Риск-ориентированный подход при проведении проверок в сфере охраны труда: российский и международный опыт
Введение
Что такое «Риск-ориентированный подход?»
Это метод организации и осуществления госконтроля (надзора), при котором форма, продолжительность и периодичность проведения контрольных мероприятий, а также мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется с учетом отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности (часть 2 статьи 8_1 Федерального закона -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон ).
Риск-ориентированным подходом к управлению охраной труда называют систему, основанную на принятие решений, ориентированных на учете степени риска. Риск измеряет возможность воздействия опасности на человека и значимость последствий такого воздействия. Именно это имеется в виду, когда говорят, что риск – это сочетание двух характеристик. Риск – это интегральная оценка условий труда с позиции – есть ли возможность причинения вреда работнику и каков этот вред. Этими двумя характеристиками риск «измеряет» опасность.
Термин «риск» получил законодательное определение в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О техническом регулировании», где определен как "вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда» (статья 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «О техническом регулировании»).
Охрана труда – это комплекс самых разных мероприятий: санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, правовых и социально-экономических, а также организационно-технических. Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (далее – ТК РФ): «Охрана труда – система обеспечения безопасности жизни и здоровья работающих в процессе трудовой деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационные, технические, психофизиологические, санитарно-противоэпидемические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия и средства».
Предлагается внедрение методов и средств управления профессиональными рисками в систему управления охраны труда.
По мнению Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, обнародованной в ходе идущей с начала 2015 года дискуссии о кардинальных изменениях в ТК РФ и в целом в законодательстве об охране труда, на смену сегодняшним порядкам придет риск-ориентированный подход.
В основании пирамиды рисков лежат опасные и вредные производственные факторы – «опасности и риски». С их установления (идентификации) начинается любая работа по охране труда, по защите организма и личности работника от заболеваний, вызванных условиями труда.
Выше идут риски воздействия, там где они есть.
Затем – риски повреждеиия здоровья, обусловленные частью рисков воздействия.
Наверху – профессиональные риски или риски утраты жизни или трудоспособности из-за повреждения здоровья, причиненного воздействием «опасностей». Их еще меньше, так как не всякое повреждение здоровья влечет смерть или утрату трудоспособности.
Непосредственно можно управлять только наличием опасностей и рисками воздействия. Если они есть и (на основании опыта признаны значительными), их следует устранять. Для этого разрабатываются и принимаются меры безопасности. Не столь непосредственно можно управлять профессиональными рисками за счет предотвращения рисков воздействия, а затем и рисков повреждения здоровья.
Идеи, заложенные в пирамиде рисков, предполагают наличие устойчивой причинно-следственной связи между слоями пирамиды. Наличие такой связи и дает возможность прогнозировать риск событий «верхнего слоя» за счет планирования снижения рисков на среднем и нижнем слоях. Это позволяет перенести основной акцент с несчастных случаев на планомерную работу по «подтачиванию» (уменьшению) основания пирамиды – отказов, дефектов, ошибок. Как правило, мелкие дефекты ускользают от внимания: они «прячутся» в оборудовании, характере выполняемых работ, они постоянны, незначительны и кажутся пустяковыми. Чтобы разрушить пирамиду происхождения несчастных случаев, нужно устранять все мелкие дефекты и неполадки.
В нашей стране действуют довольно жесткие законодательные условия: множество специальных требований к машинам и механизмам, к проведению инструктажей, аттестаций, расследованию несчастных случаев и так далее. Однако, реальная деятельность по охране труда зачастую сводится лишь к формальному заполнению документов, а не к реальным действиям по сокращению числа происшествий. В стране уже сейчас можно назвать сотни предприятий, проведших специальную оценку условий труда на рабочих местах, тем не менее согласно Правилам категория риска, как и класс опасности, устанавливается в зависимости от перечня категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или от 3 до 6 классов опасности из числа категорий риска и классов опасности согласно приложению и устанавливается в соответствии с положением о виде государственного контроля (надзора).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – постановление Правительства РФ № 000) утверждены изменения, в соответствии с которыми федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется с применением риск-ориентированного подхода в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридический лиц, деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.
Так, хозяйствующие субъекты распределяются на 5 категорий рисков.
В зависимости от категории риска периодичность проведения плановых проверок будет составлять:
-для категорий высокого риска - 1 раза в 2 года;
-для категорий значительного риска – 1 раз в 3 года;
-для категорий среднего риска – не чаще чем 1 раз в 5 лет;
- для категорий умеренного риска - не чаще чем 1 раз в 6 лет.
Отнесение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя к категориям риска осуществляется решением главного государственного инспектора труда Российской Федерации – при отнесении к категории высокого риска, решением главного государственного инспектора труда в субъекте Российской Федерации - при отнесении к категориям значительного, среднего и умеренного риска (письмо Роструда от 01.01.01 г. № ТЗ/1330-11-2).
При наличии смертельного несчастного случая, признанного связанным с производством, за 3 года, предшествующих текущему, категория риска, присвоенная деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, повышает до категории высокого риска.
