Заседание тематической группы КС PEMPAL по управлению и прогнозированию ликвидности
11-13 октября 2017 г. _________________________________________________________
Кишинев, Молдова
Казначейское сообщество (КС) PEMPAL провело заседание Тематической группы по управлению и прогнозированию ликвидности 11-13 октября 2017 г. в г. Кишиневе, Молдова. Основной целью мероприятия было продолжить обсуждение вопросов, касающихся управления и прогнозирования ликвидности, с акцентом на взаимодействии функций управления ликвидностью и управления долгом. Заседание также послужило платформой для обновления плана деятельности тематической группы. Мероприятие посетили 37 специалистов из 13 стран PEMPAL (Албания, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызская Республика, Македония, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Турция, Украина и Хорватия). Представители Казначейства Венгрии приняли участие в качестве наблюдателей. В качестве приглашенного докладчика выступил представитель Офиса управления долгом Швеции. Поддержку в проведении семинара оказала команда Всемирного банка, работающая с КС. Административная поддержка предоставлена Секретариатом PEMPAL.
Г-жа Анжела Воронин, директор Государственного казначейства Республики Молдова и председатель КС PEMPAL, открыла мероприятие, поприветствовав участников от имени принимающей стороны и Исполнительного комитета КС. Она подчеркнула важность взаимодействия функций управления ликвидностью и управления долгом, хорошей ИТ-поддержки, управления рисками, а также эффективного механизма единого казначейского счета.
Г-жа Елена Матвеева, руководитель Управления государственного долга, присоединилась к г-же Воронин и поприветствовала участников от имени Министерства финансов Республики Молдова. Она подчеркнула, как это важно для управляющих долгом располагать достоверной информацией о движении денежных средств. Важно тесно сотрудничать, а также взаимодействовать с центральным банком, эффективно обмениваясь информацией.
Г-жа Елена Никулина, руководитель программы PEMPAL со стороны Всемирного банка, поприветствовала участников от лица Всемирного банка и группы экспертов, работающих с КС. Она поблагодарила принимающую сторону за приглашение Тематической группы КС по вопросам управления ликвидности в Кишинев, особенно г-жу Анжелу Воронин и команду Государственного казначейства Министерства финансов РМ за вклад в подготовку мероприятия. Группа по управлению ликвидностью – одна из более активных в КС, проведено несколько очень успешных мероприятий с момента ее основания в 2015 году. Г-жа Никулина отметила, что данное мероприятие организовано в ответ на предложение членов сообщества в рамках заседания группы в Москве в апреле 2017 года. Повестка мероприятия разработана с учетом результатов той встречи.
В качестве вступления к презентациям, подготовленным командой Министерства финансов РМ, г-жа Воронин представила обзор текущей реструктуризации Правительства Республики Молдова, которая имеет значительные последствия для работы Минфина. Управление ликвидностью – одна из функций Государственного казначейства Министерства финансов РМ, в то время как управление долгом является функцией Управления государственного долга Минфина. В результате последних организационных изменений, должности заместителей министра были упразднены, а вместо них были введены должности государственных секретарей. В министерстве финансов (Минфине) теперь будет четыре государственных секретаря, один из которых будет курировать, как Государственное казначейство, так и Управление государственного долга. Тот же государственный секретарь будет курировать государственные инвестиции и внешнюю помощь – функции, переданные Минфину. Также, идет процесс объединения региональных подразделений казначейства. Ожидается, что количество региональных подразделений и штатов их сотрудников значительно сократится в 2018 году.
Первая презентация называлась "Управление ликвидностью в Республике Молдова", и представил ее г-н Александру Гыска, ведущий консультант Отдела управления ликвидностью Государственного казначейства. Участники получили информацию о нормативно-правовой базе кассового исполнения национального публичного бюджета, процессах прогнозирования ликвидности и их участниках, механизме осуществления межбюджетных трансфертов из государственного в местные бюджеты, а также о планах молдавских коллег касательно дальнейшей модернизации функции прогнозирования ликвидности, направленной, помимо прочего, на повышение уровня автоматизации процесса прогнозирования.
Внимание в обсуждениях было также уделено управлению платежами в Молдове. Коллеги объяснили, что прогнозы не ограничиваются бюджетом, утвержденным на начало года, и регулярно обновляются с учетом выполнения плана, особенно в части поступлений. Функция утверждения ежедневных платежей была недавно делегирована министром руководителю Государственного казначейства на согласованных условиях – изменение, которое существенно повысило эффективность и оперативность процесса. Платежи местным органам самоуправления не эшелонированы таким образом, чтобы как-то сгладить колебания чистого денежного потока. В конце каждого месяца Казначейство стремится обеспечить такой остаток на ЕКС, которого было бы достаточно для осуществления необходимых платежей на начало следующего месяца.
