Выступление министра экономического развития Российской Федерации Андрея Рэмовича Белоусова на заседании правительства РФ 07.02.2013 г

ВЫСТУПЛЕНИЕ МИНИСТРА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АНДРЕЯ РЭМОВИЧА БЕЛОУСОВА НА ЗАСЕДАНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ 07.02.2013 г.

А. Белоусов (Министр экономического развития): , уважаемые коллеги! Рассматриваемый проект госпрограммы, включает три основные части. Первая – это новая концепция управления федеральным имуществом, которая призвана заменить действующую концепцию 1999 года.

Вторая часть – это система мероприятий по реализации данной концепции, соответствующие ключевые показатели эффективности и бюджет программы. И третья часть – это подпрограмма управл ения государственным материальным резервом.

Прежде чем перейти к характеристике задач, мероприятий, я хотел бы коротко охарактеризовать, что представляют собой сегодня объект управления и система управления госимуществом. Что относится к объекту управления? Только в части Росимущества на 1 февраля текущего года это 2325 акционерных обществ с госучастием, из которых 66 акционерных обществ включено в так называемый специальный перечень. Это 1795 ФГУП, более 20 тыс. учреждений, почти 250 тыс. объектов имущества казны, 238 тыс. земельных участков общей площадью более 553 млн га. По нашей предварительной оценке, совокупная номинальная стоимость всех указанных объектов учёта, отражённая в реестре федерального имущества, составляет на сегодняшний день около 12 трлн рублей. Но эта цифра, безусловно, занижена на порядок, постольку поскольку, по предварительным оценкам, рыночная стоимость этих активов превышает 100 трлн, может быть, даже больше.

Система управления федеральным имуществом включает в себя три основных элемента – нормативную базу, организационный механизм и ресурсы. К нормативной базе прежде всего относятся Концепция управления имуществом, которая, как я уже сказал, была принята Правительством в 1999 году, и ряд ключевых федеральных законов и нормативно-правовых актов Правительства, такие как закон «О государственных и унитарных предприятиях», закон «О приватизации» и ряд других законов. Хотел бы сказать, что сегодня в рамках проекта госпрограммы предлагается новая концепция управления и предусматривается разработка целого ряда законов. Всего программой предусмотрено принятие в течение ближайших пяти лет более 25 нормативных правовых актов, включая внесение изменений в федеральный закон о приватизации государственного муниципального имущества, федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Организационный механизм представляет собой прежде всего систему управления федеральным имуществом Росимущества. Это 83 территориальных управления с общей штатной численностью сегодня 4203 человека при среднем уровне оплаты труда, включая заработную плату и все виды поощрений и мотиваций, примерно 25 тыс. рублей в месяц. Кроме того, как известно, помимо Росимущества полномочиями по управлению федеральным имуществом в настоящее время обладают Министерство обороны и Управление делами Президента Российской Федерации. Отдельные полномочия в отношении своих подведомственных предприятий есть у государственных академий наук, ряда иных государственных органов и организаций. Часть федерального имущества была передана в государственные корпорации, такие как «Росатом» и «Ростехнологии». Хотел бы отметить, что единая целостная координация действий всех участников процесса управления имуществом в настоящее время практически отсутствует. И мы считаем, что новая концепция как раз является одним из шагов к построению системы управления федеральным имуществом, основанной на единых принципах и стандартах.

Что касается финансового обеспечения системы управления, то в части Росимущества это порядка 6,5 млрд рублей ежегодного бюджетного финансирования, а если говорить о дополнительных потребностях (я скажу чуть ниже), то это ещё примерно в годовом исчислении около 3 млрд. При этом общий объём поступлений от управления имуществом, скажем, в 2012 году составил 433,6 млрд рублей, из которых поступления от приватизации – 201,5 млрд рублей и перечисленные дивиденды – 212,6 млрд.

Уважаемые коллеги, я хотел бы остановиться на четырёх основных проблемах, которые сегодня, на наш взгляд, характерны для сферы управления госимуществом, и на решении этих проблем в рамках предлагаемого проекта государственной программы.

Первая ключевая проблема – это отсутствие представления о целевом назначении того или иного объекта государственного имущества, будь то акции, земельный участок или объект недвижимого имущества. Это приводит к обременению государства избыточными активами, коррупционными проявлениями и к простому, прямому перерасходу бюджетных средств, которые тратятся на содержание никому не нужных объектов. Иллюстрацией этой проблемы является следующая статистика: из 1795 ФГУПов, существующих на сегодняшний день, 148 предприятий не ведёт финансово-хозяйственной деятельности, 271 предприятие находится в процедуре ликвидации, а 264 предприятия – в процедуре банкротства. Суммарно это 683 организации, то есть более трети всех предприятий. И это при том, что в программу приватизации за последние три года в целях акционирования было включено всего 284 предприятия, 70% из которых уже преобразовано в акционерные общества.

