Сравнительный анализ интеграционных моделей ЕС и стран Северной Европы.
Основным побудительным мотивом интеграционных процессов в Западной Европе служило стремление положить конец историческому противоборству великих держав на европейском континенте в целом и соперничеству между Францией и Германией – в частности, вылившемуся в бесконечную цепочку вооружённых конфликтов между ними и в две мировые войны и принёсшему многочисленные человеческие и материальные потери народам Европы.
Что касается североевропейских государств, то как Дания, так и Швеция вплоть до окончания наполеоновских войн выступали как великие европейские державы, на равных соперничавшие с другими державами и между собой. Однако в XIX веке после серьёзных территориальных потерь и в связи с созданием Священного Союза период их великодержавия завершился и им пришлось длительное время адаптировать как понимание своей новой роли и значения в европейской политике, так и проведение своей внешнеполитической стратегии в соответствие с возможностями малых европейских государств. В результате Дания и Швеция пошли по пути укрепле-ния внешнеполитическое взаимодействие между собой на базе нейтралитета, которое облегчалось общностью исторических судеб их народов, их этнической, языковой, культурной и географической близостью. Такое взаимодействие позволяло им более эффективно защищать свои позиции в Европе, чем это были в состоянии сделать каждая из этих стран в отдельности.
Многие эксперты, изучающие западноевропейскую интегра-цию, утверждают, что её идеологической предтечей является так называемая “европейская идея”, то есть различные проекты строи-тельства мирной Европы, в разное время выдвигавшиеся евро-пейскими мыслителями, учёными и государственными деятелями.
В Северной Европе в 1840-ых годах зародилось идейное и куль-турное течение “скандинавизма” или “нордизма”, которое пропове-довало этническую, языковую и культурную близость североевро-пейских народов и необходимость сотрудничества между ними в самых различных областях ради совместной защиты разделяемых ими ценностей.
Распространение и культивирование этих идей среди североевропейских народов позволяло, с одной стороны, наращи-вать потенциал взаимодействия и расширять сотрудничество между ними, с другой стороны, помогало малым странам Северной Европы объединять свои силы для защиты совместными усилиями совпада-ющих интересов и тем самым – адаптироваться к своему новому положению в Европе. Знаменательно, что “европейская идея” не пользовалась сколько-нибудь заметной притягательностью среди народов Северной Европы, хотя сомнений в их принадлежности к семье европейских народов ни у кого никогда не возникало.
На начальной стадии западноевропейских интеграционных процессов их странам-родоначальникам, оказавшимся во время Второй мировой войны по разные стороны баррикад, пришлось создавать заново, почти с нуля сети многостороннего и многоуров-него сотрудничества между ними. Традиции такого взаимодействия существовали лишь между странами Бенилюкса. Этот процесс продолжается до сих пор и осложняется тем, что в пространство такого сотрудничества постоянно добавляются новые страны, существенно отстающие от уже достигнутого в рамках ЕС уровня взаимодействия.
В североевропейских государствах процесс накопления и развития потенциала многопланового и многоуровнего сотрудни-чества между ними как на межправительственном, так и на неправи-тельственном уровне протекал уже в течение более века и к моменту начала сознательных и управляемых многосторонних интеграцион-ных усилий они имели такую густую и глубокую сеть многооб-разного сотрудничества между собой, к уровню которой странам-членам ЕС придётся идти ещё многие десятилетия.
Уже на стартовых позициях страны региона имели серьёзные, по сути интеграционные заделы в таких областиях как гармонизация и унификация законодательства, свобода передвижения граждан через границы, образование, культурное взаимодействие и других, которые были достигнуты в рамках развития рутинного “северного сотрудничества” ещё до перехода к североевропейской интеграции.
4. Существуют основанные главным образом на опыте ЕС представления о пяти основных стадиях развития интеграционных процессов: начиная с создания зоны свободной торговли и заканчивая политическим союзом.
В странах Северной Европы вопрос о создании между ними зоны свободной торговли никогда не возникал даже в теоретическом смысле. Несколько проектов создания между ними таможенного союза, первые из которых были выдвинуты в завершающей трети XIX столетия, не увенчались успехом. Они сумели достичь согласия в области беспошлинной торговли только промышленными товарами лишь в рамках более широкой группировки – ЕАСТ.
