Контрактная система: риски и ошибки на этапе планирования
"При подготовке к сражению я всегда находил, что планы бесполезны, но планирование - обязательно" - Дуайт Эйзенхауэр
В 2017 году вступают в силу новые правила планирования, согласно которым заказчики обязаны формировать долгосрочные планы закупок и план-график на ближайший год. По замыслу кормчих контрактной системы подобный подход, основывающийся на жестких требованиях в части обоснования закупки и нормирования, должен обеспечить объективность, прозрачность и эффективность государственных и муниципальных закупок.
Насколько открытость закупочных планов на деле решает эти задачи – можно дискутировать. Тем более, что обычно наибольшее внимание законодателей, методологов и контролеров приковано к проведения самой процедуры выбора поставщика и исполнению контракта.
Это правильно, так как большинство ошибок и коррупционных схем связаны с установлением ограничительных требований к участнику закупки (ограничение круга участников), описанием объекта закупки (техническое задание под конкретное решение), порядком определения победителя (выбор по субъективным критериям) и особенностями исполнения контракта.
Однако риски проведения неэффективной закупки существуют на любом этапе контрактного цикла.
В настоящем обзоре мы рассмотрим некоторые проблемы, которые могут возникнуть уже при планировании, и попробуем определить пути их решения. Сразу оговоримся, данная статья - не имеет отношения к техническим аспектам составления планов и план-графиков. В ней рассматриваются некоторые проблемы планирования как такового.
Необоснованная закупка, искусственное формирование потребности, не учет имеющихся запасов
Ключевым вопросом любой закупки является определение того что и зачем приобретается заказчиком. Это касается не только формы удовлетворения потребности (например, что предпочтительнее - персональный автомобиль или же услуги такси ) или требований к объекту закупки (например, все ли опции, оплачиваемые в рамках тарифного плана оператору мобильной связи, на деле востребованы сотрудниками). Должна обосновываться сама необходимость товара, работа или услуги для заказчика (действительно ли сотрудникам, весь рабочий день пребывающим в офисе, недостаточно городского транспорта и стационарной телефонии?).
Однако особое внимание должно уделяться обоснованию необходимости закупки в случае, когда речь идет не об обеспечении жизнедеятельности заказчика, а о выполнения им своей функции. Например, насколько необходимо проведение того или иного вида благоустройства в городе, является ли это приоритетом в условиях ограниченного бюджета или же это искусственное формирование потребности для обеспечения дорогостоящими заказами конкретных поставщиков (и, следовательно, вполне легальными и весьма солидными доходами их владельцев)?
Есть так же прецеденты преждевременного списания под разными предлогами используемого заказчиком товара в интересах продавца нового или покупателя списанного.
Несвоевременная закупка
Даже если потребность обоснована, возникает вопрос о конкретных условиях ее удовлетворения. Насколько правильно приобретать в июне зимние шины для автомобиля? С одной стороны – часто в этот период действуют значительные скидки. Но с другой – заказчику придется хранить покупку, она несколько месяцев не будет использоваться, фактически уменьшится и гарантийный срок.
Напомним, что в соответствии с нормами закона о контрактной системе не допускается проведение закупки, не включенной в план-график. Поэтому еще одной точкой внимания является уже «не что, а когда».
Взаимосвязанные работы и услуги
Формальный подход к составлению плана закупки приводит к тому, что в него раздельно включаются работы и услуги, выполнение и оказание которых взаимозависимо. Например, в апреле происходит ремонт асфальтового покрытия, а в июне – подземных коммуникаций под ним. Вследствие чего приходится вновь ремонтировать покрытие.
Это чаще бывает в случаях, когда за подобные вопросы отвечают разные заказчики, однако встречается и в работе отдельных заказчиков. Например, в вопросы возникли к повторному благоустройству магистралей по программе «Моя улица» в г. Москве.
Несколько особняком выделяются ситуации, связанные с несоответствующим качеством связанных работ/услуг. Например, в соответствии с первым контрактом производится замена асфальтового покрытия на плиточное. При этом второй, на уборку территории, не предусматривает ответственности исполнителя за то, что его сотрудники, сбивая ломами лед, разрушают плитку, что, разумеется, не является гарантийным случаем. Зато станет основанием для заключения очередного контракта – на ремонт плитки.
