Рекомендация Совета по практикам снижения и финансового регулирования катастрофных рисков |
16 декабря 2010 г. – C(2010)143/REV1 |
СОВЕТ, ПРИНИМАЯ ВО ВНИМАНИЕ Статьи 1 a), 2 c) и 5 b) Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития от 01.01.01 года; УЧИТЫВАЯ увеличивающуюся частоту и воздействие катастроф, как природных, так и техногенных, и тенденцию к повышению уязвимости и подверженности их воздействию, ведущую к еще большим потерям; УЧИТЫВАЯ, что расходы, связанные с природными и техногенными катастрофами, необходимо должным образом оценивать и регулировать в финансовом отношении до возникновения рисков значительных потерь, что требует предупредительных действий со стороны правительств с учетом поддержания непосредственного и постоянного сотрудничества с частным сектором; УЧИТЫВАЯ, что стратегии по успешному преодолению последствий крупномасштабных катастроф должны быть включены в общую схему оценки рисков, восприятия рисков, управления рисками и реагирования на чрезвычайные ситуации; УЧИТЫВАЯ, что инструменты финансирования и передачи риска, такие как страхование, могут сыграть основную роль в сокращении экономического воздействия катастрофных рисков; ОТМЕЧАЯ, что Рекомендованные практики снижения и финансирования катастрофных рисков, изложенные в Приложении к настоящей Рекомендации, обеспечивают соответствие Рекомендованным практикам повышения осведомленности о рисках и знаний по вопросам страхования [C(2008)22]; По предложению Комитета по страхованию и частному пенсионному обеспечению: РЕКОМЕНДУЕТ странам-участникам уделять внимание развитию эффективных стратегий снижения и финансового регулирования катастрофных рисков, в целях чего правительства и соответствующие государственные и частные организации должны надлежащим образом учитывать и внедрять Рекомендованные практики снижения и финансового регулирования катастрофных рисков, изложенные в Приложении к настоящей Рекомендации, составляющем ее неотъемлемую часть; РЕКОМЕНДУЕТ странам-участникам распространить настоящие Рекомендованные практики в государственных и частных организациях, связанных со снижением и финансовым регулированием катастрофных рисков; ПРЕДЛАГАЕТ странам, не являющимся участниками, придерживаться этой Рекомендации; ПОРУЧАЕТ Комитету по страхованию и частному пенсионному обеспечению обмениваться информацией по выполнению и результатам применения настоящей Рекомендации, изучить эту информацию и представить Совету отчет в течение трех лет после начала ее принятия. |
| |
| |
РЕКОМЕНДОВАННЫЕ ПРАКТИКИ ПО СНИЖЕНИЮ И ФИНАНСОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ КАТАСТРОФНЫХ РИСКОВ I. ПРИНЦИПЫ СТРАТЕГИЙ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ Стратегии по успешному преодолению последствий крупномасштабных катастроф должны быть включены в общую схему оценки рисков, восприятия рисков, управления рисками и реагирования на чрезвычайные ситуации [1]. A. Оценка рисков 1. Создание культуры оценки рисков: Правительства должны проводить публичную национальную оценку рисков чрезвычайных ситуаций и уязвимости к ним, которая должна осуществляться каждые 5 лет. Данные по чрезвычайным ситуациям, нанесенные на карту, должны находиться в публичном доступе и регулярно обновляться при изменении уровня опасности (например, при изменении климата) или при получении новых научных знаний. Комментарий: Основными задачами оценки рисков являются оценка вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций, распределение ответственности по преодолению последствий между различными заинтересованными участниками, а также оценка неопределенности таких данных. В отношении каждого вида риска и уровня его сложности правительства должны быть в состоянии количественно определить расходы по текущим программам, а также по предложенным стратегиям на случай, если одна из таких чрезвычайных ситуаций произойдет завтра (например, расходы на обеспечение защиты важной инфраструктуры и государственного имущества, ожидаемая финансовая помощь жертвам стихийных бедствий – людям, сообществам и деловым кругам – и макроэкономические последствия). 2. Количественное определение первичных и вторичных последствий: Оценка риска не должна ограничиваться непосредственными и немедленными потенциальными последствиями катастрофы (уничтоженное и поврежденное имущество, жертвы), но также должна включать в себя вторичное и косвенное социальное и экономическое воздействие в отношении географической взаимозависимости и воздействие в течение времени. Комментарий: С учетом роста взаимосвязи между различными видами деятельности, катастрофа, которая происходит в одной местности, может оказывать волновое воздействие на другие регионы и глобальные рынки. Некоторые из этих последствий могут продолжаться довольно долго и, таким образом, общее воздействие может значительно превышать немедленные физические потери. 