Закат Вашингтонского консенсуса
Бахыт Кульжан
Кредиты, выданные МВФ, помимо своей основной функции кредитовать финансирование платежных балансов государств-членов, испытывающих с ним проблемы, также являются своего рода международной оценкой кредитоспособности страны-заемщицы и заметно облегчают ей доступ на частный мировой рынок ссудных капиталов. Таким образом, кредиты МВФ также выполняют сигнализирующую, информационную функцию. Соответственно, «отказ МВФ оказать стране кредитную поддержку закрывал ей доступ на рынок капиталов»1.
Напомним один из выводов, сделанных Независимым отделом оценки МВФ на основе опроса органов управления государств-членов, о том, что не всегда рекомендации Фонда основывались на результатах проведенного исследования, а были предсказуемы и основаны на заранее принятой позиции. Именно по этой причине не всегда рекомендации или требования, декларируемые Фондом, приводят только к улучшению экономического положения страны. Есть у соблюденных рекомендаций МВФ и обратная сторона: спад производства, банкротства малого и среднего бизнеса, крах системы здравоохранения и социального обеспечения, рост безработицы, сокращение импорта, сужение внутреннего спроса, снижение жизненного уровня, рост социальной и политической напряженности. И примеры таких проявлений и последствий принятия и соблюдения рекомендаций Фонда реально существуют. К примеру, 1980-1990-е года для Латинской Америки, года сильной зависимости от кредитов МВФ, а, следовательно, года следования требованиям Фонда, теперь условно называются «потерянными для развития десятилетиями». Этот пример можно конкретизировать: «Примером кризисного исхода является Аргентина, правительство которой строго придерживалось предписаний «консенсуса», вводя режим фиксированного обменного курса, который привел к потере контроля над управлением национальным бюджетом. В результате в стране начался кризис 1999-2002 гг.2»
И это не единственный пример, когда универсальный рецепт МВФ не работает ожидаемым образом, откуда следует очевидный вывод, что Вашингтонский консенсус далеко не так универсален, каким казался, и его давно следует пересмотреть. Утешительным остается тот факт, что Фонд выражает свою готовность и большой энтузиазм в том, чтобы меняться, корректировать свои программы, меры поддержки и реформировать свою деятельность, с тем, чтобы эффективнее функционировать и приносить большую общественную пользу.
Дело в том, что основные постулаты и общая позиция Вашингтонского консенсуса были созданы Дж. Уильямсоном в ответ на проблемы стран Латинской Америки в тот момент времени и имели определенный смысл, а также реальное теоретическое и практическое обоснование. В восьмидесятых годах прошлого столетия эти страны имели значительные дефициты государственного бюджета. Предприятия, которые относились к государственной собственности, также вносили свою лепту в общий дефицит государственного бюджета, принося немалые убытки. Плюс ко всему далекие от высокой эффективности частные фирмы вынуждали потребителей платить высокие цены, так как могли себе это позволить благодаря мощной защите от конкуренции государственными протекционистскими мерами. Неэффективная государственная кредитно-денежная политика стала причиной высокой и неконтролируемой инфляции. Очевидно, что странам просто была необходима экономическая дисциплина. Логично, что в ответ на проблемы национальных экономик стран Латинской Америки появилась соответствующая концепция, получившая свое отражение в виде Вашингтонского консенсуса, в котором основное внимание было уделено борьбе с неконтролируемой и высокой инфляцией – главным пороком латинских экономик восьмидесятых.
Акцентирование на сдерживании инфляции отвлекало вершителей экономической политики, к примеру, от стабильности в финансовом секторе экономики.
Причина кризиса 2008 года лежит совсем в иной плоскости, чем та, на которой основана концепция Вашингтонского консенсуса. Соответственно решение проблем последнего кризиса не может быть найдено в рамках Вашингтонского консенсуса.
Еще в 90-е годы прошлого появилось осознание того, что инструменты Вашингтонского консенсуса не способны решить все проблемы, возникающие в национальных экономиках государств-членов. Осознается необходимость расширять инструменты воздействия на экономику страны с тем, чтобы улучшить ее социально-экономическую ситуацию и стабилизировать положение платежного баланса. Появляется все больше и больше критики в адрес постулатов Вашигтонского консенсуса.