При разработке программы приватизации федеральные органы, как правило, сначала до последнего мотивируют целесообразность сохранения подведомственных предприятий, а потом, когда оказывается, что эти предприятия банкроты и перестают вести деятельность, передают их в казну в ведение Росимущества. Примером этого, совсем недавним, является сельскохозяйственное ФГУП «Зеленогорское», подведомственное одному из федеральных органов власти, которое было доведено до предбанкротного состояния, а в настоящее время предлагается закрепить его за Росимуществом. Мы считаем, что нужно определить и закрепить за каждым объектом федерального имущества его целевую функцию и ввести презумпцию безусловного отчуждения имущества в случае, если целевая функция не определена. Просили бы в этой связи внести в протокол сегодняшнего заседания Правительства следующее предложение: Минэкономразвития в срок до 1 сентября 2013 года разработать и утвердить методические рекомендации по определению целевого назначения имущества, находящегося в ведении федеральных органов государственной власти и иных организаций, а федеральным органам исполнительной власти на основании указанных методических рекомендаций в срок до 1 января 2015 года определить целевую функцию для активов, находящихся в их ведении. Имущество, по которому органами государственной власти не будут определены целевые функции, мы предлагаем после 1 января 2015 года включать в программу приватизации автоматически, без согласования с федеральными органами власти.

Вторая проблема – это недостаточно эффективное управление отчуждением продажи имущества. В прошлом году при приватизации некрупных активов на аукционах в 75% случаев цена продажи имущества превышала начальную цену менее чем на 10%. А в 45% случаев имущество продано на аукционах по начальной цене. При этом при осуществлении крупных сделок с привлечением инвестиционных консультантов в среднем цена продажи акций получается вдвое выше первоначальной цены. Эта статистика свидетельствует о пока ещё недостаточной предпродажной подготовке при массовой приватизации, достаточно слабом информационном сопровождении продаж и низкой инвестиционной привлекательности приватизируемых активов.

Ключевые мероприятия по данному направлению включают в себя: первое – переход от продажи предприятий как набора объектов имущества к продаже бизнес-единиц (собственно то, о чём Дмитрий Анатольевич сказал во вступительном слове). Здесь мы говорим о применении дифференцированного подхода к продаже с учётом предварительного анализа рынка инвестиционных возможностей, спроса и регуляторной среды. Второе – это введение постприватизационного мониторинга и контроля: как наблюдение за результатом постприватизационного развития ставшими частными компаний, так и заключение соглашений с инвестором, в особенности при продаже объектов, осуществляющих социально значимую функцию. Недавний пример – заключение такого соглашения по Архангельскому траловому флоту. Третье мероприятие, точнее, группа мероприятий, – это обеспечение большей прозрачности и открытости приватизационных сделок. В принципе, мы считаем, что каждое обращение в суд по результатам осуществления процедур приватизации – это пример или индикатор того, что была осуществлена недостаточная процедура открытости и прозрачности данной сделки. И четвёртое – это приватизация земли: это – отдельная тема.

Хотел бы сказать, что сегодня создан организационный механизм приватизации, соответствующие полномочия даны комиссии под руководством Игоря Ивановича Шувалова (И. Шувалов – Первый заместитель Председателя Правительства). Но на сегодня отсутствует нормативный механизм, соответствующий закону, в том числе разрешающий изъятие земли у ФГУПов (неиспользуемой земли) в досудебном порядке. Документ должен быть подписан, мы надеемся, должен быть принят (он сейчас находится в Думе) в I квартале текущего года.

Третья проблема – это недостатки управления имеющимися объектами имущества. Речь идёт в первую очередь об управлении акциями хозяйственных обществ и объектами казны. Здесь достаточно много было сделано за последние два года, но ещё больше предстоит сделать. Как известно, в течение последних нескольких лет проводилась политика привлечения профессиональных директоров в состав органов управления акционерными обществами с государственным участием. В 2011 году в состав органов управления примерно 700 акционерными обществами с государственным участием, включая общества специального перечня, включено 1,5 тыс. профессиональных директоров, из которых 362 независимых директора и 1143 профессиональных поверенных. В целом, несмотря на внедрение указанных новаций, качество управления акционерными обществами остаётся достаточно низким. Из учтённых в реестре федерального имущества 2325 акционерных обществ 144 не ведёт финансово-хозяйственной деятельности и ещё 264 находится в процедурах банкротства. В большинстве стратегических обществ не определены ключевые показатели эффективности, увязанные с принятыми положениями о вознаграждении руководящего состава. Могу сказать, что из 66 акционерных обществ, включённых в спецперечень, решения по ключевым вопросам управления которых принимаются на основании директив Правительства, только в 20 обществах утверждены положения о вознаграждении и в 18 утверждены KPI (Key Performance Indicators – ключевые показатели эффективности) в увязке с принятыми положениями о вознаграждениях. Что предлагается сделать?

