Модельная программа субъекта РФ: единый подход к развитию регионального рынка газомоторного топлива

УДК 665.727.004.14:621.43

Модельная программа субъекта РФ: единый подход к развитию регионального рынка газомоторного топлива

В соответствии с Комплексным планом мероприятий по расширению использования газомоторного топлива до 2020 года субъектам РФ рекомендовано разработать собственные региональные программы по стимулированию использования природного газа в качестве моторного топлива. Для помощи регионам по заказу компании «Газпром газомоторное топливо» специалистами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» разработана модельная государственная программа субъекта Российской Федерации «Стимулирование использования газомоторного топлива и развития газозаправочной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации на 2015–2023 годы», а также программный комплекс «Электронный калькулятор». Данные разработки предоставляют региональным администрациям полный инструментарий для создания собственных региональных программ развития рынка газомоторного топлива.

Ключевые слова: модельная программа, субъекты РФ, газозаправочная инфраструктура, региональные программы, законодательство, рынок газомоторного топлива, инвестиции, калькулятор, расчет окупаемости, федеральный бюджет.

Создание и развитие газомоторной отрасли – сложный и длительный процесс. Его эффективность напрямую зависит от согласованности действий участников рынка газомоторного топлива: федеральных и региональных властей, нефтегазовых компаний, производителей транспорта и оборудования, потребителей.

В целях ускорения развития отрасли специализированная компания газомоторное топливо» (единый оператор ПАО «Газпром» по развитию рынка) и НИУ ВШЭ разработали Модельную государственную программу субъекта Российской Федерации «Стимулирование использования газомоторного топлива и развития газозаправочной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации на 2015–2023 годы» (далее – Модельная программа) и для оценки эффективности ее реализации – программный комплекс «Электронный калькулятор» (рис.1).

Рис. 1. Роли и взаимодействие основных участников рынка ГМТ

Основная цель, которую планируется достигнуть с помощью Модельной программы, – это разработка субъектами Российской Федерации региональных программ создания и развития рынка ГМТ в едином формате. Региональные программы должны включать мероприятия, предусматривающие закупку и перевод транспорта на ГМТ, создание газомоторной инфраструктуры (ГМИ), а также разработку и утверждение нормативных правовых актов, направленных на стимулирование расширения использования ГМТ (субсидии, льготы, преференции и пр.). В конечном счете, результатом реализации программы субъекта Российской Федерации должно стать расширение использования ГМТ, повышение эффективности экономики региона, а также снижение негативного воздействия на окружающую среду.

Утверждение подобных программ позволит создать основу для решения проблемы «первого шага», свойственной для начального этапа становления региональных рынков ГМТ. Риски инвестора, создающего ГМИ запредельно высоки в отсутствие обязательств властей субъекта РФ в части обеспечения спроса на ГМТ. Утверждение программы позволяет формализовать обязательства региона, снизить риски инвестора и запустить проект. Модельная программа направлена на реализацию поручений руководства страны по вопросам развития газомоторной отрасли. В первую очередь, это Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. 1 и Комплексный план мероприятий по расширению использования природного газа в качестве моторного топлива от 01.01.01 г. 9. Итогом выполнения поручений, содержащихся в данных документах, должно быть замещение бензина и дизельного топлива природным газом в качестве моторного топлива в автопарках пассажирской и коммунальной техники субъектов РФ к 2020 г. Так, для городов с численностью населения свыше 1 млн человек предусмотрен перевод 50 % городского автопарка пассажирской техники на ГМТ. В связи с этим, в качестве основных потребителей ГМТ на ближайшую перспективу рассматриваются предприятия, эксплуатирующие парки пассажирского транспорта, коммунальной и специализированной техники.

В настоящее время рядом субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, город Санкт-Петербург, Удмуртская республика, Самарская обл.) приняты региональные программы и реализуются предусмотренные ими мероприятия. Модельная программа обобщает имеющийся опыт и позволяет масштабировать его в подходящем к региональной специфике виде, при этом сохраняя комплексный подход.