Г-н Дан Берладян, старший консультант Отдела управления ликвидностью Государственного казначейства, представил вторую презентацию под названием "Структура ЕКС в Р. Молдова". Он представил краткую информацию об эволюции ЕКС в Молдове, его структуре и охвату, распоряжении счетами на ЕКС и ключевых вопросах и проблемах, стоящих перед Государственным казначейством Молдовы в процессе развития ЕКС.
Третья презентация хозяев под названием "Взаимоотношения Министерства финансов Р. Молдова с Центральным банком и коммерческими банками" была представлена г-ном Максимом Чобану, руководителем Отдела управления ликвидностью Государственного казначейства. Презентация затронула ряд ключевых элементов, включая информацию о существующем Соглашении между Минфином и Национальным банком Молдовы (НБМ), Положениях НБМ о принятии депозитов от Минфина, запланированном Меморандуме о взаимопонимании и сотрудничестве между Минфином и НБМ и взаимоотношениях с поставщиками платежных услуг.
В обсуждениях, последовавших за этими двумя презентациями, участники признали, что программа реформы ЕКС хорошо продвинулась в Молдове – ЕКС охватывает все потоки государственного бюджета, и Минфину удалось закрыть (или обнулить) все внутренние валютные счета в коммерческих банках, перечисляя остатки в НБМ. Став членом межбанковской платежной системы, Казначейство значительно снизило зависимость от коммерческих банков в обработке внутренних валютных платежей (работа с иностранной валютой требует подключение к SWIFT, что не очень затратоэффективно). Однако по другим параметрам ЕКС все еще неполон, и можно утверждать, что терминология, используемая в презентации, слишком широкая: под ЕКС подразумевается только счет, либо связанные счета с остатками, напрямую контролируемыми Государственным казначейством. Например, хотя Казначейство и контролирует трансферты местным властям и саморегулирующимся организациям (СРО – категория, куда входят больницы, университеты и некоторые предприятия), у него нет контроля над какими-либо остатками денежных средств этих групп.
Другие вопросы касались комиссионных, выплачиваемых банкам (и НБМ). Некоторые участники посчитали, что правительство не должно платить каких-либо комиссионных, в то время как другие подчеркнули важность правильных экономических сигналов. Несмотря на это, прозвучали комментарии о высоком уровне комиссионных; также было озвучено предположение, что обычно комиссионные не взимаются пропорционально объему – затраты банка отличаются в зависимости от количества операций.
Последняя презентация дня была представлена г-жой Еленой Матвеевой, руководителем Управления государственного долга. Она представила полную информацию об управлении государственным долгом в Молдове, задачах стратегии управления долгом, структуре долга центрального правительства, подходах в развитии внутреннего первичного рынка и ключевых взаимоотношениях между основными участниками, сотрудничестве с НБМ и согласовании функций управления ликвидностью и долгом.
Интерес вызвала роль Управления государственного долга в отношении непредвиденных обязательств. На практике, это касается управления и политики оформления гарантий, хотя на данный момент их осталось очень мало. Однако некоторые внешние займы по проектам были перекредитованы центральным правительством получателям, что привело к очень похожим моментам, связанным с управлением рисками. Минфин не контролирует займы местных органов самоуправления, хотя имеет некоторое косвенное влияние, а также существуют правовые ограничения по объему займов в сравнении с доходами органов власти. Минфин также собирает данные по поступлениям и отчислениям органов власти.
Ряд поднятых вопросов касался резерва ликвидности Минфина. Хотя у Минфина есть срочные депозиты в НБМ, они в основном размещаются по запросу самого НБМ, который стерилизует денежные средства в рамках операций по управлению ликвидностью. НБМ выплачивает проценты, поэтому Минфин, выпускающий дополнительные ценные бумаги для финансирования депозитов, не несет чистых расходов. У Минфина есть доступ к депозитам только в экстренных случаях. В общем, у Минфина нет официально закрепленного целевого уровня остатка на счете, за исключением описанной выше потребности обеспечить на конец месяца такой остаток на ЕКС, чтобы было достаточно на осуществление платежей, намеченных на начало следующего месяца. Платежи в отдельно взятый день также осуществляются за счет остатка на счету на конец предыдущего дня; в общем, платежи по счетам должны осуществляться в течение 30 дней после утверждения. Минфин не может занимать у НБМ (хотя существуют унаследованные задолженности по займам, которые постепенно выплачиваются). Казначейство может занимать у СРО без процентов и по самостоятельному решению Казначейства, что обеспечивает подстраховку ликвидности.
