных услуг:

Работа телефона доверия (около 15-и часов в неделю), Очное кризисное консультирование (около 15-и часов в неделю), Правовые консультации (около 3-х часов в неделю), Информирование и просвещение (в частности, участие в организации и проведении кампании «16 дней против гендерного насилия»).

Из-за ограниченных финансовых ресурсов у большинства центров маленький штат и многим сотрудникам приходиться совмещать различные обязанности. Из 12 центров только один кризисный центр в Бишкеке («Сезим») до сих пор имеет возможность (за счет поддержки международных организаций и местных органов власти) достаточно длительное время содержать убежище для пострадавших от насилия, включая пострадавших от торговли людьми. Одно из самых успешных достижений сети кризисных центров – это успешное лоббирование на государственном уровне законодательных актов, касающихся прав женщин. В данное время Ассоциация переживает сложный период своего институционального развития, выраженный в несогласованных позициях членов о путях дальнейшего развития объединения. Тем не менее, кризисные центры представляют собой значимый и видимый сегмент не только среди женских НПО, но и среди всего гражданского общества страны.

Интересным примером может также служить опыт Международного центра «Интербилим»5  по поддержке в формировании сети в среде НПО одного профиля. Так в 2002 году «Интербилим» инициировал создание сети среди своих целевых групп. Цель сети – содействовать созданию благоприятных условий для устойчивого развития детей в Кыргызстане, улучшения их жизненных условий, оказания им дружелюбных услуг путем защиты их прав и продвижения интересов. С 2004 года сеть работает в составе трех некоммерческих организаций – Центра защиты детей, Центра поддержки «Поколение» и Центра «Интербилим». В течение 4-х лет, с 2002 по 2006 годы члены сети участвовали в разработке Кодекса о детях Кыргызской Республики, путем внесения рекомендаций к данному законопроекту. В июне 2006 года Кодекс о детях был принят и подписан президентом страны. С сентября по ноябрь 2005 года сеть провела адвокаси –  кампанию «Я имею право на…», которая была приурочена к 20 ноября, ко дню принятия Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции по правам ребенка. В декабре 2005 года от сети и других детских организаций было написано обращение к Премьер-министру Кыргызской Республики, в котором выражалась обеспокоенность НПО относительно внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша законопроекта «О профилактике детской безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних». В случае его принятия, он не только не стал бы служить в наилучших интересах детей, а наоборот, был бы серьезным нарушением детских прав. После обращения правительство отозвало данный законопроект из парламента. Это еще одна успешная история сетевого взаимодействия внутри «третьего сектора», показывающего, как важны объединения НПО и мобилизация всех ресурсов.

Другая характерная и очень важная тенденция внутрисекторального развития НПО сектора – это создание краткосрочных объединений и коалиций с целью защиты от угроз для всего гражданского общества или разрешения специфических задач, проблем. Данные краткосрочные коалиции показали себя как эффективный метод мобилизации НПО и привлечения внимания общества и государства к серьезным общественным проблемам.

Одним из успешных таких примеров, могут служить национальные адвокаси кампании против законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» или Постановления правительства № 000, касающегося запрещения общественной деятельности без государственной регистрации и наделения Министерства юстиции КР значительными полномочиями для вмешательства в деятельность общественных объединений, и Постановления правительства №20, касающегося лицензирования издательской деятельности в республике и направленного на «предотвращение подрывной идеологической, пропагандистской деятельности религиозных, экстремистских групп» (из Постановления №20)6. В случае принятия Постановления № 000 возможны были следующие последствия:

незарегистрированные политические партии квалифицировались как преступные сообщества; любое критическое высказывание в адрес власти могло быть истолковано государственными органами как подрыв или ослабление конституционного строя; министерство юстиции получило значительные полномочия для вмешательства в деятельность общественных объединений Кыргызстана; была бы запрещена общественная деятельность без государственной регистрации, что ущемляет право на свободу объединений.

