Анализ регулятивного воздействия

«ОДОБРЕНО»

Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

______________

«23» мая 2016 г.

Анализ регулятивного воздействия

На проект: Закон Кыргызской Республики

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты

Кыргызской Республики»

Авторы: __________________________________

Бишкек – 2016

       Анализ регулятивного воздействия проекта Закона Кыргызской Республики  «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты  Кыргызской Республики» осуществлен в соответствии с Методикой анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 01.01.01 года № 000.

Описание проблемы 

  Развитие процедур администрирования НДС  происходило в Кыргызской Республике как результат влияния нижеследующих факторов:

  1. Деятельность целых сетей организаций-лжепредпринимателей, созданных с единственной целью получения фиктивного зачета по НДС, циклическое движение  бестоварных счетов-фактур между действующими  группами субъектов бизнеса с целью увеличения зачетной суммы НДС каждого из участников.

  2. Ужесточение администрирования НДС по инициативе госорганов как процедурный ответ на неснижающийся уровень НДС-мошенничества, выражающееся во все большей регламентации всех составляющих процедур:  начисления налога, получения, оформления и представления счетов-фактур, составления и представления отчетности, возврата и возмещения НДС. 

  Как результат влияния данного фактора отчет по НДС оброс 5-ю  развернутыми приложениями (начиная с 2012 года их представление временно приостановлено), бланк счета-фактуры превратился в бланк строгой отчетности, соответственно этому появились отдельные очень жестко регламентированные процедуры получения бланков и отдельная процедура составления и представления отчетности по бланкам строгой отчетности также с пятью приложениями. Введена процедура принудительной дерегистрации по НДС.  Налоговым кодексом 2009 года установлены ограничения на возврат и возмещение превышения зачетной суммы НДС, которые в какой-то мере сдерживая объемы мошенничества, оказывают влияние на рост суммы переплаты НДС, неоправданно отвлекая оборотные средства добросовестных налогоплательщиков.

  2.  Непрекращающаяся критика усложненных процедур администрирования  НДС, дублирования представления информации по НДС со стороны бизнес-сообщества, налогоплательщиков, независимых экспертов.

  Результатом влияния данного фактора явилось исключение третьего экземпляра счета-фактуры, представляемого в налоговый орган и приостановление представления  приложений к отчету по НДС, смягчение одного из основных условий возврата и возмещения превышения суммы  НДС по приобретенным материальным ресурсам по экспортным поставкам – замена обязательного требования 50 процентов от общего объема поставок на требование 50 процентов от общего объема облагаемых поставок.

  Несмотря на достигнутые  послабления налогового администрирования по НДС, процедуры остаются сложными, а процедура получения решения на выдачу бланков счетов-фактур, наоборот, увеличилась в текущем году в два раза.  Применение счетов-фактур по НДС как бланков-строгой отчетности, введенное в целях  снижения возможностей получения фиктивного зачета по НДС, в течение последних лет  стало инструментом коррупции и правонарушений, когда сами бланки превратились в предмет торговли.

  Нерешаемой проблемой остается изьятие из оборота  ранее выданных лжепредпринимателям бланков  счетов-фактур, они лишь признаются недействительными при выявлении  правонарушения или принудительном аннулировании регистрации по НДС, но при этом продолжают фактическое хождение. В результате  от НДС-мошенничества терпят убытки добросовестные плательщики, принявшие к зачету  НДС по ложной счет-фактуре. 

  Действующие процедуры администрирования не препятствуют входу в сферу НДС лжепредпринимателей, для этого не установлены даже минимальные барьеры, значительные ресурсы ГНС и правоохранительных органов задействованы на устранение последствий НДС-мошеничества, а не ликвидации его причин.

  Кроме того, в  законодательстве Кыргызской Республики, связанном с применением мер ответственности по налоговым правонарушениям,  также накопился ряд проблем, которые не позволяют  единообразно применять  указанные меры: отсутствует четкая классификация правонарушений и иерархия наказания (по возрастанию): налоговые санкции, административная мера, привлечение к уголовной ответственности, наблюдается дублирование правонарушений в К УК КР, при этом четко не установлены признаки отнесения правонарушения к соответствующей сфере, отсутствуют меры ответственности за повторное (то есть умышленно виновное)  правонарушение.

