Современные проблемы социальной защиты в России // Отечественный журнал социальной работы. - 2017.- № 3.- С.75-87

Современные проблемы социальной защиты в России // Отечественный журнал социальной работы. - 2017.- № 3.- С.75-87

Россия вступила в принципиально новую фазу своего развития, отмеченную кардинальными изменениями в структуре производительных сил общества: место устаревших индустриальных технологий все более уверенно занимают высокотехнологичные, наукоемкие отрасли производства и цифровые технологии. Страна с цифровой экономикой имеет более высокую экономическую рентабельность, что позволяет повысить ресурсы социальной защиты населения и уровень его благосостояния и культуры. Вместе с тем пока находятся в стадии формирования механизмы стабилизации и регулирования социально-экономических отношений, адекватные условиям перехода к современной рыночной экономике. 

В России еще не удалось создать целостную, теоретически обоснованную и ресурсно-обеспеченную систему социальной защиты населения, которая бы органично сочетала принцип социальной справедливости с рыночной конкуренцией и комфортным проживанием каждого человека в обществе. Не в полной мере также проявляется и роль государства как надёжного гаранта социальной защиты населения.

Однако сегодня все в большей мере осознается тот факт, что именно социальная политика с ее акцентом на ресурсные потенциалы индивида, групп становится тем инструментом, посредством которого формируются эффективные социально-экономические, социально-трудовые, социально - производственные и другие отношения, формы взаимодействия, а также достигается социальное равновесие, целостность и динамизм.

Изменения, происходящие в трансформирующемся российском обществе, объективно определяют потребность в новых подходах к формированию социальной политики государства, которая должна создавать условия и направлять деятельность всех структур социальной сферы на формирование социальной сплоченности, устойчивого развития страны и человеческого капитала.

Именно устойчивое цивилизационное развитие общества, его способность надёжно гарантировать высокую социальную защищённость граждан является базовым критерием оценки и научных доктрин, и существующей практики.

Все актуальнее становится тезис, что цивилизованный рынок может нормально развиваться только с расширением и углублением социальной защиты.

Стране необходима адекватная происходящим внутренним социально-экономическим и внешним процессам система социальной защиты населения. 

В отечественной научной литературе термин «социальная защита» появился в 1990-х гг.  и связан с трансформацией общественного устройства страны. Следует отметить, что пока в России, и за рубежом нет однозначного определения понятия «социальная защита», так же, как нет единства мнений у специалистов в определении механизмов ее реализации, в оценке эффективности и приоритетах развития в целом социальной политики.

Если попытаться дифференцировать подходы к категории «социальная защита» в отечественной научной литературе, сложившиеся к началу XXI столетия, то можно выделить несколько.

Первый подход связан с рассмотрением социальной защиты как определенной научной категории. Социальная защита представляет собой совокупность социально-экономических отношений, возникающих при распределении общественного дохода, а ее характер, соответственно, в значительной мере определяется характером распределительных отношений в обществе. В то же время социальная защита практически не рассматривалась как экономическая категория. Системный подход к изучению социальной защиты как экономического института в Российской Федерации проводился недостаточно полно.

Второй подход связан с прикладным аспектом данной проблемы, и в соответствии с ним социальная защита рассматривается как система государственных мер. Но при таком подходе следует учитывать крайние точки зрения, когда социальная защита трактуется либо весьма широко (как комплекс государственных мер, обеспечивающих социальную безопасность всех граждан в основных сферах жизнедеятельности человека), либо весьма узко (как система государственных мер социальной поддержки наиболее обездоленным слоям и группам населения). Конкретизация ее трактовки зависит от выдвинутых задач, на решение которых и направлена социальная защита. При таком подходе очень часто социальная защита ассоциируется с социальным обеспечением в целом или с определенным ее направлением.

Третий подход объединяет первые два и заключается в соединении сущностного категориального и практического подхода.