В ЕЭС сначала был создан таможенный союз, в середине 1980-ых годов было достигнуто пакетное соглашение об учреждении «Общего рынка», то есть об обеспечении свободного передвижения через границы товаров, услуг, капиталов и людей, затем они приступили к созданию единого внутреннего рынка, основанного на жёсткой неолиберальной концепции развития и правилах конкуренции.
Страны Северной Европы сначала создали общий рынок трудовых ресурсов и приняли комплекс мер по стимулированию их мобильности в субрегиональном масштабе, затем перешли к реализации мер, способствующих свободному движению капиталов между ними. В рамках ЕАСТ они сумели обеспечить более или менее свободное движение промышленных товаров через границы стран региона, однако вопрос о создании единого внутреннего рынка ни на какой стадии их сотрудничества не возникал, не говоря о его неолиберальной модели.
Если в ЕС следующим шагом стало создание экономического и валютного союза, то страны Северной Европы такой официальной цели ни на одном этапе их интеграции не ставили в принципе. Как известно, лишь Финляндлия вошла в зону евро, в то время как остальные северные страны сохраняют свои национальные валюты.
Наконец, в теории Б. Балаши говорится, что венцом европейских интеграционных процессов должно стать создание некого политического союза из государств-членов ЕС. Несмотря на существование в рамках ЕС разветвлённой сети институтов, обеспечивающих взаимодействие государств-членов как в области внешней политики и политики безопасности, так и в сфере внутреннеей политики и юстиции, не говоря о существование в ЕС единого внутреннеего рынка, говорить о фактически сложившемся политическом союзе между странами-членами ЕС было бы по меньшей мере преждевременно.
Что касается стран Северной Европы, то такой политический союз между ними уже сложился и существует де-факто, хотя его фактическое существование не оформлено в договорной форме и не закреплено формально.
На основании обобщения интеграционного опыта западноевропейских государств было разработано большое количество теорий интеграции, которые, как и любые теории, претендуют на то, чтобы отражать объективные закономерности общественного развития или по крайней мере – некоторые из таких закономерностей. Среди наиболее часто упоминаемых – теории федерализма, неофункционализма, коммуникаций, конструктивизма, либерального межправительственного подхода, многоуровнего управления, политических сетей и др.
Несмотря на то, что североевропейские государства достигли весьма высокого уровня субрегиональной интеграции, по многим параметрам превосходящим достижения западноевропейцев, указанные выше интеграционные теории не имеют хождения среди их экспертов. Это объясняется, вероятно, тем, что опыт североевропейской интеграции, носящей весьма прагматичный характер, условия, в которых она развивается, и характер стран, которые в ней участвуют, во многих отношениях уникальны и не имеют аналогов в других регионах. По этой причине всякие попытки выстраивать на основе интеграционного опыта стран Северной Европы некие теории интеграции, которые отражали бы объективные закономерности общественного развития и носили бы универсальный характер, были бы беспредметны.
В рамках ЕС создана целая сеть руководящих органов: Европейский Совет, Совет ЕС, Европейская Комиссия, Европейский Центральный банк, Европейский парламент, Суд ЕС и другие, каждый из которых обладает теми или иными полномочиями, делегированными им государствами-членами. Совет ЕС по ряду вопросов уполномочен принимать решения квалифицированным большинством. Европейская комиссия как исполнительный орган ЕС обладает рядом исключительных полномочий, вручённых ей государствами – членами, и несёт ответственность за соблюдение на едином внутреннеем рынка ЕС правил конкуренции. В рамках реализации своих полномочий она может заставить государства-члены выполнять принимаемые ей решения.
На Севере Европы такой развлетвлённой системы институтов, в частности общих банковских, исполнительных или судебных органов, не существует. Северный Совет выполняет консультационные функции и не обладает какими-либо властными, законодательными и иными полномочиями. Совет Министров северных стран одобряет решения консенсусом, ответственность за исполнение которых несут их правительства. Никаких органов, которые следили бы за исполнением принятых консенсусом решений, не имеется.
В ЕС сложилась самостоятельная правовая система, именуемая правом ЕС или европейским правом. Весь комплекс правовых норм ЕС, обязательный для его принятия и одобрения новыми членами ЕС, называется «acquis communautaire». Существует Суд ЕС, который уполномочен давать единую и обязательную для всех государств-членов трактовку действующих в ЕС правовых актов.