Условия выполнения контракта
Именно на стадии планирования определяется не только объект закупки, но и условия выполнения будущего контракта. В зависимости от предполагаемого заказчиком срока, порядка приемки, отчетности, штрафных санкций, иных требований – картина радикально меняется.
Можно вспомнить притчу о том, что на воротах автомастерской повесили правдивую табличку – «сделаем быстро, качественно и дешево». Но при этом мелким шрифтом приписали – «но выбрать можно только 2 опции из 3».
«Троянский конь»
При планировании закупок следует учитывать и то, как будет использоваться приобретаемая продукция, не потребуется ли новых закупок для обеспечения ее работоспособности, насколько она совместима с иными решениями, предлагаемыми рынком.
Недальновидность заказчика в этом вопросе может вылиться в реализацию поставщиком схемы «Троянский конь». Суть ее проста: заказчик покупает продукцию по относительно низкой стоимости (ниже себестоимости, иногда – фактически даром), а дальше вынужден приобретать обязательные для использования «выгодной покупки» сопутствующие или связанные товары работы и услуги.
Например, комплектующие, расходные материалы, программное обеспечение, базы данных, регулярные обновления, техническую поддержку и так далее. Так же придется при новых закупках устанавливать требования об обязательной совместимости с уже существующим оборудованием, что зачастую означает необходимость приобретения продукции конкретного производителя.
В таких ситуациях речь должна идти об учете не цены приобретения, а стоимости владения: всех расходов заказчика, от покупки и эксплуатации до списания и утилизации.
В законе о контрактной системе специально предусмотрена возможность заключения контракта исходя из стоимости жизненного цикла. Однако перечень случаев, когда это разрешено заказчику, весьма ограничен.
Некорректность определения НМЦК
Обычно основные вопросы в части определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта с единственным поставщиком вызывает ее необоснованное завышение.
Однако не меньшую опасность представляет и неоправданное занижение. Если указанный порог для поставщика ниже себестоимости продукции, он не имеет ни малейшего шанса на победу, так как заявка с ценой превышающую начальную (максимальную) должна отклоняться. Если же цена вписывается в разрешенные заказчиком рамки, и конкурент с более дешевым предложением не подаст заявку или она будет отклонена, появляется шанс на получение контракта.
Это особо актуально, если специалисты заказчика, отвечающие за приемку результатов исполнения контракта, закрывают глаза на несоответствия в работе таких «конкурентов».
Другая распространенная проблема – использование заказчиком для определения начальной (максимальной) цены контракта некорректных данных, например, розничных, а не оптовых цен при закупке большого объема.
Субъективное описание объекта закупки
Основные требования к объекту закупки формируются заказчиком уже на этапе планирования. Закон о контрактной системе требует объективно описывать объект закупки, при этом с 1 июля 2016 правила ужесточились : необходимо использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся характеристик и свойств продукции, которые предусмотрены техническими регламентами и документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации.
Если же заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются подобные показатели, требования, условные обозначения и терминология, то он обязан это обосновывать.
Однако все равно существует возможность сузить требования до продукции конкретного производителя и предложения конкретного поставщика.
Кроме того, на результаты процедуры закупки и исполнения контракта влияют как завышенные, так и заниженные требования по качеству.
Неконкурентная форма закупки
Закон о контрактной системе не позволяет заказчику проводить незапланированные закупки. При возникновении непредвиденной при составлении плана потребности, заказчик должен внести соответствующие изменения в план-график. Таким образом, выбор способа закупки осуществляется уже при планировании и является еще одной точкой особого внимания.
Ключевая проблема тут – в уводе закупки в малоконкурентную сферу. Например, дробление объема на небольшие лоты чтобы не проводить торги.
Часть 1 статьи 93 закона о контрактной системе также предусматривает несколько десятков случаев, когда заказчик имеет право провести закупку вообще без конкурентного отбора поставщика. Цены подобных контрактов далеко не всегда соответствуют рыночным.