3. Разработка принципов сбора национальных данных и обмена ими: Сбор национальных данных в отношении соответствующих опасных ситуаций и уязвимости к ним может предприниматься в качестве основы для оценки рисков. В странах с хорошо развитой системой страхования правительства также должны способствовать сбору национальных данных для оценки вовлеченности страховых схем и подверженности рискам на уровне компаний и на индивидуальном уровне, а также систематически отслеживать страховой ущерб в результате чрезвычайных ситуаций. Комментарий: Сбор национальных данных по применяемым страховым схемам предоставляет лицам, принимающим решения на национальном уровне, больше знаний об уровне существующей финансовой защиты для осуществления действий по восстановлению и ликвидации последствий. 4. Обеспечение регионального и международного сотрудничества по сбору и обмену данными в отношении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, а также моделирования рисков чрезвычайных ситуаций: Правительства и соответствующие государственные и частные организации в странах-участниках и странах, не являющихся участниками, получат выгоду от регионального и международного сотрудничества по сбору и обмену данными в отношении подверженности крупномасштабным чрезвычайным ситуациям, а также моделированию природы этих рисков и неопределенности, связанной с ними. В этом отношении ОЭСР может оказывать необходимое содействие. 5. Гармонизация и улучшение сбора информации о катастрофных рисках: Правительства должны способствовать получению более подробных, актуальных и надежных параметрических данных, предоставляемых национальными метеорологическими, сейсмологическими и гидрологическими организациями в отношении катастрофных событий. Кроме того, разработка согласованных систематических классификаций и категорий должна облегчить доступ и возможность сравнения информации, данных и статистики по ущербу от катастроф, а также, возможно, по подверженности катастрофным рискам в глобальном масштабе. Комментарий: Разработка глобальных моделей оценки риска, доступных из открытых источников, продвижению которой ОЭСР способствует при помощи инициативы «Глобальная модель сейсмической активности», является важным первым шагом в этом направлении; при этом необходимо учитывать и другие природные катастрофы. Карты вероятностей стихийных бедствий также должны интегрироваться, храниться и регулироваться прозрачно и последовательно: карты стихийных бедствий должны быть доступны общественности и использоваться для долгосрочного планирования и принятия решений в отношении инфраструктуры. B. Восприятие риска 1. Распознавание поведенческих тенденций отдельных лиц и групп: Восприятие риска и стратегии управления рисками должны учитывать поведенческие тенденции и эвристические (эмпирические) правила, действующие в отношении лиц, принимающих решения, групп и общественности. Комментарий: Часто проблемы возникают не в отношении самой оценки риска, а того, кто производит эту оценку, что может привести к конкретным действиям (или их отсутствию). Неспособность распознать этот элемент может поставить под угрозу любую национальную стратегию управления рисками в чрезвычайных ситуациях. Таким образом, стратегии управления рисками в чрезвычайных ситуациях должны включать в себя наиболее актуальные результаты исследований наук о мышлении и поведении. Понимание того, как принимаются решения на индивидуальном уровне (включая недооценку возможности возникновения чрезвычайной ситуации и тенденции к близорукости), а также социальное взаимодействие и постановка краткосрочных целей / приоритетов обладает в этом отношении большой важностью. 2. Улучшение осведомленности о рисках и улучшение качества образовательных программ, направленных на уменьшение последствий чрезвычайных ситуаций: Человеческий фактор оказывает сильное влияние на прямые и косвенные затраты, связанные с чрезвычайными ситуациями. Необходимо вносить изменения в привычные модели человеческого поведения, восприятия и способов принятия решения на всех уровнях правительства и общества для значительного сокращения рисков чрезвычайных ситуаций. Комментарий: Руководство по политике ОЭСР в отношении осведомленности о природных катастрофах и образовательных программах, направленных на уменьшение последствий чрезвычайных ситуаций, предлагает подробные рекомендации по разработке надежных стратегий в этой области и представляет собой полезный инструмент для оценки ситуации в определенной стране или регионе и выявления возможностей для улучшения. C. Управление рисками 1. Обеспечение экономически эффективных мер предотвращения, адаптации и снижения рисков: Эффективное предотвращение рисков, адаптация и снижение рисков, при котором долгосрочные учитываемые выгоды от сокращения потерь превышают расходы, должно обеспечиваться в качестве основного элемента построения стратегий управления чрезвычайными ситуациями. Комментарий: Для достижения эффективного предотвращения, адаптации и снижения рисков требуется хорошо продуманная система оценки рисков (например, использование проверенных данных и моделирование катастроф) для понимания того, как сокращать ожидаемые расходы. Должна быть изучена роль систем материального поощрения, включая страхование (например, сокращение страховых выплат для страхователей / налоговые поощрения для образования резервных рисковых фондов для страховых компаний), помимо использования строительных нормативов (например, поощрение строительства зданий и сооружений, устойчивых к стихийным бедствиям), а также нормативов землепользования, зонирования и планирования для обеспечения снижения рисков. 