Анализ

В ходе подготовки программы был проведен анализ российского и зарубежного опыта государственного стимулирования использования ГМТ. В результате выявлены основные направления господдержки участников рынка:

субсидирование затрат на приобретение техники; льготы по налогу на имущество организаций; льготы по налогу на прибыль; льготы по транспортному налогу для владельцев техники на ГМТ; льготы по арендной плате за землю, на которой располагаются объекты ГМИ2; упрощенный порядок предоставления земельных участков для строительства объектов ГМИ; предоставление преференций компаниям, использующим газомоторную технику, при проведении муниципальных конкурсов на оказание транспортных услуг населению.

Важно отметить, что в конечном итоге, прямым следствием реализации Модельной программы должна стать действующая ГМИ, обеспечивающая потребности регионов в ГМТ и увеличение доли газомоторного транспорта, до уровня, заданного распоряжением Правительства РФ .

Мероприятия Программы

Модельная программа предлагает типовой набор мер по достижению достаточных и необходимых условий для увеличения использования ГМТ в региональном транспортном комплексе. Подобный набор инструментов должен позволить субъекту РФ выбрать наиболее подходящий путь развития.

Единый формат Модельной программы подразумевает инициирование и управление рядом процессов. Первый из них – переход к принятию документов по планированию и системной работе над будущей инфраструктурой. Реализация этих задач требует тесного взаимодействия участников рынка ГМТ, т. е. нефтегазовых компаний, федеральных и региональных органов государственной власти и потребителей. Результатом деятельности в данном направлении станут Планы-графики синхронизации строительства объектов ГМИ и закупки техники, планы размещения объектов ГМИ, региональные программы субъектов РФ.

Следующая составляющая – закупка или переоборудование газомоторной техники муниципальными или частными транспортными предприятиями. Существующий модельный ряд газомоторной техники позволяет подобрать транспортное средство практически любого функционала, что не ограничивает предприятия в выборе сегмента переводимых транспортных средств.

Модельная программа предлагает администрациям субъектов рассмотреть решение о переводе на ГМТ ведомственных автопарков и создание на их территории объектов ГМИ. Такой шаг придаст новый импульс развитию рынка в регионе – учреждение получает преимущества от использования транспорта на ГМТ, а нефтегазовая компания гарантировано реализует природный газ. К тому же, доступ к новым станциям со временем может быть открыт и для сторонних транспортных средств.

Важным условием роста газомоторного автопарка является создание сети сервисных центров, где будет проводиться сертифицированное переоборудование техники и ее обслуживание. Переоборудование позволяет владельцу автопарка начать использование транспорта на ГМТ с меньшим объемом вложений, нежели при покупке заводской техники. В целом ряде случаев данный подход экономически оправдан. Размещение пунктов переоборудования и технического обслуживания возможно в рамках создания многофункциональных сервисных центров, включающих также объекты газозаправочной инфраструктуры.

Реализация таких проектов требует специальной подготовки, а значит актуальной становится задача по обучению персонала работе с транспортными средствами на природном газе и газозаправочным оборудованием. Это еще один неотъемлемый элемент любой комплексной программы.

Уделяется внимание и решению другой крайне важной задачи – развитию механизма внебюджетного финансирования. Условия современной политической и экономической конъюнктуры значительно повлияли на планы субъектов РФ, в том числе в части закупки техники. В связи с этим совместная работа с участниками рынка ГМТ имеет крайне высокое значение.

Для регионов с развитой промышленной базой Модельной программой предлагается к рассмотрению дополнительная мера – организация на территории субъекта РФ производства газомоторного транспорта и комплектующих для переоборудования жидкотопливной техники. Диверсификация каналов пополнения газомоторного автопарка субъекта РФ может быть особенно актуальна в связи с текущим курсом на импортозамещение.

Минимальный срок реализации региональной программы – 4 года. Однако в зависимости от числа сегментов техники, которые решено переводить на ГМТ, срок может увеличиться.

Нормативная составляющая

Развитие федерального законодательства в газомоторной отрасли происходит поступательно – ведется разработка и принятие норм, стимулирующих расширение рынка, проводится работа по актуализации нормативных актов, регламентирующих строительство объектов ГМИ, выделяются субсидии на закупку техники субъектами РФ.