Среди критиков устаревающих принципов Вашингтонского консенсуса выступил также известный экономист, лауреат Нобелевской премии Пол Кругман. Так, уже в 1995 г. он указывал на не вполне здоровый характер экономического роста, вызываемого следования рекомендациям, сформулированным в постулатах Вашингтонского консенсуса. По его словам, “у ошеломляющего первоначального успеха Вашингтонского консенсуса не было твердой основы. Он опирался на чрезмерно оптимистичные ожидания…» 3
Однако, самые главные и сокрушительные удары по позиции и авторитетности принципов Вашингтонского консенсуса имели место быть на рубеже веков. Серия кризисов еще раз подхлестнула мировое экономическое сообщество искать альтернативу, как уже оказалось, совсем не универсальному и не действенному рецепту оздоровления экономики. К тому же яркие примеры результатов стран, следовавших принципам и соблюдавших рекомендации Вашингтонского консенсуса, явно проигрывали в сравнении с аналогичными показателями стран, отвергавших их (Индия, КНР).
Ограниченность и узость мер Вашингтонского консенсуса на новом этапе развития мировой экономики становилась настолько вопиющей, что автор консенсуса Дж. Уильямсон признал факт существования серьезных пробелов в своей концепции и назвал три основных изъяна консенсуса, по его мнению, создающих проблемы на пути к оздоровлению экономики через соблюдение комплекса рекомендаций Вашингтонского консенсуса:
а) нехватка предупреждения о некоторых из возможных рисков, с которыми страны сталкивались;
б) игнорирование институциональных реформ;
в) чрезмерно узкое фокусирование исключительно на рост4.
Идеи о дополнении и расширении Вашингтонского консенсуса, а не о тотальном реформировании были наиболее распространены на начальном этапе критики консенсуса. В связи с этим со стороны группы Всемирного банка поступила инициатива о созыве научных экспертов для разработки нового консенсуса, инициатива эта была реализована в рамках международного проекта “Пересмотр Вашингтонского консенсуса. На пути к новым правилам глобального регулирования”.
«Проект начался с цикла семинаров по урокам реформ 1990-х годов. В 2003–2004 гг. с докладами на них выступили лидер польских реформаторов Л. Бальцерович, бывший президент ардозо, Д. Уильямсон, Л. Саммерс и представитель ОО»5.
Заключительная встреча для подведения итогов проекта состоялась в сентябре 2004 года. По ее итогам была подписана «Барселонская повестка дня по вопросам развития», которая в дальнейшем в научной литературе получила название Барселонского консенсуса (БК). Документ состоял из семи пунктов, одна часть которых тематически очень тесно перекликалась с положениями Вашингтонского консенсуса, другая – затрагивала современные на тот момент времени глобальные проблемы.
Подписание Барселонского консенсуса стало завершением одного из этапов поиска новых подходов к формированию стратегий экономического развития в альтернативу Вашингтонского консенсуса.
В числе оппонентов оказался и бывший первый вице-президент Мирового банка профессор Джозеф Стиглиц. В своей статье «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Пост-Вашингтонскому консенсусу» автор определяет основные причины того, что Вашингтонский консенсус часто оказывается неэффективен и уже не отвечает современным вызовам экономики. Автор признает, что основные положения концепции Дж. Уильямсона имеют смысл, поскольку сдерживание инфляции, стабильности экономики – обязательные условия существования любого цивилизованного общества, однако, по словам Дж. Стиглица, «политику, поддерживаемую Вашингтонским консенсусом, вряд ли можно считать комплексной, иногда же она способна дезориентировать».6 Очевидно, что организация активно и убедительно пропагандирующая узкий набор инструментов для достижения макроэкономической стабильности и экономического развития, скорее всего, потерпит крах. Основным недостатком, который и стал причиной еще одного потока критики в адрес МВФ, стало слепое следование указаниям Вашингтонского консенсуса без попытки сделать конструктивный анализ последствий рекомендуемых мер в странах, безоговорочно согласившихся выполнять рекомендации Фонда в обмен на необходимые им кредиты и финансирование платежного баланса.
Как уже отмечалось выше, для успешной и эффективной работы рынков требуется создание и поддержание гораздо большего количества условий, чем низкая инфляция. Известный экономист выделяет неоспоримую важность таких аспектов, как регулирование финансового сектора, поддержание конкуренции, стимулирование передачи технологий, а также усиление транспарентности рынков.