Последняя секция первого дня мероприятия была посвящена обсуждениям в группах по презентациям, прослушанным за день. Три группы обменялись своими взглядами на молдавскую практику и опыт. Каждая группа отчиталась по своей работе общему собранию. Все группы поздравили молдавских коллег с достигнутым прогрессом, одновременно отмечая незавершенность реформ. Многие из вопросов, затронутых группами, появились как продолжение начатых ранее обсуждений, например, уточнение специфики ЕКС, роли СРО и использовании резерва ликвидности. Некоторые обратили внимание на кажущуюся сложность ЕКС, детальную классификацию или обозначение расходов, хотя было отмечено, что количество условно-накопительных или балансовых счетов зависит от требований к учету и мониторингу, и не должно мешать централизации денежных средств.
Среди других вопросов, отмеченных группами: инвестирование избыточной ликвидности; роль региональных подразделений казначейства (кратко сформулированная как выявление и контроль); взаимоотношения между Минфином и НБМ; консолидация прогнозов.
В заключительных комментариях по работе первого дня команда Всемирного банка также отметила впечатляющие успехи, достигнутые Молдовой, несмотря на сложную макроэкономическую и финансовую ситуацию. Был обозначен один вопрос, не получивший пристального внимания в обсуждениях этого дня: прогнозы движения денежных средств в Молдове формируются в целях исполнения бюджета и наличия ликвидности непосредственно перед выдачей разрешения на обработку платежей. Со временем, прогнозы должны отойти от исполнения бюджета и информировать решения о направлении финансирования на некоторое смягчение колебаний движения денежных средств, обеспечивая достаточное их наличие. Для этого потребуются подробные прогнозы, заглядывающие намного дальше ближайшего месяца; по меньшей мере, обычно рекомендуется формировать прогноз на три месяца.
Второй день начался с обмена новостями о последних событиях касательно реформ управления ликвидностью в странах-участницах. Это был новый формат для мероприятий КС, опробованный в первый раз в Кишиневе. Участники из шести стран (Албания, Азербайджан, Грузия, Казахстан, Российская Федерация и Турция) вызвались принять участие в секции.
Г-н Ерекле Гваладзе, заместитель руководителя Департамента прогнозирования и управления движением денежных средств Минфина Грузии, поделился новостями о недавно внедренном механизме управления избыточной ликвидностью в стране. Следуя планам перехода на более активное управление ликвидностью, принимая во внимание постоянный избыток ликвидности на ЕКС, Государственное казначейство Грузии прошлым летом запустило организованные депозитные аукционы. Докладчик поделился с участниками первым опытом организации процесса аукциона, а также ожидаемыми результатами.
Г-н Ильяс Туфан, руководитель Департамента управления ликвидностью Казначейства Турции, проинформировал группу о прогрессе в осуществлении амбициозного проекта, направленного на расширение сферы охвата системы ЕКС в Турции. Задача проекта состоит в том, чтобы добавить в ЕКС широкий спектр бюджетных организаций и внебюджетные фонды, оставляя за ними доступ к собственным ресурсам. Проект также охватывает ИТ-инфраструктуру, интегрированную учетную и банковскую архитектуру. На сегодняшний момент, была разработана модель ЕКС и первоначальное законодательство. Также, начата разработка соответствующей ИТ-инфраструктуры.
Г-жа Зайфун Ерназарова, директор Департамента бюджетного законодательства Министерства финансов Казахстана, кратко рассказала участникам о недавнем переходе на розничные торги среднесрочными государственными облигациями в стране.
Г-жа Мимоза Пилкати, директор по казначейским операциям, Министерство финансов Албании, поделилась прогрессом в развитии новой интегрированной системы УГФ Министерства финансов Албании. Ожидается, что в систему войдет хранилище данных, которое будет использоваться для хранения и анализа информации, необходимой для прогнозирования ликвидности.
Г-н Эхтирам Исабалаев, руководитель Департамента учета и отчетности государственного бюджета, Государственное казначейское агентство Азербайджана, кратко изложил участникам последние наработки по ЕКС и кассовому планированию в его стране.
Г-н Олег Дроздов, руководитель Департамента бюджетно-финансовых операций Казначейства Российской федерации, осведомил участников о последних результатах в ходе разработки новых инструментов размещения избыточной ликвидности.