2. Разработка стратегий, направленных на меры по оказанию помощи и восстановлению работоспособности: Стратегии, направленные на меры по оказанию помощи и восстановлению, должны разрабатываться в качестве определяющих для обеспечения спасательных мер и финансирования немедленного восстановления работоспособности в случае чрезвычайной ситуации. Комментарий: Эти стратегии по восстановлению работоспособности должны быть связаны с альтернативными мерами по снижению рисков для лучшего понимания взаимоотношений между мерами, принятыми до чрезвычайного происшествия (прогнозируемые меры), и мерами, требуемыми после наступления катастрофы (фактические действия). 3. Справедливость и доступность: Меры по снижению рисков и инструменты финансовой защиты должны быть доступны физическим лицам и компаниям в соответствии с нижеуказанным. Комментарий: Если цена страхования достоверно отображает риск (в соответствии с параграфом 2 части II), необходимо рассматривать предоставление финансовой поддержки физическим лицам в зонах, особо подверженных рискам стихийных бедствий, нуждающимся в особом обращении (например, малоимущему населению и небольшим компаниям). Финансовая поддержка должна исходить от общих государственных фондов, а не состоять в искусственно заниженных страховых взносах, которые не дают верных сигналов в отношении подверженности рискам, поскольку люди могу воспринять низкие страховые взносы как показатель того, что они подвержены низким рискам. В этом отношении правительства могли бы предоставлять страховые ваучеры, которые могут использоваться для приобретения страховых полисов. Гранты или кредиты под низкие проценты от государственного сектора также могли бы предоставляться таким физическим лицам и компаниям с целью побуждения инвестировать в экономически выгодные меры по снижению рисков, которые бы уменьшили уязвимость и, в результате, стоимость финансовой защиты. В развивающихся странах такая стратегия может потребовать финансовой поддержки международного сообщества. Этот принцип не является предложением по масштабной передаче ресурсов в пользу малоимущих жителей или бедных стран. Если при этом не развивать соответствующие меры по снижению рисков и не приобретать соответствующие страховые полисы, меры по оказанию помощи могут стоить донорам значительных средств. Рассматриваемые передачи риска должны рассчитываться, исходя из вышеуказанных сумм. 4. Финансовое управление катастрофными рисками: • Правительства должны внимательно изучать политически реальные прогнозируемые финансовые меры, направленные на эффективное распределение ресурсов с учетом справедливости. Необходимо проводить экономические анализы для определения соответствующих финансовых обязанностей всех заинтересованных сторон в различных сценариях катастроф; • В качестве варианта необходимо рассматривать частные / государственные объединения и многоуровневый подход с вовлечением граждан, индустрии страхования, финансовых рынков и, по необходимости, правительств; • Также следует изучить возможные прогнозируемые договоренности об объединении для обеспечения адекватной финансовой возможности покрыть максимальные риски, а также потенциальную важность участия правительств в решениях фондовых рынков по передаче катастрофных рисков, таких как фондирование риска, с учетом всех потенциальных преимуществ и недостатков. Комментарий: Проект стратегии управления чрезвычайными ситуациями должен учитывать распределение ущерба после катастрофы между жертвами (физическими лицами и компаниями) и компаниями частного сектора, страхующими от таких рисков (например, финансовые организации, страховщики, перестраховщики и сами компании при помощи своих резервных фондов), а также всеми уровнями правительства (местным, региональным, федеральным; т. е. настоящим и будущим поколением налогоплательщиков). 