ТЕМА: «Порядок исполнения законодательства РФ при осуществлении земельного надзора за использованием земель сельскохозяйственного назначения на территории Приморского края ».
Дальневосточный Федеральный округ, в состав которого входит Приморский край, - это территория, которой уделяется пристальное внимание в отношении экономического и социально-культурного развития. Одной из задач развития этого региона является повышение эффективности сельского хозяйства.
Актуальной является проблема продовольственной безопасности страны, в рамках решения которой необходимо увеличение объемов производимой сельскохозяйственной продукции. Кроме этого, повышенный интерес к сельскохозяйственной деятельности проявляют инвесторы из Китая, Южной Кореи, Японии и других зарубежных стран. Поэтому необходим качественный контроль за использованием сельскохозяйственных угодий и в первую очередь пашни.
Земельный контроль (надзор) в Российской Федерации, это:
Современная Федеральная законодательная база, касающаяся регулирования в области деградации земель и нарушения почвенного плодородия, утверждена административным регламентом (Приказ Минсельхоза РФ ).
Основным документом, правоустанавливающим понятие о деградации земель, а также цели и содержание охраны земель является Земельный Кодекс Российской Федерации -ФЗ (в ред. -ФЗ). Земельный Кодекс РФ гласит, что целями охраны земель являются (ст. 12, п.2, пп.1 и 2):
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
То есть законодательно закреплены виды нарушений земель.
Содержание охраны земель обозначено в ст. 13, п.1, где указана обязательность мероприятий по предотвращению почвенной деградации.
Земельный Кодекс законодательно закрепляет за собственниками, арендаторами и пользователями земельных участков обязанности по использованию земельных участков, которые заключаются в предотвращении почвенной деградации и восстановлению нарушенных земель (ст.42 ЗК РФ): «не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий».
При неисполнении этих обязанностей Земельным кодексом предусмотрены основания прекращения права пользования, владения земельным участком (ст. 45-47 и 50) и порядок изъятия земельных участков (ст. 54). Права на земельный участок могут быть прекращены в том случае, если его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, порче земель, и выявленные нарушения не устранены.
Земельный Кодекс РФ устанавливает проведение мониторинга земель, направленного на своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов (гл.11), а также установление государственного земельного надзора и контроля за использованием земель (гл. 12).
Важной частью Земельного Кодекса в отношении установления ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель является гл.13, в которой законодательно закреплена административная, уголовная (ст. 74) и дисциплинарная (ст. 75) ответственность за нарушение пользования землей. Действия, влекущие за собой административную ответственность, указаны в Кодексе об административных правонарушениях (ст. 8.3, 8.6, 8.7, 8.8, 10.9, 10.10 19.5, 19.6), мерой административной ответственности являются предписания, представление и штраф. Действия, нарушающие земельное законодательство, за которые предусматривается уголовная ответственность, а также мера этой ответственности определены Уголовным Кодексом Российской Федерации -ФЗ (в ред. от 04.08 2014), ст. 246 и 254. Уголовная ответственность наступает при нарушении правил охраны окружающей среды при производстве работ, а также при установлении фактов порчи земли. Мерой ответственности является штраф, а в некоторых случаях – лишение свободы.
Федеральным Законом «Об охране окружающей среды» от 01.01.2001 №7-ФЗ установлены требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения (ст. 42).
Федеральный Закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» -ФЗ (в ред. 28.12.2013) закрепляет такие понятия, как плодородие почв, деградация земель, загрязнение почв и другие, относящиеся к регулированию почвенного плодородия. Так, согласно ФЗ-101, ст.1 деградация земель сельскохозяйственного назначения определяется как «ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий». Полномочия по осуществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения передаются субъектам Российской Федерации (ст.3.1), которые разрабатывают и принимают законы и иные нормативные правовые акты в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также осуществляют контроль за их соблюдением (ст.5). Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные полномочия в области обеспечения плодородия земель (ст.6).