Дальнейшая оптимизация законодательной базы может развиваться в части включения норм, стимулирующих развитие газомоторного рынка, в действующее отраслевое законодательство транспортной, энергетической, экологической, промышленной и социальной сферы. Например, изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ (ст. 39.6), устанавливают новый порядок предоставления земельного участка без проведения торгов по решению главы администрации только для реализации масштабного инвестиционного проекта. Критерии соответствия инвестиционного проекта этой категории разработаны и приняты лишь в нескольких регионах. Включение инвестиционных проектов по строительству АГНКС в категорию масштабных инвестиционных проектов для соответствующего региона позволит значительно ускорить темпы создания газомоторной сети и получить скорейший эффект от перевода транспорта на природный газ.

Результат анализа регионального законодательства выявил отсутствие единого подхода администраций субъектов РФ к реализации политики по расширению использования ГМТ. Как следствие, региональные программы, принимаемые администрациями субъектов, далеко не всегда соответствуют критерию комплексности, не имеют должного ресурсообеспечения и зачастую не могут быть тиражированы для использования в других регионах.

Подход, предлагаемый Модельной программой, заключается в межотраслевом характере работы по оптимизации законодательства субъекта РФ, разработке и принятии норм, стимулирующих развитие газомоторного рынка, в смежных сферах законодательства. В противном случае усилия по реализации региональной программы субъекта РФ могут оказаться крайне нерезультативными, а описанные проблемы – критичными.

Этапы реализации

Ход реализации Программы предлагается разбить на несколько этапов общей длительностью от 4 до 8 лет. Целью такого подхода является постепенный переход к расширению использования природного газа в качестве моторного топлива различными сегментами потребителей по мере готовности инфраструктуры и соответствующих условий.

Первый этап характеризуется организационной и нормативной деятельностью – разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, стимулирующие использование ГМТ. Реализуются локальные инфраструктурные проекты. Происходит создание пунктов переоборудования техники и сервисных центров для ее обслуживания. Основными потребителями ГМТ на данном этапе являются муниципальные и ведомственные автопарки.

На втором этапе осуществляется переход к реализации инвестиционных проектов в части создания межрегиональной сети объектов ГМИ, организации «газомоторных трасс» (коридоров) между крупнейшими населенными пунктами соседних регионов.

Третий этап характеризуется развитой сетью объектов газозаправочной инфраструктуры и направлен на расширение использования природного газа в сегменте магистральных перевозок. Развитость ГМИ в регионах позволяет начать работу над созданием газомоторных коридоров, проходящих через целый ряд субъектов.

Механизм возврата инвестиций

Программа основана на модели разделения рисков и финансовой нагрузки между основными участниками рынка ГМТ: федеральными и региональными органами власти, нефтегазовыми компаниями, а также непосредственными потребителями. Именно это позволяет обеспечить возврат как бюджетных, так и внебюджетных инвестиций в результате расширения использования природного газа в качестве моторного топлива и существенно отличает настоящую программу от «традиционных» государственных программ. Схема оборота инвестиций для каждой стороны представлена на рис. 2.

Рис. 2. Схема возврата инвестиций для основных участников рынка ГМТ

Нефтегазовые компании реализуют инвестиционные проекты по строительству объектов ГМИ и запускают на территории региона коммерческие программы по переводу транспорта на ГМТ. Именно на внебюджетные источники в значительной степени опирается большинство существующих региональных программ по развитию рынка ГМТ. Такая логика заложена и в модельную программу. Однако сами инвесторы в силу специфики отрасли несут достаточно высокие риски..

Именно поэтому модельная программа предусматривает необходимость реализации широкого набора мероприятий в сфере ответственности  администраций субъектов РФ (упомянутые выше меры субсидирования закупки техники муниципальными образованиями, осуществление перевода на ГМТ ведомственного транспорта, предоставление государственных гарантий при закупке транспорта муниципальными или частными предприятиями, использование специальных лизинговых программ, льготных ставок по налогам и сборам, льготных ставок арендных платежей и проч.).