В рамках анализа основообразующих положение концепции Вашингтонского консенсуса можно сказать, что наиболее важным показателем в этой концепции является уровень инфляции. Главенствующая роль во всех стабилизационных мерах контроля над инфляцией объясняется тремя постулатами: высокие издержки инфляции, затрудненность контролируемости инфляции при ее росте, высокая цена снижения инфляции. Однако, Дж. Стиглиц приводит в своей работе результаты исследования М. Бруно и У. Эстер, которые установили, что в ловушку постоянно высокой инфляции и низкого роста экономика страны попадает только после преодоления порога годовой инфляции в 40%, а также говорится о том, что не существует доказательства того, что низкая инфляция также несет в себе высокие издержки7.
Таким образом, автор доказывает целесообразность экономической политики, направленной на снижение и удержание только высоких и средних темпов инфляции.
Еще одним важным приоритетом Вашингтонского консенсуса является поддержание макроэкономической стабильности путем стабилизации и развития производства, а также содействие занятости. Положения Вашингтонского консенсуса на пути к достижению этой цели видят инструменты только бюджетно-налоговой политики, а также кредитно-денежной политики, направленной на амортизацию последствий циклических колебаний. Однако, в последнее время становится очевидным, что такой ограниченный набор инструментов оказывается недостаточным для достижения макроэкономической стабильности. На практических примерах становится видно, что наибольшее значение приобретает роль финансовых рынков. Таким образом, еще одним недостатком Вашингтонского консенсуса становится то, что он упускает тот факт, что стабильная финансовая система также является залогом стабильной макроэкономической ситуации. Независимым отделом оценки также было упомянуто, что помимо кредитной политики, также и в выполнении надзорной функции МВФ упускает факт высокой роли финансового сектора. Основной причиной того, что в 2007-2008 годах Фонд не справился со своей надзорной и прогнозной функцией и пропустил развитие предпосылок для глубочайшего экономического спада 2008 года, стало непридание значения роли финансовых рынков.
Профессор же придает финансовому сектору большее значение, которое трудно переоценить, прибегая к интересному сравнению, называя финансовую систему страны «мозгом» экономики, так как именно через финансовую систему происходит аккумулирование избыточных сбережений экономических агентов, а также перераспределение ресурсов между агентами. «Хорошо функционирующие финансовые системы направляют собранные ресурсы наиболее эффективным получателям в отличие от плохо функционирующих финансовых систем, которые часто направляют ресурсы в сферы с низкой прибыльностью»8.
Однако, перераспределительной функцией финансовая система не ограничивается, контролируя эффективность использования ресурсов, уменьшая риски за счет быстрой передачи информации об использовании средств и их накоплении. Однако, финансовая система, как и любая рыночная, имеет свои провалы, такие как: проблемы неполноты информации и нечеткости контрактов.
В связи с этим, обретают важность такие меры, как повышение прозрачности финансовых операций и функционирования финансовой системы в целом, а также большая четкость и детальная проработанность, единство интерпретации правовых механизмов.
Что касается используемых МВФ в выработке своих основных требований при выдаче кредитов положений Вашингтонского консенсуса об обязательности приватизации государственных предприятий по причине того, что предприятия, находящиеся в частной собственности отличаются большей экономической эффективностью и, следовательно, прибыльностью, в то время как, государственные предприятия с размытыми линиями ответственности за принимаемые решения отличаются гораздо менее эффективным управлением, и соответственно, в весьма частых случаях убыточностью, то этот постулат также претерпевает критику в статье. Изначально, кажется, что приватизация одновременно справляется сразу с несколькими задачами: повышает общую экономическую эффективность в обществе, а также сокращает бюджетный дефицит за счет избавления от убыточных предприятий и связанных с ними издержками, а также за счет продажи этих самых предприятий, которая принесет дополнительные поступления в бюджет, увеличивая доходную часть государственного бюджета. Однако, опять же Вашингтонский консенсус и вместе с ним МВФ выпускают из вида большой риск некорректного проведения приватизации в странах. Так, например, процесс приватизации во многих странах с переходной экономикой, в том числе в Казахстане и России, сопровождался пагубными ошибками. Приведенный пример говорит о том, что явно была переоценена выгода от приватизации и также значительно недооценена цена, которую пришлось заплатить за проведение приватизации. А в настоящее время основными проблемами, вызванными проведенной приватизацией, в некоторых переходных экономиках, являются несправедливое распределение благ, а также усугубившееся неравенство и отдаленность слоев населения в уровне жизни и благосостояния.
Одним из пунктов концепции Вашингтонского консенсуса является дерегулирование экономики. Традиционно считается, что государство гораздо менее эффективно выполняет экономические функции и, следовательно, чем меньше вмешательство государства в экономику, тем лучше для общественного благосостояния. При этом упоминается пагубная роль масштабного вмешательства в экономику, так как следствием этого взаимодействия становится такой бич любого общества как коррупция, закрывающая доступ ко многим ресурсам небольшим предприятиям, не имеющим влияния на высшие эшелоны власти.