Социальная защита рассматривается как система социальных отношений, мер и правовых гарантий, защищающих любого члена общества от экономической, социальной и физической деградации вследствие внезапного и резкого ухудшения условий его благосостояния, угрозы здоровью и жизни, невозможности по независящим от него причинам реализовать свой трудовой и гражданский потенциал, не в состоянии достойно обеспечить свое благосостояние, а также обеспечивающая стимулирование индивидуальной ответственности каждого гражданина за собственную жизнедеятельность и социальную защищенность.

Что касается мирового опыта, то  в Докладе ООН подчеркивается, что в организации социальной защиты населения преобладают два направления: социальное вспомоществование и социальное страхование.

Социальное вспомоществование подразумевает формирование государством определенных ресурсов и передачу их тем группам населения, которые, как считается, имеют основания на это в силу своей обездоленности (низкий уровень доходов или их отсутствие, а также ограниченный доступ к социальным благам).

Социальное страхование представляет собой объединение ресурсов граждан ввиду опасения наступления рисков и предоставление их гражданам на основании сделанных ими взносов в целях защиты от проявлений рисков либо смягчения их негативных последствий.

Как видно из представленного анализа, право на социальную защиту – признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека удовлетворять свои физиологические, социальные и духовные потребности в объеме, необходимом для поддержания достойной жизни. Социальная защита представляет сферу жизненно важных интересов населения. Ее качественные и количественные характеристики свидетельствуют об уровне социального, экономического, правового и культурного развития государства и общества.

Направленность современной социальной политики заключается в сохранении довольно высоких прошлых социальных стандартов при совершенствовании ее устройства с помощью системы социальной защиты населения, приспособленной к текущему моменту.  Следовательно, социальная защита в условиях современного российского социума должна отражать такое качество социальных отношений, при котором любой человек не только гарантированно защищен государством от снижения жизненного уровня, но и имеет возможность реализовать ресурсный потенциал, повышающий его социальный статус в обществе.

Поэтому к основополагающим принципам социальной защиты в современных условиях следует отнести:

•        социальное реагирование, предполагающее пересмотр социальных нормативов в связи со снижением жизненного уровня населения;

•        дифференцированный подход при определении размеров и видов социальной защиты;

•        гарантированность, предполагающая обязательное оказание помощи гражданам, нуждающихся в ней;

•        комплексность – возможность предоставления одновременно нескольких видов помощи (денежная, натуральная, в виде услуг или льгот);

•        всеобщая доступность минимальных социальных гарантий;

•        осуществление конституционных прав человека;

•        социальная справедливость;

•        индивидуальная социальная ответственность;

•        страховой и накопительный принцип для граждан, не относящихся к социально уязвимым слоям и группам населения, и др.

Как научная область социальная защита имеет свою «отраслевую структуру», или предметное поле. В этой структуре, как правило, выделяют несколько основных секторов жизни, на которые она направлена: 

а) демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция);

б) труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, социальное партнерство);

в) доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия);

г) социальная инфраструктура (сферы реализации социальных услуг).

Обозначим доминирующие принципы в построении системы социальной защиты:

•        учет социально-экономических условий, объективно складывающихся в обществе, и форм государственного устройства, а также доминирующей идеологии;

•        учет особенностей и типа социальной политики государства;

•        учет социокультурных особенностей общества, включая историю развития, традиции страны;

•        учет целевых групп, нуждающихся в социальной защите;

•        межсубъектное взаимодействие с доминирующей ролью государства (наличие определенного круга субъектов в институциональном процессе, вступающих в сферу взаимодействия по поводу социальной защиты);

•        целеполагание и целедостижение (наличие социально значимых целей и функций, способствующих интеграции данной модели в общество);

•        социально-нормативная согласованная упорядоченность (наличие социальных и правовых норм, предписаний (специфических по принадлежности), регулирующих поведение людей и структур в институциональном процессе);

•        идентификация формализованной организации (наличие определенных (формализованных) с помощью законов организационных структур, которые осуществляют социозащитную деятельность);

•        конфигурация структур администрирования, осуществляющих социозащитную деятельность, имеющую многофункциональный, уровневый и асимметричный характер.