Перечисленные расходы часто являются значительными для администраций субъектов РФ. Однако, скоординированная планомерная работа с потенциальными потребителями и нефтегазовыми компаниями, использование субсидий федерального правительства и механизмов внебюджетного финансирования позволяет постепенно расширять сбытовую сеть, соблюдая баланс спроса и предложения. В дальнейшем за счет средств, сэкономленных на стоимости топлива, региональный бюджет получает возможность проводить более масштабные мероприятия по обновлению подвижного состава.

Участие федерального бюджета заключается в субсидировании закупок транспорта на ГМТ. Данный механизм в настоящее время реализуется в рамках участия регионов в подпрограмме «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», предусматривающей выделение средств в размере до 30 % стоимости единицы техники. Субъект РФ подает заявку на определенный объем техники для оказания транспортных или специализированных дорожно-коммунальных услуг населению (с учетом заявок муниципальных образований), а Министерство промышленности и торговли РФ принимает решение. Необходимо отметить, что конечными получателями субсидий могут быть также частные транспортные предприятия. Однако приобретение техники по упомянутой программе софинансирования требует включения в региональный бюджет соответствующей статьи, а также удовлетворения ряда критериев, среди которых наличие утвержденной региональной программы.

Оценка результатов реализации модельной программы

Оценку эффективности реализации программы предлагается проводиться по набору показателей эффективности3, включающих: объем реализации природного газа, доля перевода на природный газ общественного транспорта, специальной и сельскохозяйственной техники по отношению к общему количеству данной техники, а также ежегодному приросту газомоторного транспорта. Важное значение имеет число введенных в эксплуатацию в течение года объектов газозаправочной инфраструктуры (а также их тип и проектная мощность), сервисных центров по обслуживанию и переоборудованию транспортных средств. На основании этих данных возможен расчет сроков окупаемости и доходности вложенных средств. В конечном счете, именно действующая развитая инфраструктура ГМТ является обязательными условием для получения прибыли инвесторами.

Необходимо отметить, что эффект от реализации программы для субъектов РФ является комплексным и включает в себя микроэкономический (транспортный), экологический, макроэкономический, социальный и бюджетный эффекты.

Взаимосвязь между эффектами приведена на рис. 3.

Рис. 3. Взаимосвязь эффектов реализации программы

Микроэкономический эффект локализуется на уровне конкретных хозяйствующих субъектов как частной, так и государственной форм собственности и появляется за счет перевода автотранспортных средств на более экономичный вид топлива (рассчитывается с учетом единовременных расходов на приобретение/переоснащение транспортных средств и расходов топливо).

Экологический эффект рассчитывается на основе сравнения показателей выбросов двух наиболее опасных выбросов от передвижных источников загрязнения, а именно: оксида азота (NOx) и диоксида серы (SO2). 

Социальный эффект рассчитывается по двум составляющим: сокращению заболеваемости работников организаций и уровня смертности населения в связи с улучшением экологической обстановки.

В результате сокращения заболеваемости и смертности реализация программы приводит к макроэкономическому эффекту - приросту ВРП в абсолютном исчислении. Бюджетный эффект носит интегральный характер. С одной стороны, программа воздействует на расходную часть регионального бюджета, позволяя достигать существенных показателей экономии бюджетных средств за счет сокращения транспортных расходов бюджета, а также расходов в сфере здравоохранения (в связи с улучшением экологической обстановки в регионе). С другой - прирост валового продукта региона влияет на доходную часть бюджета, увеличивая налоговые поступления в главный финансовый документ субъекта Российской Федерации.

Затраты потребителей составляет закупка или переоборудование техники, которая может быть компенсирована субсидиями из регионального или федерального бюджета при соблюдении определенных условий, а также обучение водителей для работы с новой техникой. Возвратность вложенных средств обеспечивается за счет экономии на топливных расходах и увеличенного срока амортизации транспортного средства. Показателями эффективности является срок окупаемости газомоторной техники.

Несмотря на наличие механизма возврата инвестиций для каждой стороны, важно подчеркнуть, что эффект от перевода транспорта на ГМТ – накопительный, и проявится в течение нескольких лет после начала реализации программы.