Второе Постановление №20, в случае его принятия, создавало барьеры для существования независимых издательских домов и поддерживало непрямую цензуру, что противоречило Конституции страны. Ряд неправительственных организаций Кыргызстана, по инициативе Международного Центра «Интербилим», обратились 27 июля 2001 года к Президенту страны,  выражая свое глубокое беспокойство законопроектом «О внесении изменений  и  дополнений  в  некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», инициированным и утвержденным правительством 18 июля. По мнению авторов Обращения, законопроект противоречит Конституции и международным конвенциям по  правам человека, ратифицированным Кыргызстаном. Обращение подписали 83 НПО со всех областей республики. Обращение от НПО было передано в общий отдел Администрации Президента. В тот же день, по инициативе Центра «Интербилим», Ассоциации НПО и НПО, Бишкекского женского центра, Бюро по правам человека, Института региональных исследований, Коалиции за демократию и гражданское общество, Кризисного центра «Сезим», Кыргызского комитета по правам человека, и Молодежной правозащитной группы была создана рабочая группа для анализа проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», принятого Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 01.01.01 года № 000. С июля по август кыргызстанские НПО проводили по всей республике общественные встречи по отмене Постановления № 000. 14 августа 2001 г. Пресс-служба Президента КР распространила сообщение о том, что А. Акаев, после ознакомления с обращениями лидеров ряда неправительственных организаций по поводу постановления Правительства от 01.01.01 года о законопроекте, согласно которому вносятся изменения и дополнения в законодательные акты, регулирующие деятельность политических партий и НПО, посчитал целесообразным и необходимым при подготовке законодательных актов и внесении в них изменений и дополнений учитывать интересы представителей всех слоев общества. В этой связи президент А. Акаев направил данные обращения на рассмотрение Правительства Кыргызской Республики и рекомендовал провести работу по разъяснению положений законопроекта среди общественности и с учетом общественного мнения рассмотреть возможность доработки его норм в рамках действующего законодательства страны. В конце августа Постановление № 000 было отозвано и отменено. 

Широкомасштабную общественную кампанию НПО Кыргызстана провели с января по апрель 2002 года, направленную на отмену Постановления №20. Была организована серия круглых столов и пресс-конференций по всей стране, огромное количество протестных писем было разослано депутатам парламента, аппаратам премьер-министра и президента. Кампанию поддержали более чем 885 лидеров НПО Кыргызстана. В мае 2002 года данное Постановление было также отозвано.

Другой пример успешной координации деятельности нескольких НПО связан с  Коалицией НПО «Инициатива повышения прозрачности добывающих отраслей в Кыргызстане» (ИППДО). Идея работы в данном направлении была предложена Премьер-министром лэром на саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 году. Доходы от деятельности нефтяных, газовых и горнорудных компаний в форме налогов, лицензионных платежей, премиальных выплат и других платежей являются важным средством обеспечения экономического роста и социального развития развивающихся стран и стран с переходными экономиками. Однако отсутствие надлежащей отчетности и недостаточная прозрачность этих доходов усугубляют неэффективное управление и способствуют развитию коррупции, возникновению конфликтов и повышению уровня бедности. Кыргызская Республика поддержала данную инициативу и присоединилась к ней в мае 2004 года. Для реализации ИППДДО в КР были созданы комитет по реализации и совет по оказанию консультативной помощи, в состав которых вошли представители всех заинтересованных сторон: государственных органов, промышленности и общественности. Для более активного участия гражданского общества в продвижении инициативы, в ноябре 2004 года группой НПО был создан Консорциум гражданского общества по продвижению ИППДДО. В состав Консорциума входили 25 неправительственных организаций со всех регионов республики, отражающих различные сферы деятельности НПО: устойчивое развитие, экология, правозащитная деятельность, экономика, горное дело и др. Таким образом, состав Консорциума репрезентативно отражал заинтересованные местные сообщества и специалистов непосредственно горной и смежных отраслей. Деятельность Консорциума координировалась рабочей группой из 5 человек. В состав рабочей группы входили представители следующих организаций: Центр человеческого развития «Древо жизни», «Бюро по правам человека и соблюдению законности», «Институт экономической политики», «Гражданское общество против коррупции», «Ассоциация горнопромышленников и геологов КР». В ходе обсуждения возможных механизмов участия гражданского общества во внедрении ИППДДО были выработаны следующие механизмы участия Консорциума в реализации принципов ИППДДО:

организация независимого аудита; использование Института омбудсмена; внесение предложений в Комитет и Совет по оказанию консультативной помощи; организация общественных и парламентских слушаний и консультаций; лоббирование через международные организации; обучение и информирование представителей местного самоуправления; создание инициативных групп на местах с привлечением местных экспертов; организация национальных и региональных эдвокаси кампаний; распространение информации через собственные средства распространения; выявление и обнародование неучтенных финансовых потоков через мониторинг; подготовка и публикация независимых отчетов; подготовка и публикация обучающих и методических материалов, проведение тренингов; усовершенствование законодательной базы, нормативных актов, мониторинг исполнения; содействие расширению правительством информационной базы ИППДДО.