Федеральный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения -ФЗ (в ред. 28.12.2013 ) регулирует принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6), где указано, что владельцы и пользователи земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием «способами, которые не должны причинить вред земле…, в том числе не должны приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы…». Определение размера причиненного земле вреда определяется в соответствии с №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Законодательная база субъектов Федерации основывается на Законодательстве Российской Федерации и содержит документы, устанавливающие полномочия надзорных органов, регулирующие земельные правоотношения, права и обязанности землевладельцев и землепользователей в отношении сохранения плодородия почв и предупреждения деградации земель.
Система и функции надзорных органов
Государственный земельный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный земельный надзор следует подразделить на общий, который осуществляется органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ и т. д.), и специальный, осуществляемый специально уполномоченными органами исполнительной власти, главным образом Россельхознадзором и другими Федеральными органами.
Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельными ресурсами имеет ряд особенностей. Первая особенность полномочий органов государственного земельного надзора состоит в том, что их деятельность носит надведомственный характер, охватывает все категории земель, а также деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности.
Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в содержании мер административного принуждения, применяемым государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства. К числу таких мер относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т. д. Утверждены и перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
В состав Территориальных управлений «Россельхознадзор» субъектов Российской Федерации входит отдел земельного надзора, осуществляющий функции по выявлению нарушений земельного законодательства, в том числе не использования земель и фактов деградации почвенного покрова.
В своих действиях указанный орган опирается на земельное законодательство Российской Федерации.
Государственный земельный надзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с утвержденными планами, а также внеплановых проверок. Последние проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства, а также в случае получения от органов публичной власти, граждан и организаций документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
Законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц от излишнего надзора со стороны контрольных (надзорных) органов посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля (надзора). Такие гарантии, в частности, предусматривает Федеральный закон -ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данный Закон различает плановые и внеплановые проверки.
Например, основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Порядок ведения федерального земельного надзора в соответствии с п. 2 ст. 71 ЗК РФ определен постановлением Правительства РФ "О государственном земельном надзоре". В данном документе перечисляются федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в государственном земельном надзоре. В их число входят Росреестр, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и их территориальные органы. В постановлении указывается перечень должностных лиц, его осуществляющих, указываются вопросы, подконтрольные каждому органу.
Россельхознадзор осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения надзор за соблюдением выполнения в соответствии с Федеральным законом -ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами и т. д.
Деятельность в сфере государственного земельного надзора в первом квартале 2015 года, была нацелена на повышение эффективности работы государственных инспекторов по использованию и охране земель в условиях оптимизации штатной численности и ограниченного финансирования.
1. Главой 12 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль), который подразделяется на государственный земельный контроль, муниципальный и общественный земельный контроль, производственный земельный контроль.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.
В результате проводимых контрольно-надзорных мероприятий в первом квартале 2017 года Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в области земельного надзора в Приморском крае, были выявлены случаи нарушения использования порядка более 927 га земель сельскохозяйственного использования (пашня, сенокосы и пр.) на землях сельскохозяйственного назначения.
Основным нарушением требований земельного законодательства является то, что земельные участки не используются по назначению, заросли сорными растениями, кустарником и деревьями, происходит заболачивание, и как следствие, деградация земель.
Практика применения земельного законодательства на территории Приморского края носит преимущественно административный характер. Это – выявление таких нарушений как снятие плодородного слоя почвы, захламление, зарастание, неиспользование земель, за которые согласно КоАП РФ устанавливается штраф, и рассчитывается размер вреда в денежном выражении.
Немаловажной проблемой является нехватка квалифицированных специалистов земельного надзора на уровне муниципальных органов.
Вывод:
Необходимо продолжить совершенствование системы Федерального законодательства в области земельного контроля и надзора, особенно это касается муниципального уровня. На муниципальном уровне необходимо решить проблему подготовки специалистов, компетентных в области муниципального земельного контроля.
Отдел земельного надзора Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области.
Апрель 2017