Можно выделить следующие факторы, которые воздействуют на функционирование системы социальной защиты.

Прежде всего, это:

•        политическая стабильность, состояние экономики, совершенство законодательства, управленческий потенциал, здоровье и образованность населения, нехватка ресурсов;

•        диспропорции в сфере социально-трудовых отношений и пенсионного обеспечения государственных служащих;

•        преобладание принципа общественной солидарности, высокая степень государственного участия и неудовлетворительные налоговые стимулы к участию населения в обеспечении собственной социальной защищенности.

Количественной оценкой структуры и отдельных элементов  социальной защиты являются факторы (показатели, индикаторы и нормы), одновременно выполняющие роль ориентиров для достижения поставленных целей.

Что касается определения результативности социальной защиты, то она определяется не столько увеличением расходов на нее, сколько эффективностью использования ресурсов, направляемых на социальные нужды.

Опыт социально-развитых стран показывает, что действенная система социальной защиты, стимулирующая потребление и спрос за счет достойных выплат нуждающимся также служит предпосылкой к повышению производительности труда и устойчивого развития экономики.

Следовательно, система, система социальной защиты граждан в России должна выстраиваться таким образом, чтобы работать на эти цели.

В настоящее время в стране нет нормальных условий, позволяющих каждому работнику иметь возможность обеспечения себя и своей семьи за счет собственного труда. Это является отправным фактором осознания необходимости совершенствования системы социальной защиты в России с учетом национальных особенностей и учета опыта западных стран.

Представляется, что рост бюджетных расходов на зарплату работников бюджетной сферы может статься необходимой предпосылкой для роста зарплаты во всех отраслях.

Следующим шагом реформирования системы социальной защиты должен стать усиление в Трудовом кодексе положений по участию трудовых коллективов и профсоюзов в управлении предприятиями. Через создание Советов предприятия можно возродить практику участия трудовых коллективов в управлении предприятиями, особенно теми, где государственная собственность превышает 50%.

Следует также учитывать, что рыночные экономические отношения поставили некоторые категории населения (инвалидов, семей с детьми, пожилых и одиноких людей и др.) в тяжелое материальное положение (низкие, по сравнению с растущими ценами, доходы; нестабильное положение – угроза сокращения и безработицы), и для поддержания нормального уровня жизни они могут рассчитывать только на помощь государства, проводящего активные меры социальной защиты. Здесь важно, чтобы поддержка не формировала зависимость и иждивенческие настроения. Вся система поддержки должна строиться на стимулировании внутренних ресурсов и их использовании в интересах всего общества и в интересах каждого человека или семьи.

Необходимо усиливать социально-защитные мероприятия в отношении трудовых мигрантов из сопредельных стран. По оценочным данным Федеральная миграционная служба России оценила их в 8 млн. человек. Привлекательные социальные гарантии трудовым мигрантам – это значительный резерв в привлечении дополнительных трудовых ресурсов.

Постоянно усиливающиеся социальные риски и рост количества граждан, нуждающихся в социальных гарантиях, требуют системного совершенствования социальной политики. Развитие системы социальной защиты ее способов, форм и видов должно быть приоритетным направлением деятельности как законодательных, так и исполнительных органов власти, только такой подход может привести к эффективным изменениям в духовной и экономической сферах.

Такая позиция коррелирует со статьей 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой, государство отвечает за соблюдение принципа социальной справедливости в стране, и должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Обязанность государства гарантировать каждому право на уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния человека и его семьи, вытекает из положений Всеобщей декларации прав человека (ст. 25), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст.11).

Впервые в России право каждого человека        на достойный и достаточный жизненный уровень было провозглашено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Однако в текущий момент государство не реализует это право в полной мере. 

В настоящий момент в России нет единых социальных стандартов благополучия, защищенности, минимально приемлемого уровня жизни каждого гражданина. Стандарты и гарантии должны быть определены социально­экономическими нормативами, функционирующими в конкретной системе.