С другой стороны, существует достаточное количество примеров, когда сложившиеся сети, начав успешно работать и даже формализовавшись в официальные ассоциации и союзы, быстро теряют эффективность работы. Причины самые разные, но наиболее часто встречающиеся в нашей стране:

объединение НПО было искусственным и фальшивым с самого начала, большинство членов (особенно с регионов) даже не знали, что являются членами такого союза; объединение НПО было спонсировано донорской организацией, после того, как финансирование закончилось, союз не способен поддерживать жизнеспособность сети; иерархичность сети и неравность партнеров, заложенная изначально в объединение; члены сети не вкладывают материальных или человеческих ресурсов в развитии сети, ставя приоритетом нужды своей собственной организации; незнание принципов коалиционной работы и непродуманность объединения.

В рамках масштабного исследования, проведенного в 2005 году7, впервые были опрошены около 500 НПО в стране и получена информация от представителей НПО по самым актуальным вопросам. В том числе члены и лидеры НПО отвечали на вопросы, касающиеся успехов и провалов во взаимодействии с друг другом. Так  91% опрошенных организаций подтвердили, что имели или имеют опыт сотрудничества с другими НПО. Виды сотрудничества:

Информационный обмен – 88,5% Совместные мероприятия – 80,5% Встречи – 74,3% Консультации – 66,7% Партнерские проекты – 50,7% Предоставление услуг – 42,2%

Несмотря на то, что подавляющие число НПО подтвердили факты взаимодействия с другими НПО, но видимо данное сотрудничество все же не носило интенсивного характера, так как большая часть НПО отметила, что проводило не более 1-5 совместных мероприятий. Более 9% заявили, что их взаимодействие не предполагало никаких совместных действий. 

Уровень осведомленности НПО о деятельности других организаций, работающих над схожими вопросами на международном, национальном, областном и местном уровнях был довольно высоким, особенно в отдельных городах, селах, районах:

Организации рассказали, что совместные проекты  позволили им привлечь дополнительные необходимые знания и опыт (77,3%), увеличило охват и эффективность проводимых мероприятий (72,8%), помогло сэкономить ресурсы (31,7%). Но, тем не менее, 41,4% опрошенных заявили, что НПО в стране все же недостаточно сотрудничают с друг другом по следующим причинам:

47% НПО подтвердили, что они состоят в различных коалициях/ассоциациях НПО, они также подтвердили полезность таких объединений. 65,8% опрошенных говорил о том, что это участие дало им возможность боле часто встречаться с лидерами других НПО, у 65,8% это способствовало большему распространению информации об НПО и ее деятельности, 60,7% НПО  способствовало организации совместных мероприятий с другими НПО, 46,6% ,- что позволило увеличить охват населения, и только 8,7% заявили, что никакой пользы от коалиций и ассоциаций не было.

       По мнению экспертов, что хотя признается практика распространения горизонтальных связей и взаимодействия между НПО, но, как правило, это происходит при необходимости специального профессионального или кадрового дополнения. Организационные усилия по созданию коалиций, сетей пока находятся в стадии становления и выработке процедур и технологий либо остались на уровне формально зафиксированных8.

Таким образом, кыргызстанский сектор НПО в своем развитии демонстрирует разнообразие успешных и неуспешных примеров совместной работы.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1Национальный отчет по человеческому развитию. ПРООН (1999, 2000 ) / НКО в Кыргызстане. Обзор. ИНТРАК. – 1998.

2Winner M., Ray K. Amherst. Collaboration Handbook. Creating, Sustaining and Enjoying the Journey. - H. Wilder Foundation, StPaul. -1997

3Из интервью с К. Молдогазиевой, октябрь 2006г.

4“Адвокаси” – общественная лоббирующая кампания по защите прав и продвижению интересов

5Информация предоставлена Л. Ворониной, МЦ «Интербилим», октябрь 2006г.

нтересов.

6 Там же.

7Сектор НПО в цифрах и фактах по результатам анкетирования лидеров НПО Кыргызской республики. –  Бишкек – 2006 – С.50; Портрет НПО Кыргызстана: мнения и реальность. – Бишкек, 2006.  –С.39

8НКО – ресурс формирования гражданского общества. Т. Третьякова. – Третий сектор. Вып. №1. – сентябрь 2005г. – С. 59.