5. Равенство подхода: При разработке стратегии управления чрезвычайными ситуациями необходимо обеспечивать равенство подхода ко всем жителям определенной страны вне зависимости от их пола, расы, национальности или класса. D. Реагирование на чрезвычайные ситуации 1. Предварительное установление возможностей и обязанностей после возникновения катастрофы: Для эффективного реагирования на чрезвычайные ситуации необходимо предварительно устанавливать и проверять возможности и обязанности после возникновения катастрофы, не дожидаясь этого возникновения. Комментарий: Поскольку разработка и внедрение этих возможностей является затратным мероприятием и окажет негативное влияние на всех уровнях в случае чрезвычайной ситуации, проектирование возможностей реагирования должно основываться на тех же принципах эффектности, равенства и поведенческих тенденциях, указанных выше. Разработка прогнозируемых мер для снижения риска и прогнозирования эффективного покрытия финансовых последствий чрезвычайных ситуаций должна учитывать два потенциальных препятствия: • Правительственная поддержка, хотя зачастую и является необходимой, может некоторым образом затормозить участие потенциальных жертв будущих катастрофных рисков в принятии мер по прогнозированию: если кто-то будет заранее знать, что правительство (или международный донор) предоставит достаточную финансовую поддержку после возникновения чрезвычайной ситуации тем, кто не был защищен, это значительно сократит экономическую заинтересованность лиц, находящихся в зонах, особо подверженных стихийным бедствиям, в принятии мер, направленных на снижение риска ущерба до возникновения чрезвычайной ситуации, и/или в приобретении соответствующего страхового покрытия (если оно доступно). Таким образом, правительственные инициативы должны разрабатываться так, чтобы избегать вытеснения частных инвестиций и/или нравственной опасности, сопряженной с риском; • С политической точки зрения гораздо сложнее поощрить или заставить людей принять защитные меры до возникновения чрезвычайной ситуации, чем предоставить финансовую поддержку после ее возникновения. Тем не менее, избранные должностные лица на местном, региональном и федеральном уровнях должны рассматривать эту ситуацию в долгосрочной перспективе и способствовать принятию соответствующих защитных мер до возникновения катастрофы. Инструменты финансирования риска и передачи риска, такие как страхование, могут сыграть основную роль в сокращении негативного экономического воздействия катастрофных рисков. Таким образом, необходимо сделать четкие выводы для экономической политики в отношении их использования в контексте национальных или региональных стратегий управления риском стихийных бедствий. II. ПРИНЦИПЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СТРАХОВАНИЯ И ДРУГИХ ФИНАНСОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ В КАЧЕСТВЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ 1. Инструменты финансовой защиты, такие как страхование, должны быть доступны на частном или государственном уровне для обеспечения того, чтобы все экономические участники были вовлечены в процесс планирования до возникновения катастрофы. Регулирование частного страхования должно обеспечить развитие адекватных возможностей рынка страхования. Комментарий: Необходимо обеспечивать вовлеченность всех домовладений и компаний, находящихся в зоне риска, путем экономических поощрений или правовых распоряжений, в осуществление финансовой защиты на соответствующем уровне: принудительное страхование от катастрофных рисков может позволить разработать более объемное страховое покрытие и повысить возможности национального страхования. Можно разрабатывать схемы микрострахования для оказания поддержки пострадавшим физическим и юридическим лицам в странах с низкими доходами. Если в соответствии с национальной стратегией необходимо страхование, покрывающее ущерб в результате катастроф, то лица, которые не приобрели соответствующие страховые полисы, не должны получать правительственных компенсаций после возникновения катастрофы. Такая политика должна доводиться до сведения общественность до возникновения чрезвычайной ситуации, и ее следует придерживаться после такого возникновения. 2. Страховые взносы должны основываться на риске. Комментарий: Страхование на основе рисков должно давать физическим и юридическим лицам представление о том, каким опасностям они могут подвергаться, таким образом, поощряя их принимать экономически эффективные меры по снижению таких рисков и уменьшению их уязвимости. В свете принципа справедливости и доступности правительства могли бы предоставлять финансовую поддержку в приобретении страховых полисов и/или применять меры предотвращения и снижения рисков, не требуя от страховщиков искусственно занижать страховые взносы. 3. Правительство должно рассмотреть использование существующей страховой инфраструктуры для сбора взносов, корректировки ущерба, оплаты страховых возмещений и распределения страховых продуктов, даже если эти страховые продукты обеспечиваются государственными средствами. Комментарий: Эффективно действующая индустрия частного страхования дает ряд значительных преимуществ: во-первых, рынок страхования может заняться катастрофными рисками, которыми в ином случае пришлось бы заниматься правительству; во-вторых, даже при отсутствии достаточной финансовой возможности рынка обеспечить значительную защиту, административные ресурсы частного страхования могут предоставить платформу для применения целевых программ правительственного финансирования. В этом отношении страховые компании могут осуществлять ключевые функции, такие как маркетинг полисов, сбор взносов, корректировка ущерба и оплата страховых возмещений. III. ВОЗМОЖНЫЕ ИННОВАЦИИ, КОТОРЫЕ СТРАНЫ-УЧАСТНИКИ МОГУТ РАЗРАБАТЫВАТЬ ПОД РУКОВОДСТВОМ ОЭСР 1. Необходимо разработать особую структуру в рамках ОЭСР, которая могла бы выступать в качестве международной платформы по обмену информацией, предоставляя общественно доступные данные о крупномасштабных катастрофах. Комментарий: Получение актуальной информации и данных в рамках согласованной структуры, оценка рисков и понимание восприятия рисков соответствующими вовлеченными лицами являются ключевыми факторами развития и оценки стратегий управления рисками. Такая инициатива могла бы быть предпринята в сотрудничестве с другими организациями государственного и частного секторов, которые уже занимаются сбором соответствующих данных. 