Ничего подобного нет, не создаётся и не планирует создаваться в интеграционной группировке стран Северной Европы. Вместо того, чтобы разрабатывать специальные законы, обязательные для всех государств-членов, и навязывать их исполнение сверху (особенно для вновь вступающих в ЕС стран), североевропейские государства пошли по пути сознательной и добровольной унификации национальных законов, оставляя право формулировать их тексты национальным парламентам. Как известно, устав Северного Совета был одобрен национальными парламентами как часть национального законодательства каждого из североевропейских государств. В этой связи у них не возникает потребности в судебном толковании принимаемых законов и в создании неких специальных органов и процедур, которые следили бы за соблюдением принятых законов на международном (общерегиональном) уровне.
8. Если в ЕС появилось такое понятие как гражданин ЕС, под которым понимаются граждане всех государств-членов ЕС, то необходимость введения единого гражданства стран Северной Европы не возникает по ряду причин. Во-первых, в соответствии с Хельсинкским соглашением 1962 года все принимаемые в каждой из североевропейских стран законы в равной степени распространяются и на граждан других государств Северной Европы. Уже это обстоятельство делает институт единого гражданства ненужным и избыточным. Во-вторых, государства региона максимально упростили процедуру обретения своего гражданства для жителей других североевропейских стран. В-третьих, единый рынок труда североевропейских государств не слился с режимом свободного перемещения лиц через границы в ЕС, а существует параллельно с ним и во многом сепаратно от него. Например, Дания отказалась признать гражданство ЕС и вытекающие из него требования предоставлять гражданам стран-членов ЕС одинаковые социальные права и гарантии с гражданами Дании. Однако на граждан североевропейских государств эти датские правила не распространяются.
Страны-члены ЕС стремятся наладить тесное сотрудничество между государствами-членами в области внешней политики и политики безопасности. Такое сотрудничество помогает им трансформировать накопленный экономический потенциал ЕС в политические влияние и использовать его как для обеспечения экономической экспансии западноевропейских компаний, завоевания новых рынков сбыта и сфер приложения капитала для них, так и для обретения важной и растущей роли в мировой политике.
Этому по замыслу должно способствовать стремление стран-членов ЕС говорить единым голосом. С этой целью они определяют общие позиции всех стран-членов по тем или иным важным международным вопросам, а затем отдельные государства-члены, все должностные лица, его институты и ЕС в целом обязаны следовать согласованным позициям. Так как такие общие позиции требуют единодушного одобрения всех государств-членов ЕС, каждое из них имеет возможность влиять на общие внешнеполитические позиции в соответствии со своими национальными приоритетами. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ) по тем или иным конкретным вопросам таким образом спускается Советом ЕС «сверху» и носит обязательный характер.
Что касается стран Северной Европы, то среди них принято консультироваться и согласовывать свои позиции по большинству внешнеполитических вопросов, однако эти общие позиции не фиксируются официально и следование им не носит обязательного характера. Каждая из северных стран вправе действовать так, как она считает нужным и учитывать позиции других североевропейских государств в той мере, в какой она считает это возможным и отвечающим её интересам. Укрепление их внешнеполитического взаимодействия строится «снизу» и базируется на тех общих базовых интересах стран Северной Европы, которые они создают и расширяют с помощью интеграционных мер.
Общая политика безопасности и обороны (ОПБО) ЕС выстраивается вокруг совместного выполнения «Петерсбергских задач» и по существу не пересекается с чисто военными задачами, которые призвана решать Организация Североатлантического Договора, то есть НАТО. Не следует забывать, что среди государств-членов ЕС в ОПБО участвуют как страны-члены НАТО, так и государства, не входящие в военные альянсы, но участвующие в программе НАТО «Партнёрство ради мира». В соответствии с так называемой формулой «Берлин плюс», при проведении тех или иных миротворческих или спасательных операций страны-члены ЕС получили право использовать принадлежащую НАТО в Европе военную инфраструктуру для их практического осуществления.
Северное сотрудничество в области обороны – НОРДЕФКО – носит сугубо субрегиональный характер, в нём участвуют пять стран Северной Европы, которые могут сотрудничать и сотрудничают в определённых областях как с НАТО и ЕС, так и с отдельными их странами-членами, в частности, с США, Великобританией, странами Прибалтики, при этом не сливаясь и не растворяясь в европейских или североатлантических военных или миротворческих структурах. Это соглашение не препятствует отдельным североевропейским государствам оставаться членами НАТО или участвовать в тех или иных операциях ЕС, оно не накладывает жёстких ограничений на проводимую ими национальную внешнюю политику и политику безопасности.