По постановлению Правительства Российской Федерации все работодатели (организации и предприниматели) будут отнесены по основному виду деятельности к категориям риска в зависимости от показателя потенциального риска причинения вреда охраняемы законом ценностям в сфере труда.
Категорий риска установлено:
Высокий риск – если показатель потенциального риска составляет 1 и более; Значительный риск – если показатель потенциального риска составляет от 0,99 до 0,75; Средний риск - если показатель потенциального риска составляет от 0,74 до 0,5; Умеренный риск – если показатель потенциального риска составляет от 0,49 до 0,25; Низкий риск – если показатель потенциального риска составляет менее 0,24.Кроме этого, для работодателей предусмотрен коэффициент устойчивости их добросовестного проведения (Ку). Он рассчитывается на основании следующих показателей:
- наличия несчастных случаев;
- наличия задолженности по заработной плате;
- наличие фата назначения административных наказаний.
Для расчета индивидуальных коэффициентов используется:
- данные ведомственной отчетности о результатах надзорной-контрольной деятельности за три года, предшествующие текущему;
- сведения о травматизме за три года, предшествующие текущему;
- сведения о задолженности по заработной плате за предшествующий год.
Согласно новым правилам в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты правительства Российской федерации» отнесение деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности к следующим категориям:
Чрезвычайно высокий риск (1 класс опасности), плановая проверка проводится один раз в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора). Высокий риск (2 класс опасности), плановая проверка проводится один раз в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора). Значительный риск (3 класс опасности). Средний риск (4 класс опасности), плановая проверка проводится не чаще одного раза в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора). Умеренный риск (5 класс опасности), плановая проверка проводится не чаще одного раза в период, предусмотренный положением о виде государственного контроля (надзора). Низкий риск (6 класс опасности), плановые проверки не проводятся.Необходимо отметить, что применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти.
Согласно Положению о государственном надзоре в сфере труда отнесение деятельности работодателя к той или иной категории риска должно осуществляться с учетом определенных критериев.
Риск-ориентированные стратегии особенно широко применяются в таких государствах, как Соединенные штаты Америки, Великобритания, Австралия и Канада. Так, например, начало применения риск-ориентированного подхода в Великобритании 1995 г., группы рисков составляет потенциальная угроза, уровень текущей законопослушности, процедуры внутреннего контроля, оценка риска загрязнения различными микроорганизмами, используются 5 категорий рисков (от А-высокий уровень риска до Е). В Исландии 2000 г., началось применения риск-ориентированного подхода. При этом, группы рисков составляют профиль потребителей продукции, масштаб деятельности, тип продукции, вид переработки, характеристики помещения, процедуры внутреннего контроля, используются 3 вида категории рисков высокий, средний и низкий уровень риска. В Соединенных штатах Америки в 1997 г. используемый подход при оценке рисков «Анализ угроз и последствий их реализации» группы рисков профиль потребителей продукции, масштаб деятельности, процедуры внутреннего контроля, ранее выявленные нарушения и поступившие жалобы, 4 категории рисков от 1 низкий уровень до 4.
Отдельные инструменты риск-ориентированной модели используются в странах Скандинавии, Германии и других европейских странах в определенных сферах деятельности, включающих сферы природопользования, экологии, занятости и соблюдения трудового законодательства, финансовой деятельности.
Мировая практика свидетельствует об активном использовании методов оценки риск в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности деятельности контрольно - надзорных органов.
Так, например, трудовая инспекция Нидерландов применяет оценку рисков в своей контрольной деятельности. К числу приоритетных сфер, на которых необходимых сосредоточить внимание, в первоочередном порядке относятся: компании со структурно низкими показателями в области безопасности компании со структурно низкими показателями в области безопасности на рабочем месте, а также секторы экономики, в которых наибольшее количество хозяйствующих субъектов нарушают трудовое законодательство.
Основные преимущества риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности указаны в Плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. .
Еще одно важное изменение, которое появилось в Федеральном законе , это новая статья 8.1, предусматривающая применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). При этом внесенные изменения в части риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) применяются с 1 января 2018 г. Кроме того, Правительство Российской Федерации вправе определить виды государственного контроля (надзора), которые с применением риск-ориентированного подхода могут осуществляться до 1 января 2018 г.
Так применение риск-ориентированного подхода при проведения проверок приведет:
переориентацию контрольно-надзорной деятельности на объектах повышенного риска; отсутствие плановых проверок для объектов низкого риска и сокращение частоты проверок для добросовестных подконтрольных субъектов; общему сокращению избыточных административных издержек повышению результативности контрольно-надзорной деятельности, выражающиеся в улучшении общественно-значимых показателей(снижение смертности, числа пожаров, количества катастроф); повышению эффективности использования материальных, финансовых и человеческих ресурсов; общему снижению числа проверок и объема задействованных для их проведения ресурсов при одновременном снижении причиняемого ущерба жизни и здоровью граждан.Одновременно внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.