2. ОЭСР следует предоставлять поддержку сравнительным исследованиям для понимания фактических ограничений и институциональных механизмов, действующих в развитых и развивающихся странах, которые могут оказывать воздействие на доступность страхового покрытия в случае катастроф и на роль правительства и частного сектора в управлении катастрофными рисками (например, характер и потенциальное развитие рынков страхования, доступность ипотеки, определение соответствующих ролей местных и национальных правительств). Комментарий: В этом отношении и на основе критического и сравнительного анализа, уже проведенного ОЭСР в прошлые годы, необходимо изучить альтернативные стратегии, практикуемые в различных странах, по работе с конкретными рисками с учетом их отношения (прямого или косвенного) к изложенным выше основополагающим рекомендациям и принципам. Подобный анализ может быть проведен для ряда конкретных рисков. 3. ОЭСР следует изучить возможность разработки инструмента сравнительного исследования, регулярно применяемого в странах-участниках ОЭСР с целью лучшего понимания восприятия риска и изучения отношения к конкретным политикам вовлеченных сторон (население в целом, организации частного и государственного секторов). 4. Необходима разработка конкретных исследований и примеров для демонстрации роли инноваций в оценке катастрофных рисков, управлении и финансировании стран-участников ОЭСР [2]. Комментарий: С учетом растущей взаимозависимости между странами и отраслями экономической деятельности в результате социальной и экономической глобализации ключевые фигуры стран-участников ОЭСР, участвующие в принятии решений, должны более регулярно обращаться к ОЭСР за советами в отношении вопросов управления чрезвычайными ситуациями и разработки новых стратегий. Развитые страны также должны быть заинтересованы в том, что население и экономические структуры стран с низким и средним доходом были менее уязвимы перед будущими чрезвычайными ситуациями. Ущерб, который могут понести эти страны, может волновым образом воздействовать на международные цепочки поставок, рынки и международную безопасность, а также оказать больше давления на международные организации, занимающиеся оказанием поддержки и кредитованием. [1] В целях настоящего документа – Под оценкой риска подразумевается моделирование рисков (вероятности и последствий) и характеристика неопределенности в отношении вероятности возникновения различных событий и прямых и косвенных последствий для вовлеченных лиц; - Под восприятием риска подразумевается то, как физические лица и организации обрабатывают информацию о возможности и последствиях событий (например, некоторые лица, проживающие в зонах, особо подверженных риску, могут относиться к ним как к событиям «со мной этого не случится») и оценивают альтернативные возможности работы с рисками (например, важность целей / планов в процессе принятия решений). Различные люди имеют разные ценности, цели и приоритеты и, следовательно, по-разному воспринимают риск; - Под управлением риском и реагированием на чрезвычайные ситуации подразумеваются альтернативные стратегии, в которые вовлечены частные рынки и государство, в целях сокращения возможности возникновения катастрофных рисков и/или их последствий (например, финансовая защита, экономические поощрения для инвестирования в меры по снижению риска, предварительное распределение активов и разработка эффективных мер логистики и оказания помощи при реагировании на конкретные события, обязательные к соблюдению правила и стандарты, нормативная база) Наглядные новинки в сфере управлениями рисками, связанными с катастрофами и крупными материальными потерями: - Улучшение организационных решений для обеспечения обязательных к соблюдению правил и стандартов (например, строительные нормы и правила, правила землепользования); - Улучшение систем предупреждения для сокращения потерь среди населения, травм и ущерба; - Разработка финансовых решений, расширяющих возможности микрофинансирования / микрострахования (защита физических лиц и небольших компаний на местном уровне), а также макрофинансирования / страхования (защита правительства); - Долгосрочное кредитование для объединения мер по снижению риска с экономическим поощрением в целях осуществления таких действий (например, сокращение страховых взносов). |