Вместе с тем, соглашение северных стран о сотрудничестве в области обороны позволяет им постоянно наращивать субрегиональное взаимодействие на двусторонней и многосторонней основе в сфере оборонительных усилий, которое даёт возможность каждому из них по собственному выбору извлекать из него максимальную пользу в финансовом, технологическом и военном отношении. Такая весьма гибкая система сотрудничества в сфере обороны северных стран не облечена в какую-то жёсткую организационную форму, но открывает возможности для каждой из них развивать это взаимодействие применительно к меняющейся международной ситуации. Дальнейшее развитие интеграционных процессов между североевропейскими государствами будет расширять возможности их более глубокого сотрудничества в сфере обороны без необходимости его официального оформления в оборонительный альянс.
Практическому сотрудничеству государств-членов ЕС в области внутренних дел и юстиции, обслуживающему режим свободного перемещения через границы товаров, услуг, лиц и капиталов и нацеленному на координацию деятельности правохранительных, судебных и иных органов в едином пространстве свободы, безопасности и правосудия ЕС, было положено начало с принятием Единого европейского акта, то есть в конце 1980-ых годов. В этой области пройден уже значительный путь, однако, учитывая большое разнообразие стран, являющихся членами ЕС, различия в их политических и социальных системах, законодательстве, традициях, конституционных порядках, уровнях развития политических институтов, политической культуры, правовых и правоохранительных систем, гражданского общества, им предстоит ещё много сделать для того, чтобы сотрудничество в этой области отвечало существующим потребностям.
Взаимодействие стран Северной Европы в области внутренних дел и юстиции имело место ещё в межвоенный период, получило дальнейшее развитие в ходе создания и обеспечения общего рынка трудовых ресурсов в конце 1940-ых – начале 1950-ых гг., то есть задолго до начала сознательных интеграционных процессов между ними, и к моменту заключения Хельсинкского соглашения 1962 года достигло весьма высокого уровня, к достижению которого странам-членам ЕС придётся идти ещё многие-многие годы.
На пространстве ЕС различные страны-члены не только практикуют весьма разные модели социально-экономического развития общества, но имеют и кардинальные отличия в характере и уровнях социально-экономического обеспечения его граждан. Речь прежде всего идёт о различиях между высокоразвитыми западноевропейскими государствами, составляющими интеграционное ядро ЕС, и странами Центральной и Восточной Европы, представляющими его интеграционную периферию. Однако весьма существенные различия в практикуемых социально-экономических моделях развития существуют и между высокоразвитыми западноевропейскими странами, в частности, между британской, германской и южноевропейской моделями.
Неолиберальной теории, практикуемой на едином внутреннем рынке стран-членов ЕС, не соответствуют такие североевропейские явления как прямое участие государств в производственных и научных программах, сохранение в распоряжении государств изрядной доли собственности, высокий уровень социальных расходов в них, подразумевающий существование высоких налогов (хотя ставки не всех налогов высоки).
Вместе с тем, скандинавская модель развития предусматривает создание максимально благоприятных условий для деятельности частных компаний и получения ими прибылей, принятие на государство многих долгоокупаемых инфраструктурых проектов, напра-вленных на снижение их издержек производства, упор на прогрессивный подоходный налог частных лиц, а не на налогооблажение компаний, перераспределение получаемых доходов с учётом социальных потребностей населения и т. п.
Активная роль государства и финансовая поддержка инновационной деятельности, прежде всего в отраслях их международной специализации, значительные расходы на улучшение качества человеческого капитала, необходимого инновационным фирмам, продуманная налоговая политика и создание простых, стабильных и благоприятных условий для ведения бизнеса – все эти элементы включает североевропейская социально-экономическая модель развития.
Такая модель имеет существенные отличия от практики «силиконовой долины», которая развивается всецело под воздействием рыночных механизмов и индивидуального предпринимательства. По мнению многих либеральных экономистов, такая политика находится в противоречии с закономерностями функционирования рыночной экономики и должна была бы ослабить привлекательность скандинавского рынка для иностранных капиталовложений, привести к бегству капиталов за границу, способствовать росту издержек производства, а с ними и снижению конкурентоспособности североевропейских товаров и услуг.