       Причины, согласно которым необходимо принять нормативно правовой акт

  Предлагаемый проект направлен на  исключение и смягчение выявленных проблем путем внесения изменений и дополнений в:

  1. Налоговый кодекс Кыргызской Республики,  суть которых заключается в следующем:

1) замене оборота бумажных бланков счетов-фактур на  присвоение уникальных серий и номеров счетов-фактур по НДС каждому плательщику;

2) сокращении в 8-10 раз времени на признание  номеров счетов-фактур, присвоенных налогоплательщику, не представляющему отчетность по НДС, недействительными.

Предлагаемые изменения и дополнения учитывают изменения в технологических возможностях процедур налогового администрирования, произошедших в Налоговой службе в течение последних двух лет: возможности представления и сличения информации налоговых отчетов  на основе электронных технологий,  а также  оперативного информирования добросовестного налогоплательщика об изменении регистрационного  статуса других плательщиков НДС, признании ранее присвоенных  серий и номеров счетов-фактур недействительными.

  2. Кодекс об административной ответственности и Уголовный кодекс Кыргызской Республики, предусматривающих:

  1)  уточнение классификации  налоговых правонарушений, приведение  терминологии в соответствие НК КР;

  2)  исключение дублирования.

  Указанные изменения и дополнения в совокупности являются реализацией обновленной концепции администрирования НДС, обеспечивающей решение накопившихся проблем, как для налогоплательщиков, так и государства.

       Цель принятия проекта

  Данный законопроект обеспечивает значительное облегчение и упрощение исполнения налогового обязательства по НДС для добросовестного налогоплательщика.

  Для добросовестного  налогоплательщика НДС будут значительно упрощены процедуры составления и представления отчетности, получения уникальных номеров счетов-фактур, возмещения и возврата НДС. Повышается информированность налогоплательщика для принятия правомочного решения о принятии к зачету сумм НДС по приобретаемым материальным ресурсам.

Правовой анализ:

Проект не противоречит нормам Конституции Кыргызской Республики и международного законодательства, ратифицированного в установленном порядке на территории Кыргызской Республики. 

В соответствии со статьей 88 Конституции Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики обеспечивает проведение финансовой налоговой политики и осуществляет меры по обеспечению законности. Проект  направлен на:

1) обеспечение  равного выполнения всеми налогоплательщиками обязанности уплачивать налоги в порядке, установленном законом, в соответствии со статьей 55 Конституции;

2) гармонизацию налогового, административного и уголовного законодательства.

Экономический анализ

       Расчет затрат предпринимателей.

  Законопроект коснется налогоплательщиков НДС, количество которых по состоянию на последний квартал 2013 года составило 9036, из которых сдают отчеты – 8046 плательщиков.

  В основу оценки затрат  налогоплательщиков были приняты данные ведомственной статистики ГНС при ПКР по налогоплательщикам и уплате НДС  и сделаны  следующие количественные оценки и допущения:

  1) по количеству налогоплательщиков НДС, которые должны будут перейти на представление отчетности в электронной форме: 8046 – 3000 = 5046 субъектов;

  2) по сумму затрат налогоплательщика на подачу отчетности в электронной форме через оператора связи - 50 процентов от суммы затрат на электронную подачу:

  - оплата за обслуживание оператору связи: 285 сомов*12 месяцев = 3420 сомов;

  - плата за регистрацию электронной цифровой подписи и получение электронного ключа: 1254 сома;

  Итого: (1254 + 3420)/2 = 2 337 сомов.

  3) по количеству бланков счетов-фактур, приходящихся на одного налогоплательщика НДС в месяц: 200  шт.;

  4) по средней стоимости одного бланка счета фактуры: 5 сомов;

  5) по сокращению затрат времени НП на получение бланков счетов-фактур: с одного человека дня (8 часов) до 2-х часов.

  Расчет  изменений в затратах налогоплательщиков НДС а связи с принятием данного закона будет следующим:

№№	Наименование затрат	Ед изм.	Действующее законодательство	Проект	Затра ты на ед., сом	Кол-во НП НДС	Кол-во НП, несущих  затраты	Сумма затрат, сом.  В том числе к:
умень шению	увеличе нию
1.	Затраты на представление отчетности в электронной форме	год	0/2337	2337	2337	8046	3000	0	7 011 000
2.	Затраты на приобретение бланков счетов-фактур	месяц	23	0	1,51	8046	8046	3 337 740	0
3.	Затраты времени НП на получение счетов-фактур	чел-дни	1	0,25	1000	8046	8046	30 172 500	0
Итого:	7 011 000
Всего  уменьшение затрат налогоплательщика	33 510 240	сомов

               Расчет затрат государственного органа.