В современных условиях подготовка и утверждение социальных стандартов становится насущной потребностью, причем уровень их должен быть «привязан» к изменяющимся экономическим условиям в стране.

       Законодательно регламентируются в настоящее время только некоторые социальные стандарты – минимальная заработная плата, минимальная пенсия, прожиточный минимум по территориям, нормы предоставления жилой площади и ряд других.

Социальным содержанием этих нормативов служит не только то, что они представляют собой инструмент социального планирования и оценки уровня потребностей, удовлетворяемых обществом на каждой конкретной ступени своего развития, но и то, что они являются социальными гарантиями.

       Так прожиточный минимум представляет собой социально-экономический индикатор, определяющий нижнюю границу потребностей на определенной ступени развития общества, и рассчитывается во всех развитых государствах. В «бедных» странах соотношение этого показателя с жизненными стандартами 0,6:1, в «богатых» – 0,5:1, 0,4:1 (в Великобритании, США). В сложившихся условиях Российская Федерация по показателю уровня жизни должна быть отнесена к категории бедных стран (согласно исследованиям ООН, в 2011 году из 187 обследованных  стран  мира Россия  заняла 66-е место). По индексам качества жизни и экономического развития Российская Федерация в настоящее время находится на 64-м месте в мире, тогда как СССР занимал 35-е место.

Ориентирами социального государства должны стать повышение благосостояния граждан, рост образования, культуры, совершенствование образа жизни и т. п. Но надо учитывать, что вследствие появления новых социальных рисков будут возникать новые объекты социальной защиты.

Провозглашение курса экономических и социальных реформ поставило перед Россией задачу реформирования системы социальных гарантий. Их специфика на сегодняшний день предопределена существованием большого количества условий: во-первых, это необходимость социальных гарантий трудоспособному работающему населению, что обусловлено ростом инфляции, отсутствием цивилизованного рынка труда, действенных гарантий в сфере труда, его оплаты, обеспечения социально приемлемых условий труда и т. д. В Российской Федерации появились «работающие бедные», заработная плата которых ниже прожиточного минимума. В 2011 г. их уровень составил 13,1 % против 23,9 % в 2001 г., а это значит, что в государстве по-прежнему нет нормальных условий, позволяющих работающему обеспечить себя и свою семью результатами своего труда. Эта особенность является принципиально важной в определении характера социальной защиты трудоспособного населения.

Во-вторых, минимальный потребительский бюджет, как один из основных социальных нормативов, должен служить основой в установлении и классификации социальных групп и слоев населения по уровню материальной обеспеченности. С помощью этого норматива возможно установление «порога бедности», что позволит определить систему мер социальной защиты населения, заключающуюся в оказании помощи данной категории и в воспрепятствовании снижению уровня жизни приближающихся к нему граждан. Кроме того, именно минимальный потребительский бюджет представляет собой базис для определения минимальных фиксированных доходов – минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др., как социальных гарантий, которые должны быть объединены в связанную систему.

Ориентирами социального государства должны стать повышение благосостояния граждан, рост образования, культуры, совершенствование образа жизни и т. п. Но надо учитывать, что вследствие появления новых социальных рисков будут возникать новые объекты социальной защиты. Это обусловлено усилением социальных рисков и ростом числа лиц, нуждающихся в социальных гарантиях.

Системные изменения и последовавшая за ними трансформация существовавшей модели социальной защиты привели к изменению структуры государственных социальных функций.

Государство должно создавать необходимые правовые, экономические, финансовые условия для реализации задач, стоящих перед системой социальной защиты, определяемой материально-финансовыми возможностями страны.

В текущий момент наше государство не в состоянии полностью выполнять свои обязательства по достаточному уровню финансирования социальной сферы и системы социальной защиты страны по нескольким причинам – мировой финансовый кризис, влекущий за собой спад производства и снижение потребностей в поставляемом Россией сырье, отсутствие инвестиций, обусловленное. не вполне удовлетворительным инвестиционным климатом и др. Это служит причиной недостаточных социальных гарантий, выплат и льгот населению в объеме, предусмотренном законодательством, приводит к необходимости изменений в системе социальной защиты.