«Электронный калькулятор»

В целях демонстрации эффекта Модельной программы представителям администраций субъектов РФ и владельцам частных предприятий разработан программный комплекс расчета динамики экономических показателей при реализации программы. «Электронный калькулятор» призван рассчитать примерный объем средств, которые субъект РФ сможет сэкономить за счет перехода на менее дорогой и гораздо более экологичный природный газ.

Принцип работы «Электронного калькулятора» основан на расчете замены выбывших по амортизации единиц техники на дизельном топливе или бензине новой техникой на природном газе. Функционал позволяет проводить расчеты по нескольким категориям пассажирской, сельскохозяйственной и специальной техники. При анализе учитываются все характеристики парка: среднесуточный пробег, количество рабочих дней в году, расход топлива, и так далее. Необходимо отметить, что срок окупаемости замещаемой техники может достигать 3–5 лет.

Система позволяет рассчитать динамику расходов на содержание транспорта при реализации программы, т. е. ежегодной замене старого жидкомоторного транспорта на аналоги на КПГ, и при сохранении текущей ситуации. Подобный результат предоставляется также и в части вредных выбросов (рис. 4).

Рис. 4. Краткая отчетная форма результатов расчета «Электронного калькулятора»

Баланс интересов

Опыт компании «Газпром газомоторное топливо» по реализации проектов в субъектах РФ демонстрирует значительную трудоемкость создания ГМИ. Процесс строительства даже одного объекта требует взаимодействия целого ряда организаций: нефтегазовых компаний, производителей транспорта на ГМТ, ведомств регионального правительства, администраций муниципальных образований и потенциальных потребителей. Современные условия не оставляют альтернативы проектно-программному подходу к созданию федеральной ГМИ в силу высокого уровня риска, значительных вложений и долгого срока окупаемости. Развитие инфраструктуры ГМТ – стратегический проект, требующий значительной поддержки всех уровней власти, так как только совокупность экономических и организационных мер приведет к построению эффективной инфраструктуры, как в региональном, так и федеральном масштабе.

Вместе с тем, преимущества наличия ГМИ крайне велики. Регионы России получают возможность оптимизировать бюджетные расходы, распространить принципы энергосбережения и снизить экологическую нагрузку, создав более здоровую среду для жителей. Синергетический эффект масштабного внедрения инфраструктуры ГМТ в транспортный комплекс субъектов РФ позволит привлечь инвестиции в промышленность, логистику, строительство и добывающие отрасли.

Модельная государственная программа субъекта Российской Федерации «Стимулирование использования газомоторного топлива и развития газозаправочной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации на 2015–2023 годы» учитывает данные факторы, предлагая методы развития регионов в части создания локальных рынков ГМТ, которые в перспективе преобразуются в общероссийский рынок ГМТ. Основываясь на принципе взаимодействия государственных органов и участников рынка, Модельная программа предлагает методы сбалансированного развития рынка ГМТ, при равном учете интересов всех его участников.

Модельная государственная программа субъекта Российской Федерации «Стимулирование использования газомоторного топлива и развития газозаправочной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации на 2015–2023 годы» и электронный калькулятор размещены на официальном сайте газомоторное топливо».

1 Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. «О предоставлении проектов нормативных правовых актов в части регулирования отношений в сфере использования газового моторного топлива, в том числе природного газа в качестве моторного топлива»

2В качестве объектов инфраструктуры здесь и далее будут упоминаться автомобильные газонаполнительные компрессорные станции (АГНКС), модули компримированного природного газа (КПГ), размещаемые на АЗС и многотопливных заправочных станциях, а также передвижные автомобильные газовые заправщики (ПАГЗ).

3Целевые показатели эффективности, предусмотренные Модельной программой, условно разделены на две группы: показатели непосредственного результата (т. е. фактическое создание ГМИ региона) и показатели конечного результата (эффекты от реализации). Здесь показатели непосредственного результата рассматриваются в первую очередь для нефтегазовых компаний, как основных инвесторов строительства объектов ГМИ, а основной конечный результат в свою очередь получает субъект РФ. При этом нужно подчеркнуть влияния обеих групп показателей и соответствующих эффектов на всех участников рынка.