       Значимых  изменений затрат Государственной налоговой службы не предполагается.

       

Выгоды для предпринимательства

       Добросовестные налогоплательщики НДС получат ощутимые выгоды от введения в действие предлагаемого законопроекта:

1) значительное (в 4 раза) снижение временных и материальных затрат  на операции, связанные с получением бланков счетов-фактур строгой отчетности, их оформлением, и заполнением и представлением отчетности;

2) исключение неправомочных дополнительных требований со стороны отдельных должностных лиц налоговой службы, которые в настоящее время предъявляются при прохождении процедуре выдачи/получения бланков счетов-фактур, возмещения/возврата НДС;

3) обеспечение повышенных гарантий для непринятия неправомочного зачета по НДС;

4) оперативное получение информации о недействительных номерах счетов-фактур и  изменении статуса недобросовестного плательщика НДС.

Выгоды для государства

       Получение значительных выгод ожидается для государства, в их числе:

  1) сокращение времени на ввод и обработку информации за счет установления обязательного требования представления отчетности по  НДС в электронной форме;

  2) увеличение возможности для мониторинга за движением присвоенных серий и номеров налогоплательщикам;

  3) возможность оперативного сличения реестров облагаемых поставок и приобретаемых материальных ресурсов с аналогичными реестрами  налогоплательщиков-контрактеров;

  4) оперативное признание номеров счетов-фактур, присвоенных недобросовестному налогоплательщику, не представившего отчет по НДС в установленный срок в несколько раз (почти в 10 раз), значительно сужает возможности недобросовестному субъекту осуществлять фиктивные  поставки, приводящие к получению неправомочного зачета суммы превышения НДС.

  Все указанные меры, по мере накопления практики применения новых процедур, приведут, к повышению эффективности администрирования НДС, как за счет повышения собираемости налога (за счет снижения сумм неправомочного зачета), так и за счет снижения  необходимых  административных усилий налоговой службы, связанных с оборотом, выявлением фиктивных счетов-фактур и необходимостью принятия мер и решений по последствиям: рассмотрение жалоб, налоговые проверки, розыск налогоплательщиков и проч.

Результаты проведения консультаций

       В соответствии со статьей 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проект Закона размещен на веб-сайте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.

       Замечаний по законопроекту не поступало.

Воздействие позитивного характера

  Принятие  предлагаемого законопроекта окажет позитивное воздействие как на процедуры администрирования, осуществляемые органами Налоговой службы, так и на процедуры, выполняемые налогоплательщиками НДС, для исполнения своих налоговых обязательств, в части:

1. упрощения и уточнения процедур администрирования НДС, связанных с оборотом счетов-фактур, сличением информации, содержащейся в них, составлением и представлением отчетности;

2. повышения уровня защиты от получения  фиктивного зачета по НДС;

3.  повышения собираемости налогов и эффективности администрирования НДС;

4. снижения в целом административной нагрузки на добросовестного плательщика;

  Существенной выгодой как для государства, так для налогоплательщика, будет уменьшение объективных условий для возникновения коррупционных отношений, относящихся к принятию решений по выдаче бланков счетов-фактур, принятию отчета по НДС и бланкам счетов-фактур, а также возмещению/возврату сумм превышения НДС.

Воздействие негативного характера.

       Отсутствуют для добросовестного налогоплательщика.

Риски

       Присутствует риск непонимания обновленной  концепции администрирования  НДС в регионах, инерционности применения отмененных процедур должностными лицами налоговых органов на местах. Для  быстрого распространения новых процедур по территории республики целесообразно предусмотреть массовое обучение должностных лиц соответствующих подразделений налоговой службы, а также информирование налогоплательщиков, размещение информации на сайте ГНС при ПКР, а также  в СМИ.

Заключение

  Принятие предлагаемого проекта Закона Кыргызской Республики  «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» позволит существенно  усовершенствовать налоговое законодательство и связанных с ним разделов административного и уголовного законодательства, а также обеспечит существенное снижение административного бремени налогоплательщиков НДС и повышение эффективности администрирования НДС, окажет положительное влияние на условия и рейтинг ведения бизнеса в Кыргызской Республике.