Отметим, что предпосылки реализации описанного подхода создаются и решениями исполнительной власти. Так в соответствии с Постановлением Правительства Нижегородской области от 01.01.01 г. № 000 ГП Нижегородской области «Нижегородская областная фармация» было наделено исключительным правом на оказание услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями бюджетных (казенных) медицинских организаций Нижегородской области, подведомственных Минздраву Нижегородской области.
Сокрытие закупки
Планируя приобретение принтера, что на самом деле рассчитывает получить заказчик? Оборудование или возможность распечатывать информацию?
Обычно продавец товаров не рассматривает иные варианты реализации своей продукции, ориентируясь на запланированные заказчиками закупки. Однако в некоторых случаях возможна подмена формального объекта закупки. Вместо товара, например, лекарственных средств - планируется закупка услуг по лекарственному обеспечению. А вместо приобретения оборудования – его аренда или лизинг. Так АО «Концерн «Калашников» (г. Ижевск) приобрело в лизинг на 3 года автомобиль Lexus LX570 за 9,7 млн. руб. При этом стоимость обычной покупки подобного автомобиля составляла порядка 6 млн. руб.
Скрытые выгоды для поставщика
Не всегда широкому кругу участников закупки очевидны выгоды, которые они могут извлечь от исполнения контракта, помимо предусмотренной оплаты.
Подобные сведения радикально могут повлиять на усилия по снижению цены, что в итоге так же важно для заказчика. Например, в рамках исполнения контракта оплачивается модернизация производства поставщика, его специалистами будут получены новые навыки, опыт, информация.
Выгода может быть и вполне материальной. Можно вспомнить уже ставший хрестоматийным пример, когда при исполнении контракта на уборку мусора выяснилось, что последний представляет собой фактически лом цветных металлов, стоимость сдачи которого значительно превысила предусмотренную оплату.
Повторные закупки
Встречаются случаи, когда заказчик проводит повторно закупку работ или услуг, уже выполненных или оказанных ранее. Иногда это делается по ошибке, порой же – для сокрытия недоделок предыдущего исполнителя, предоставления ему возможности уйти от ответственности по гарантийным обязательствам, а так же создания условий для повторной приемки (и оплаты) результатов, уже полученных ранее.
Например, насколько правомерно выбирать подрядчика для ремонта дорожного покрытия, если еще не истек гарантийный срок на дорогу или ее предыдущий ремонт?
Такие схемы редко реализуются в рамках одного финансового года, поэтому при составлении и анализе плана-графика и плана закупок выявлять их затруднительно. Необходимо отслеживать заключаемые контракты, связанные с одинаковыми услугами или работами на одном объекте в пределах 3-5 лет.
Минимизация рисков планирования
Основные механизмы по предотвращению возникновения вышеописанных проблем уже предусмотрены законодательством, однако пока не работают.
Комплекс мер должен включать в себя как минимум:
• обоснование необходимости закупки, способа выбора поставщика, условий исполнения контракта (не формальное, как это бывает порой). Заявка на закупку должна подтверждаться ссылками на объективные, конкретные и проверяемые данные в разумных пределах расходов. При необходимости даже следует проводить независимую экспертизу;
• нормирование (установление требований и ограничений к техническим и иным характеристикам, начальной (максимальной) цене и так далее);
• обратную связь от конечного потребителя продукции, который оценивает эффективность полученного им решения, что позволит в дальнейшем учесть выявленные недостатки при очередном этапе планирования закупок;
• развитие библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, разработка типовых документаций закупки, требований к участнику закупки;
• учет и контроль приобретаемых товаров, работ и услуг.
Большинство из вышеперечисленных мер заказчик вполне может реализовать самостоятельно, не дожидаясь принятия специальных нормативных правовых документов или внесения изменений в законодательство.
В качестве заключения отметим, что еще большие риски связанные с эффективностью закупок касаются следующих за планированием этапов, в первую очередь - исполнения контрактов. К их рассмотрению мы вернемся в одном из следующих номеров журнала.
Источник: http://bujet. ru