Не секрет, что в России одни регионы (промышленно развитые) – являются донорами бюджетов, другие – и их большинство – дотационными, получающими трансферты из вышестоящего бюджета. Подобная ситуация сложилась также на межотраслевом уровне: создаются финансовые стимулы для притока капитала в приоритетные отрасли развития экономики. Это ведет к перекосам в финансировании и недостаткам функциональных связей между разными уровнями бюджетов, что приводит к недостатку информации o бюджетных возможностях системы социальной защиты и затрудняет ее функционирование и совершенствование.

Финансирование региональных социальных программ в текущее время совершенно недостаточно. Несамостоятельность и недостаточная доходная часть местных бюджетов служат препятствием в реализации региональных и местных социальных программ. Проблема недостаточности источников пополнения бюджетов этого уровня обусловлена малым количеством налогов, закрепленных за бюджетом и недостаточностью их пополнения вследствие отсутствия неналоговых доходов. В существующих условиях законодательством должна быть отрегулирована регламентация источников финансирования социальной защиты граждан на региональном и местном уровнях.

Разработка региональных программ социальной защиты населения должна основываться на учете особенностей территории, социально­ экономического положения и потенциала региона, специфику нуждающихся социальных групп, существующие национальные и культурные традиции и другие отличительные черты социальной защиты граждан региона.

В России в настоящее время производится исчисление индекса стоимости жизни, отражающего ежегодный рост потребительских цен в различных регионах Российской Федерации. В некоторых странах стараниями профсоюзов была введена скользящая шкала заработной платы, представляющая собой инструмент автоматического ежегодного повышения уровня оплаты труда соответственно индексу стоимости жизни. Этот же инструмент применяется и для повышения размеров социальных выплат. Страны, пережившие сильную инфляцию, использовали в социальных расчетах соотношения заработной платы и социальных выплат с индексом реальной стоимости жизни.

Поддерживать необходимый уровень жизни населения посредством индексации доходов не осуществлено.  А ведь она имеет целью смягчение негативных последствий роста стоимости жизни и служит для периодического поддержания соответствия темпов роста доходов и цен.

Комплексный подход в обеспечении социальной защищенности может быть достигнут посредством единого правового регулирования, развитие которого должно идти по пути нормативного закрепления прав и гарантий и выработки правовых норм, осуществляемых не только на государственном, но и на региональном и муниципальном уровнях.

В системе социальной защиты в настоящее время действует монополия на оказание социальных услуг и, вследствие этого, наблюдается их низкое качество и неэффективность расходования бюджетных средств; отмечаются стагнация и использование устаревших форм и методов работы; недостаточный уровень качества социальных услуг и социального обслуживания, их несоответствие лучшим мировым практикам; низкая степень внедрения инноваций и современных механизмов в социальную защиту; несоответствие имеющейся социальной инфраструктуры современным требованиям.

В настоящее время сформировалась громоздкая, затратная и недостаточно эффективная система мер государственной социальной помощи в виде различных пособий, единовременных выплат, предоставляемых на основании федеральных и региональных социальных программ. Все вышеперечисленные источники не обеспечивают «подтягивания» доходов малоимущих граждан до уровня прожиточного минимума. Между тем величина его как минимального норматива государственной социальной помощи населению обеспечивает только условия выживания. Переход от политики социального выживания к политике социального развития требует кардинального пересмотра исходной расчетной базы системы нормативов и стандартов.

Требует совершенствования структура «получателей социальной помощи». Таковыми являются в основном малообеспеченные граждане, у которых среднедушевой доход ниже уровня прожиточного минимума, что вызывает социальное иждивенчество, снижает стремление к самообеспечению. В то же время это ограничивает возможность обращения в социальные службы граждан, имеющих потенциал к самообеспечению. Рост числа клиентов с различным социальным статусом, обращающихся в учреждения социального обслуживания, может привести к расширению спектра социальных услуг для всех категорий населения, в том числе и платных.