СВОДНАЯ ТАБЛИЦА

к анализу регулятивного воздействия проекта Закона Кыргызской Республики  «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»

(базовый анализ)

Орган: Жогорку Кенеш Кыргызской Республики
Наименование проекта нормативного правового акта	Проект  Закона Кыргызской Республики  «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»
Проблема, которую предполагается решить принятием данного нормативного правового акта:	Чрезмерное административное бремя налогоплательщиков НДС. Сниженная возможность получения возмещения/возврата НДС, неправомочное отвлечение  оборотных средств налогоплательщика. Отсутствие эффективных механизмов предупреждения получения фиктивного зачета сумм превышения НДС, непрекращающееся НДС-мошенничество. Дублирование и отсутствие четкой классификации налоговых правонарушений и соответствующей тяжести правонарушения адекватной системы наказания, несогласованность норм административного и уголовного права в части применения мер ответственности по налоговым правонарушениям.
Рабочая группа, подготовившая проект нормативного правового (ФИО, должность, организация/ведомство):	Группа депутатов ЖК КР
Сроки оценки нормативного правового акта (указать дату начала и окончания оценки проекта):	Март-апрель 2016 года
Субъекты, попадающие в поле действия проекта (перечислить):
1) государственные органы	1. Государственная налоговая служба при Правительстве  Кыргызской Республики 2.  Государственная служба по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве  Кыргызской Республики
2) Негосударственные организации	Субъекты предпринимательства – налогоплательщики НДС
3) Граждане	Индивидуальные предприниматели – плательщики НДС
Затраты при принятии проекта (включают издержки как вовлеченных сторон, так и экономики в целом), сом/долл. США	Снижение затрат предпринимателей в размере около 30 100 млн. сомов. Затраты государства останутся в рамках бюджета ведомств, дополнительных затрат государства не ожидается.
Ожидаемые выгоды от принятия проекта (включают выгоды, как для всех вовлеченных сторон, так и для экономики в целом),	1. Снижение административного бремени, объема отвлечения оборотных средств предпринимателей, а также повышение эффективности налогового администрирования за счет упрощения и уточнения процедур, связанных с оборотом счетов-фактур, сличением информации, содержащейся в них, составлением и представлением отчетности. 2. Повышение эффективности государственного управления при применении мер ответственности. 3. Значительное повышение уровня защиты добросовестного налогоплательщика и бюджета от получения  фиктивного зачета по НДС. 4. Существенное сокращение  объективных условий для возникновения коррупционных отношений  в процессе администрирования НДС, относящихся к принятию решений по выдаче бланков счетов-фактур и принятию отчета по НДС и бланкам счетов-фактур НДС. Вышеуказанные выгоды предпринимателей и государства найдут отражение в улучшении бизнес-среды и повышении инвестиционной привлекательности Кыргызстана.
Альтернативные варианты решения проблемы:
1) ничего не менять (оставить все как есть)	Будет продолжаться деятельность организаций-лжепредпринимателей, созданных с единственной целью получения фиктивного зачета по НДС, циклическое движение  бестоварных счетов-фактур между действующими  группами субъектов бизнеса с целью увеличения зачетной суммы НДС каждого из участников, значительно усложняя исполнение налогового обязательства для добросовестного плательщика.
3) другие решения	Внедрение электронных счетов-фактур по НДС. Данное решение является преждевременным, поскольку в Кыргызской Республике не внедрена система обмена данными в электронном формате. Данное решение можно будет реализовать в будущем, по итогам внедрения предлагаемого законопроекта в части внедрения присвоения электронных номеров счетов-фактур.
необходимость внесения изменений/дополнений в проект (указать какие):	Не требуется
необходимость в создании/пересмотре других нормативных правовых актов (указать каких):	Необходима полная переработка пакета подзаконных нормативных актов, относящихся к администрированию НДС.
замечания по проекту нормативного правового акта:
проводилось ли общественное слушание (нужное подчеркнуть)	Да, проект Закона размещен на веб-сайте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики www. kenesh. kg, замечания и предложения не поступали.
контактные данные ответственного лица:
Ф. И.О.	Асылбаева Гюльшат Кадыровна
Должность	Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
Подпись