Первое – расширить практику привлечения профессиональных директоров в госкомпании, в том числе в дочерние и зависимые общества вертикально интегрированных холдинговых структур и предприятия оборонно-промышленного комплекса. С учётом ревизионных комиссий у нас сейчас доля госслужащих в органах управления госкомпаний составляет 65%. К началу 2015 году планируется снизить эту цифру более чем вдвое – до 30%, из которых основная часть будет работать в ревизионных комиссиях.

Второе – в обязательном порядке утвердить в каждой госкомпании долгосрочную стратегическую программу развития. При этом соответствующие программы должны быть увязаны с целевой функцией, поставленной государством и обществом перед данным акционерным обществом, и стратегией развития отрасли. Сегодня из 66 обществ спецперечня только в 42 есть комитеты по стратегии, а программы утверждены только в 31. Мы планируем завершить данный процесс, с тем чтобы 100% обществ, стратегических обществ прежде всего, имели соответствующие долгосрочные программы к 1 января 2016 года.

Третье, как я уже сказал, – это утверждение чётких и администрируемых KPI, причём они должны быть увязаны с системой вознаграждений менеджмента компаний и показателями финансово-хозяйственной деятельности. Для стратегических обществ этот процесс должен быть также завершён к началу 2016 года.

И четвёртое направление, крайне важное, – это обеспечение надёжного управления и содержания объектов имущества казны, включая опасные объекты, в том числе законсервированные газовые скважины, арестованные суда и иные объекты. У нас сегодня, могу сказать, существует катастрофическое, на наш взгляд, недофинансирование объектов казны, что приводит к хроническому аварийному состоянию социально значимых объектов, которые находятся в казне. На содержание примерно 90 тыс. объектов Росимуществом в рамках бюджета на 2012 год выделен 181 млн рублей, то есть примерно 2 тыс. рублей на один объект.

И четвёртая проблема – это недостаточная эффективность самуй вертикали управления госимуществом. Решение этой проблемы, в каком-то смысле, является наиважнейшим. Не являются секретом факты многочисленных правонарушений, совершённых в сфере управления государственным имуществом самими сотрудниками Росимущества. Так, только за последние два года из 83 территориальных управлений Росимущества в 10 возбуждены уголовные дела в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных управлений. То есть фактически территориальные органы Росимущества подвергнуты децимации. Неэффективность вертикали управления федеральным имуществом приводит к утрате этого имущества в силу недобросовестных действий как третьих лиц, так и государственных служащих. В результате Росимущество вынуждено выходить в суд уже после совершённых правонарушений, оспаривая состоявшиеся сделки и возвращая федеральное имущество. Могу сказать, что центральным аппаратом Росимущества (это 20 человек судебного отдела) и его территориальными органами (это ещё примерно 100 человек по всей России), обеспечивается работа по защите имущественных прав и законных интересов, при этом количество судебных дел с участием Росимущества составляет порядка 20 тыс. в год, а соответственно, нагрузка на одного сотрудника судебных отделов составляет 150 судебных дел в год. Могу сказать, что из таких наиболее громких примеров судебных дел по защите имущественных интересов Российской Федерации, можно было бы привести дела в отношении объектов культурного наследия, расположенных в центре города Москвы. Например, чиновники территориального управления Росимущества в городе Москве регулярно передавали предприятиям на праве хозяйственного ведения объекты недвижимости, в том числе исторические здания, объекты культурного наследия и федерального значения. Госпредприятия выступали в роли поручителей перед банком по миллионным кредитам, далее кредиты не погашались, стороны обращались в суд, но не в государственный, а в частный – в третейский суд при общество Фемида», который выносил решение о взыскании кредита с поручителя. В итоге имущество продавалось практически с молотка, передавалось добросовестному приобретателю, как правило, офшорной компании, а государство его теряло без всякого замещения. Так могли быть потеряны 28 памятников архитектуры в центре Москвы, в том числе ансамбль Рогожской ямской слободы XIX века (18 зданий на Школьной улице), палаты XVII-XVIII веков на Кожевнической улице, Дом Долгоруковых середины XVIII века в Колпачном переулке, усадьба Снегирёва первой четверти XIX века на Плющихе и так далее. Дело дошло до того, что в эти сделки попали даже церкви, например, храм Святых апостолов Петра и Павла в Ясеневе.