Однако в действительности наблюдаются противоположные тенден-ции: колебания конъюнктуры на мировых рынках оказывают менее серьёзное воздействие на их экономическое положение, чем во многих других развитых странах, страны Северной Европы сохраняют высокий уровень конкурентоспособности своих компаний, занимают лидирующие позиции по многим позициям эффективности их экономик по международным рейтин-гам.
Опыт североевропейских стран демонстрирует, что социально-экономическая модель Северной Европы и государство всеобщего благоденствия вполне совместимы в условиях рыночной экономики и что она в состоянии создавать благоприятные условия для её инновационного развития. Для североевропейской модели социально-экономического развития характерны значительные социальные расходы и достаточно сильные позиции государства в экономической сфере, а также тесное многостороннее «северное сотрудничество» в тех областях, в которых такое сотрудничество может приносить серьёзную добавочную стоимость для каждого из североевропейских государств. Эта модель развития является одним из важнейших факторов, обеспечивающих стабильный экономический рост экономик всех стран Северной Европы.
На уровне ЕС какой-либо единой социальной политики не проводится и не может проводиться в условиях существенных различий в проводимой социальной политике на уровне отдельных государств-членов. На уровне ЕС элементы социальной политики проявляются лишь при осуществлении единой сельскохозяйственной и региональной политики.
Коллективная международная стратегия ЕС сфокусирована на политическом, экономическом и ином обеспечении внешнеэкономической экспансии компаний государств-членов, главным образом на страны, относимые им к мировой периферии, и на поддержании стратегического взаимодействия с США в вопросах сохранения привилегированных позиций компаний развитых стран на мировых рынках.
Страны Северной Европы не располагают какой-либо согласованной коллективной международной стратегией с какими-то чётко определёнными целями и на данном этапе не стремятся её создавать и проводить. Каждая из них вправе осуществлять ту международную стратегию, которую её политическое руководство считает оптимальной и отвечающей национальным интересам.
Если в национальных внешнеполитических стратегиях североевропейских государств появляются близкие или совпадающие цели и интересы, то они стремятся к их достижению совместными скоординированными усилиями. Проводимые ими интеграционные меры нацелены на то, чтобы расширить сферы совпадающих международных интересов северных государств.
Государства-члены ЕС из числа стран Северной Европы – Дания, Финляндия и Швеция, как и Исландия и Норвегия, входящие в европейское экономическое пространство стран-членов ЕС и ЕАСТ, могут участвовать в осуществлении общей международной стратегии ЕС и отнюдь не прочь пользоваться и пользуются её итогами. Это, тем не менее, не исключает возможности проведения согласованной линии северных стран внутри ЕС, равно как и в других международных организаций, которая служит более эффективному отстаиванию их совпадающих интересов.
Инструментом предварительного согласования этих интересов служит Совет министров северных стран, решения которого затем реализуются в рамках ЕС усилиями Дании, Финляндии и Швеции, а в рамках Совета государств Балтийского моря, Совета Баренцева/Евроарктического региона, Арктического совета и других международных межправительственных организациях - усилиями всех пяти североевропейских государств.
Различия в интеграционных моделях стран ЕС и североевропейских государств не исчерпываются перечисленными выше явлениями. Суть однако состоит не в том, чтобы дать полный перечень этих различий. Целью настоящего доклада является демонстрация на примере стран Северной Европы многообразия существующих моделей интеграции, когда усилия государств, направленные на углубление взаимозависимости, переплетение и сращивание их экономик, адаптируются к специфическим долгосрочным групповым интересам вступающих в эти процессы стран.
Опыт участия стран Бенилюкс и государств Северной Европы в интеграционных процессах в рамках ЕС и одновременно – в субрегиональных интеграционных усилиях, по своим целям и моделям полностью не совпадающим с ЕС, позволяет утверждать, что такое совмещение возможно и что государства-участники могут одновременно преследовать цели своей политики, используя различный интеграционный инструментарий.
Из опыта североевропейских государств следует, что интеграционные инструменты в политике государств могут использоваться как для достижения совместно с другими государствами долгосрочных стратегических целей, решения тех или иных геополитических и политических задач, так и для объединения усилий с другими государствами в достижении согласованных экономических целей, причём эти интеграционных процессы могут накладываться друг на друга, развиваться параллельно и одновременно с вовлечением в них различных по составу групп государств и на различных условиях. Важно при этом иметь в виду, что развитие торгово-экономических связей между странами Северной Европы не являлось основной целью североевропейских субрегиональных интеграционных процессов.