Действительно, нельзя отрицать, что излишнее вмешательство государства в экономику вредно и в некоторых случаях сфера деятельности государства чрезмерно широка, а должные приоритеты в этой деятельности отсутствуют. Однако, не стоит и умалять роли государства, так как есть такие сферы жизнедеятельности общества, в которых частный сектор не всегда в состоянии эффективно действовать и элементарно частные собственники не заинтересованы. Главным принципом деятельности любого коммерческого предприятия является минимизация издержек и максимизация прибыли, отсюда вытекает, что ни одно частное предприятие не будет поддерживать те сферы общественных потребностей, удовлетворение которых не приносит им прямой выгоды. По этой причине и существует государственное регулирование экономики и поэтому важно не просто ограничить вмешательство государства в национальную экономику, а правильно направить его активность на решение фундаментальных проблем, разрешить которые рынок не в состоянии. Государство должно активно заниматься выработкой эффективной и разумной экономической политики, развитие общественных услуг таких, как образование и здравоохранение, развитие достойной инфраструктуры, одним словом, создавать условия для успешного экономического развития. По логике, Дж. Стиглица, «основной вопрос - не масштабы государства, но направления и методы его деятельности»9.
В экономической теории в последнее время все больше и больше говорится о том, что рынок не в состоянии отвечать за все аспекты экономики по причине существования так называемых «провалов рынка». Становятся очевидными возрастающая роль и реальная необходимость вмешательства государства в регулирование экономики. Так, например, только государство может успешно содействовать формированию человеческого капитала. Признанным фактом является то, что человеческий капитал является одним из факторов экономического роста и развития. По этой причине многие руководители многих цивилизованных государств включают образование, здравоохранение и другие характеристики человеческого потенциала в приоритетные направления своего развития при разработке и определении курса развития, средне - и долгосрочных стратегий, а также в своих ежегодных посланиях народу.
Также очевидным и несложным для восприятия даже неопытному и несведущему в экономике человеку становится тот факт, что сам по себе рынок и частный сектор недоинвестирует в человеческий капитал.
Еще одним обескураживающим фактом отнюдь не в пользу репутации МВФ как международного института, способствующего развитию экономик, является то, часто Фонд при выработке рекомендаций основывается не на исследовании локальной национальной экономики, а на уже существующем «универсальном» рецепте, получившем название Вашингтонский консенсус. Это наблюдение получило оформление и освещение в одном из докладов Независимого отдела оценки МВФ и проводилось на основании опроса локальных органов власти тех стран, в отношении которых МВФ активно проводил деятельность в осуществлении своей надзорной и кредитной деятельности. Отсюда следует, что и в странах с низким доходом МВФ также использует не индивидуальную политику и специально выработанные меры, а пресловутые рекомендации Вашингтонского консенсуса. Отсюда возникает спорный вопрос о применении принципов дерегулирования, приватизации и уменьшении вмешательства государства в странах и без того со слабым институциональным устройством, слабыми органами власти и неразвитым государственным аппаратом.
Все вышеперечисленные идеи, представленные профессором Дж. Стиглицем широкой научной общественности в статье «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Поствашингтонскому консенсусу», стали называть Поствашингтонским консенсусом.
1 Проблемы эффективности и реформы системы международных многосторонних институтов. Научная монография, подготовленная авторским коллективом Государственного Университета – Высшая школа экономики. М.: 2007, с.136
2 Проблемы эффективности содействия международному развитию: теоретические и практические аспекты. Вестник международных организаций, №3, с.113, Москва, 2011
3 Krugman P. Dutch Tulips and Emerging Markets. Foreign Affairs. V. 74. № 4. p. 31– 32. 1995.
4 Williamson J. Our Agenda and the Washington Consensus. p. 327, 329.
5 «Вашингтонский консенсус: пейзаж после битв». Мировая экономика и международные отношения, 2010, №12. с. 21
6 Дж. Стиглиц «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Поствашингтонскому консенсусу». Вопросы экономики №8, 1998.
7Дж. Стиглиц «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Поствашингтонскому консенсусу». Вопросы экономики №8, 1998.
8 Дж. Стиглиц «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Поствашингтонскому консенсусу». Вопросы экономики №8, 1998.
9 Дж. Стиглиц «Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Поствашингтонскому консенсусу». Вопросы экономики №8, 1998.