Программу заседания продолжили две презентации о взаимодействии функций управления долгом и ликвидностью, представленные международными экспертами, приглашенными на мероприятие. Первую презентацию "Управление ликвидностью и долгом: взаимодействие и координация" представил г-н Майк Уильямс, эксперт Всемирного банка. Г-н Уильямс напомнил группе о последствиях активного управления ликвидностью для структур, которые этим занимаются сегодня. Также, эксперт подчеркнул некоторые последствия взаимодействия долгового и денежного рынков. Участники услышали о связанных рисках и о подходах к их смягчению. Презентация также охватила задачи, роли и функции структур, управляющих ликвидностью и управляющих долгом, а также ключевые области для координации.
Г-н Уильямс подчеркнул важность и преимущества тесного сотрудничества между функциями управления ликвидностью и управления долгом. Он также представил полноценную информацию о координационных требованиях и структурах. Наконец, он поделился своими взглядами на подходы к наращиванию потенциала.
Вторая презентация дня под названием "Управление ликвидностью и долгом в Швеции" была представлена г-ном Мэтсом Филипссоном, представителем Национального офиса управления долгом Швеции. Функции управления ликвидностью и долгом в Швеции полностью интегрированы, т. е. отсутствует четкое разграничение между этими двумя сферами. Обе сферы руководствуются той же основной задачей и опираются на ту же основную нормативную базу. Роли и обязанности четко разделены между Минфином, долговым офисом и центральным банком; центральный банк не участвует в управлении ликвидностью и долгом. Швеция применяет активное управление ликвидностью. К концу дня остаток на ЕКС должен быть равен нулю, и все операции по сглаживанию колебаний денежных потоков проводятся на денежном рынке с использованием депозитов, репо, а также казначейских векселей и облигаций. Прогнозирование потребностей в ликвидности и чистом заимствовании интегрировано между функциями управления ликвидностью и долгом и управления рисками, контроля и отчетности. Ресурсы, знания и навыки полностью используются обеими функциями.
Участники задали несколько уточняющих вопросов. Было признано, что с учетом текущих процентов, доход от временного размещения избыточной ликвидности невысокий; но не в доходности заключается основная задача функции управления ликвидностью, а в эффективном управлении. Некоторые страны сравнили свои механизмы, особенно в части инвестирования избыточной ликвидности, со шведским подходом. Также было отмечено полное разделение функции управления ликвидностью/долгом и осуществления кредитно-денежной политики, а также полное функциональное разделение между Офисом управления долгом и Центральным банком Швеции. Другие комментарии касались дополнительных навыков, необходимых для проведения более активного управления ликвидностью. Это трудно осуществить в условиях низкой оплаты труда государственных служащих; сложно удержать квалифицированных сотрудников. Обеспечение хороших условий труда и руководства, а также мотивирующие обязанности и обучение могут помочь, в какой-то мере. Также, обучение способствует, как привлечению новых сотрудников на ранних этапах их карьеры, так и их удержанию, по крайней мере, на несколько лет.
К концу второго дня, представители стран обменялись опытом в вопросах координации управления долгом и ликвидностью в рамках двух рабочих групп. Они заполнили краткую анкету, а затем обсудили основные проблемы на пути улучшения взаимодействия, и как с ними справиться.
В начале третьего дня, каждая группа представила результаты своих обсуждений в формате пленарного заседания. Ниже – краткое содержание ответов на вопросы.
Обсуждая проблемы перехода на более активное управление ликвидностью и путей их преодоления, обе группы выделили проблему безопасности ресурсов и в частности удержания квалифицированных кадров. Одно из предложений заключалось в организации внутреннего распределения персонала таким образом, чтобы потеря кого-либо из членов команды не срывала работу.
Среди других часто упоминаемых вызовов – расхождения в политике или работе с центральным банком и недостаточная развитость денежного рынка, особенно в небольших странах, ограничительный характер законодательной или нормативной базы, недостаточный уровень приверженности и понимания со стороны высшего руководства и нехватка ресурсов.
Команда Всемирного банка, в своих комментариях, подчеркнула важность выяснения отношений с центральным банком. Координация, сотрудничество и обмен информацией важны, в том числе и во избежание операционных конфликтов и для поддержки развития денежного рынка, в чем заинтересованы обе стороны. Абсолютно необходима поддержка высшего руководства и министерства в переходе на более активное управление ликвидностью, как для обеспечения внутренних ресурсов и подготовки, так и в отношениях с центральным банком. Центральный банк часто противостоит попыткам Минфина более активно управлять ликвидностью, несмотря на потенциальные преимущества такой проактивности для операций по кредитно-денежной политике; банк может сомневаться в компетентности финансового рынка либо просто защищать свою традиционную роль. В конце концов, соответствующие обязанности необходимо согласовать на уровне министерства/управляющего. В более общем плане, важно подчеркнуть, что развитие активного управления ликвидностью – поэтапный процесс; и хотя некоторые страны с концепцией все еще не очень знакомы, направление движения ясно.