Д. Медведев: И где эти участники все?

А. Белоусов: Я сейчас скажу. Участники сейчас находятся в рамках уголовного процесса. Это руководитель московского теруправления. Сейчас большинство этих федеральных объектов, памятников истории и культуры возвращено в собственность Российской Федерации, по другим продолжаются судебные разбирательства. Что предлагается сделать в этой части? Первое – это обеспечить сквозной учёт и контроль на основе IT-технологий всех процессов и процедур управления на любом этапе и уровне, включая территориальные органы. Второе – это обеспечить информационную прозрачность работы Росимущества через предоставление публичного доступа к данным об объектах учёта федерального имущества.

В текущем году планируется завершить инвентаризацию федерального имущества, и это должно обеспечить основу для формирования полных и достоверных сведений об объектах управления, но и, что важно, высветить «серые» зоны организации учёта федеральной собственности, включая непредставление объектов к учёту или искажение существующих данных. Третье – это определение и персональное закрепление зон ответственности сотрудников Росимущества. Сегодня такая система ответственности отсутствует. Такой подход, мы считаем, позволит перейти от работы в режиме устранения уже допущенных ошибок, ведущих к судебным делам, к режиму оперативного решения возникающих проблем. И четвёртое – это организация специального подразделения внутреннего контроля в Росимуществе, если угодно – службы собственной безопасности, которой предстоит обеспечить внедрение контрольных механизмов для исполнения принятых регламентов, процессов и процедур. Одним из ключевых показателей госпрограммы в этой части является практически полный переход к 2018 году к работе со всеми информационными потоками в электронном виде, включая юридически значимый оборот. Это позволит в полной мере обеспечить необходимый уровень прозрачности и контролируемости всех процессов.

И в заключение несколько слов о ресурсном обеспечении госпрограммы. Объём финансовых ресурсов из средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации госпрограммы, на период с 2013 по 2018 год составит 33 млрд рублей, из них 16 млрд предусмотрено до 2015 года. Дополнительное финансирование, которое предусмотрено госпрограммой в случае появления дополнительных возможностей федерального бюджета, составит в общей сложности 19 млрд рублей, из которых 9 млрд (9,4 млрд) приходится на 2013–2015 годы.

Основные мероприятия, требующие дополнительного финансирования, – это ликвидация особо опасных объектов казны, а также финансирование содержания объектов казны (это 2013–2018 годы, соответственно, 6 млрд и 6,9 млрд), это оформление документов технической инвентаризации, регистрации вещных прав, оформление документов кадастрового учёта земельных участков (в 2013–2018 году это 891 млн, из них примерно половина в 2013–2015 годы). Без этих последних денег мы не сможем преобразовать ФГУПы в акционерные общества просто потому, что не зарегистрированы должным образом соответствующие права.

При подготовке проекта концепции госпрограммы проводилось широкое обсуждение проектов как с экспертным и бизнес-сообществом, так и с органами государственной власти. Проект госпрограммы обсуждался на Открытом правительстве, обсуждение было достаточно острым, касалось в основном четырёх вопросов – собственно возможностей выполнения поручений Президента и Правительства и необходимых условия для выполнения этих поручений в части выхода государства из участников компаний несырьевого сектора к 2016 году, декриминализации процессов отчуждения и управления федеральным имуществом, управления и учёта нематериальных активов и необходимости создания единой системы управления федеральным имуществом.

По первым двум вопросам мы считаем, что госпрограмма даёт достаточно полный ответ. По вопросу управления и учёта нематериальных активов мы договорились, что мы ещё дополнительно поработаем с Роспатентом. Что касается создания сегодня единой организационной системы управления федеральным имуществом, мы считаем это нецелесообразным. Нам сначала всё-таки надо разобраться с тем, что происходит в системе Росимущества, выработать стандарты, а потом, возможно, если будут такие решения, распространить их на другие органы, которые выполняют аналогичные функции.

В целом концепцию поддержало 25 федеральных органов государственной власти, включая Управление делами Президента, Минобороны, Минпромторг, Минкультуры и целый ряд других. Проект государственной программы был согласован с Минфином, и итоговая концептуальная часть формально согласована с Минфином, Минтрансом и Минпромторгом. Просим подержать.