Как показывает анализ, в общей стратегии системы социальной защиты населения преобладают традиционные подходы 90-х годов прошлого века. Типичными стали бюджетно-затратные стационарные формы социального обслуживания населения. Преобладает государственная социальная (пассивная) помощь среди всех прочих.

Система социального обслуживания развивается преимущественно экстенсивно: количество учреждений в регионах постоянно увеличивается. Однако они не стали распространителями новых форм обслуживания. Наибольшее развитие в учреждениях социального обслуживания населения получили структуры по оказанию помощи одиноким гражданам пожилого возраста (по сравнению со структурами по оказанию помощи детям и инвалидам). Недостаточно развиваются более эффективные и менее затратные адаптационно-реабилитационные формы и консультационные услуги, имеющие профилактическую направленность. Не организован маркетинг социальных услуг. Медленно развиваются дополнительные услуги (их ассортимент), а также специализированные услуги.

В этих условиях важно преодолеть дефицит индивидуальных услуг, приблизив их к потребителю, особенно в отдаленных местностях. Это станет возможным лишь тогда, когда учреждения социального обслуживания будут территориально ближе к населению (как поликлиники, школы, библиотеки, пункты бытовых услуг), т. е. станут непременным элементом социальной инфраструктуры каждого городского микрорайона, районного центра, поселка, села.

Не удовлетворяет потребности сферы социальной защиты неадекватность финансирования. Особую актуальность проблема обрела в настоящее время. Отставание фактических финансовых поступлений из консолидированного бюджета приводит к финансированию по минимуму. Довольно большие финансовые средства расходуются на организацию стационарных форм социального обслуживания населения в ущерб стационаро-замещающим формам, менее затратным и более социально эффективным, охватывающим широкий круг нуждающихся. Финансовые нормативы чрезмерно унифицированы. Из года в год все острее становится необходимость поиска источников самофинансирования.

Процесс формирования системы социальной защиты строится преимущественно на принципах социального обеспечения и характеризуется неразвитостью системы социального страхования.

Таким образом, из далеко не полного перечня проблем, имеющих непосредственное отношение к совершенствованию социальной политики  и системы социальной защиты, следует выделить ключевую, на наш взгляд, проблему, с помощью которой можно объяснить происхождение приведенных выше: деятельность формирующейся системы социальной защиты недостаточно ориентирована на общественные, личностные потребности и запросы общества, в большей мере она направлена на выполнение государственного заказа, что детерминирует сложный комплекс зависимостей.

Это обуславливает направленность развития процесса в большей степени на обеспечение внутреннего (внутриинституционального) баланса, снижая тем самым возможности сферы социальной защиты как социализирующей среды в ее взаимодействии с социально дезадаптированными индивидами, социальными группами.

Оценка состояния системы социальной защиты в условиях современного трансформирующегося общества актуализирует проблему совершенствования социальной работы, как механизма реализации мероприятий социальной политики, разработку и внедрение новых технологий, способствующих повышению эффективности и качества решения социальных проблем населения в обществе.

Система социальной работы в учреждениях социальной защиты призвана выполнять в этом случае важную инновационную и мобилизующую функцию с целью регулирования человеческой деятельности в интересах успешности социализационного процесса, которая заключается в рассмотрении индивида, социальной группы (объекта социальной защиты) в качестве активного участника разносторонних социальных связей и отношений, включающих его в разные сферы жизнедеятельности общества.

Система социальной защиты населения страны – это источник духовно-нравственных основ государства инструмент формирования гражданской позиции каждого жителя страны. В широком смысле ценностное сознание представляет собой некую совокупность базовых ценностей и вытекающих из них эмоционально окрашенных образцов, представлений. Оно формируется спонтанно, под воздействием сложной совокупности внутренних потребностей субъекта и внешних факторов и условий жизнедеятельности и общения. В свою очередь, усвоенные субъектом ценности оказывают мощное воздействие на его активность и поведение.