Тематическая повестка третьего дня продолжилась последней информацией от ресурсной команды Всемирного банка – г-жи Елены Никулиной и г-жи Лилии Рэзлог – о существующих инструментах, которые можно использовать для оценки результативности функции управления ликвидностью и ее взаимодействия с функцией управлением долгом, включая рамки PEFA и методологию DeMPA. Большинство стран в группе проводили одну или более оценок PEFA и знакомы с более ранними версиями этих рамок. Текущая версия PEFA вступила в силу в 2016 году. Это был самый значительный пересмотр рамок с момента их появления в 2006 году. Перемены охватили, как сферу охвата, так и содержание показателей. Из презентации участники узнали о показателе, измеряющем параметры результативности управления ликвидностью (PI21), и критериях, используемых для оценки соответствующих параметров. Методология DeMPA менее известна странам PEMPAL. Презентация включила обзор инструмента и показателей, напрямую относящихся к взаимодействию между функциями управления ликвидностью и управления долгом. Участников пригласили ознакомиться с имеющейся методологической документацией, лежащей в основе обоих инструментов.
В кратких обсуждениях была отмечена возможность использовать соответствующие показатели из представленных инструментов в целях самооценки. Это могло бы стать одной из приоритетных областей для группы на будущее.
Г-н Майк Уильямс представил последнюю официальную презентацию мероприятия, поделившись с участниками проектом аналитической записки "Соглашение о качестве сотрудничества между Казначейством и Центральным банком". Данная записка была подготовлена в ответ на запрос, сформулированный членами тематической группы в Москве в апреле. В данной презентации г-н Уильямс подчеркнул несколько ключевых элементов: нормативную базу, механизмы и структуры согласования политики, роль СКУ и охват соответствующих услуг. Он также предложил приблизительные заголовки разделов СКУ, а также поделился своими мыслями по поводу последующих шагов по доработке документа.
Во время обсуждения, некоторые представители стран поинтересовались о комиссионных, которые Минфин должен платить центральному банку (или коммерческим банкам) за услуги, их обосновании и структуре. Было отмечено, что комиссионные выплачиваются из бюджета, хотя эффект смягчается за счет дополнительных доходов, возвращаемых центральным банком в виде дивидендов. Некоторые обратили внимание на вопросы, которые, как правило, необходимо обсуждать на этапе переговоров; на практике, детализация, охват и уровень сложности СКУ будут развиваться со временем, как и механизмы, например, управление эффективностью и обеспечение контроля.
Была достигнута договоренность о том, что команда Всемирного банка внесет изменения в записку на основе обсуждений и разошлет документ. Все члены группы получат предложение прокомментировать проект документа, выделив дополнительные вопросы, которые можно охватить. Было бы очень полезно включить примеры из опыта стран, которые, конечно, можно сделать анонимными при желании.
Последняя секция заседания была посвящена обсуждениям планов работы тематической группы на будущее. Члены группы заинтересованы в более подробном изучении взаимодействия между управлением ликвидностью, управлением долгом и денежно-кредитной политикой на операционном уровне; а в части управления избыточной ликвидностью – в различиях между краткосрочными и структурными излишками. Были предложены следующие темы для дальнейших обсуждений:
- ИТ-поддержка/интеграция процессов управления ликвидностью и долгом Распоряжение избыточной ликвидностью и связь с резервом ликвидности Взаимодействие между операциями по управлению долгом и ликвидностью Операционная взаимосвязь между долговой/денежной/кредитной политикой Обмен практикой по СКУ Сопоставление эффективности (управления ликвидностью) Воздействие управления ликвидностью на рынок, включая риски, и взаимодействие с центральным банком Взаимодействие с квазигосударственным сектором
Эти темы можно обсудить, используя разные форматы PEMPAL, включая тематические видеоконференции, семинары и ознакомительные поездки. Участники также предложили организовать ознакомительную поездку группы в страны с передовым опытом в управлении ликвидностью (Германия, Швеция).
В рамках заключительной секции участники поблагодарили хозяев, ресурсную команду КС и Секретариат PEMPAL за прекрасную организацию мероприятия. Поступило несколько предложений касательно организации последующих мероприятий, включая выделение больше времени странам на представление последних новостей.
Все материалы заседания можно скачать на Интернет-сайте PEMPAL. https://www. pempal. org/ru/events/tcop-thematic-group-meeting-cash-management
