Конкурентная политика: мировой опыт

Конкурентная политика: мировой опыт.

Ш. Жакупова, Б. Хамбар, А. Калбаев, Ш. Ибраимова, М. Нуржанова.

Конкурентная политика зарубежных стран формировалась в условиях уже сложившихся рыночных отношений, поэтому ее основу составляли меры ограничительного характера, которые были направлены на антимонопольное регулирование. Однако впоследствии оказалось недостаточно такого подхода, и в государственную конкурентную политику были включены не только меры антимонопольного регулирования, но и меры, направленные на стимулирование конкуренции.

С функциональной точки зрения конкурентная (антимонопольная) политика сводится к пяти основным направлениям:

контроль экономической концентрации (в большинстве стран мира слияния крупных фирм возможны только с разрешения); пресечение возможных нарушений (злоупотребление принципом свободы договора, отказ в доступе на рынок, завышение цен) хозяйствующих субъектов, доминирующих на рынке, в т. ч. естественных монополий; запрет ухудшающих конкуренцию согласованных действий хозяйствующих субъектов (фиксирование цен, раздел рынка по территориальному принципу); ограничение антиконкурентных действий органов власти (предоставление преференций отдельным хозяйствующим субъектам); ограничение недобросовестной конкуренции (в частности, при рекламе).

В условиях глобализации наблюдается трансформация государственной политики на практически всех направлениях регулирования, в частности, гармонизация основных инструментов воздействия, в результате чего мировое экономическое пространство становится все более однородным. Поэтому в последние годы происходит превращение антимонопольной политики из «внутренней» экономической политики в важный элемент международных экономических отношений, составную часть государственной внешнеэкономической стратегии.

Антимонопольная политика уже достаточно давно является равноправным элементом внешнеэкономических связей де-юре. Соглашения, посвященные вопросам конкуренции, заключались во всех основных интеграционных группировках:

ЕС – в Римском договоре существовала глава «Правила конкуренции» (статьи 85-94); после образования ЕС ключевые статьи договора 85 и 96 стали статьями 81 и 82 Договора об учреждении ЕС; НАФТА – глава 15 Соглашения - «Конкурентная политика, монополии и государственные предприятия» (содержит запрет для монополий совершать злоупотребления своим положением на территории другой страны, ряд запретов при создании государственных предприятий, в т. ч. которым передаются властные полномочия); АТЭС – Манильский план действий (1994 г.); МЕРКОСУР – Протокол о защите конкуренции в МЕРКОСУР (1996 г.); СНГ – Межправительственный договор о проведении согласованной антимонопольной политики (первая редакция была принята в 1993 г., в 2000 г. - новая редакция, дополненная «Положением о взаимодействии»); ЕАЭС – с 1 января 2015 года начал действовать Наднациональный антимонопольный орган. Антимонопольная сфера стала первым направлением в ЕАЭС, где создано наднациональное управление

Антимонопольная политика также является важным элементом деятельности крупнейших международных экономических организаций. Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) в 1980 г разработала «Комплекс согласованных на многосторонней основе принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой», который был принят Генеральной ассамблеей ООН. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для целей гармонизации проводимой политики принимала акты рекомендательного характера (в 1979, 1995, 1998 и 2005 гг.).

Однако в конце 1990-х годов антимонопольная политика становится элементом международных экономических отношений де-факто, о чем говорит появление двусторонних соглашений (в основном, межправительственных) о кооперации в сфере защиты конкуренции. Эти соглашения уже не только фиксируют общие принципы, но и направлены на решение практических вопросов. Такие соглашения на сегодняшний день заключены между крупнейшими развитыми странами и регионами: США-ЕС (о применении конкурентного законодательства - подписано в 1991 г., вступило в силу в 1995 г.; о применении «принципа взаимной вежливости» - positive comity principles - 1998 г.), США-Япония (1999 г.), ЕС-Япония (2003 г.).

Появление этих соглашений было обусловлено противоречием, предопределенным формированием глобальных рынков. Национальное законодательство регулирует национальный рынок и поведение крупной компании на мировом, глобальном рынке является определенной проблемой для антимонопольных органов, которые оказываются не в состоянии регулировать глобальные рынки.

Можно выделить три основных наблюдающихся в мире тенденции развития антимонопольной политики:

Приобретение антимонопольной политикой сетевого (децентрализованного) характера. Ужесточение норм в отношении картелей. Введение ограничений для государств (правительств) в части предоставления льгот.

Первая тенденция – приобретение антимонопольной политикой сетевого (децентрализованного) характера. В 2001 году возникла международная общественная организация Международная конкурентная сеть (International Competition Network – ICN). Она была создана государственными органами основных развитых и развивающихся стран, отвечающими за защиту конкуренции, для более эффективного сотрудничества по улучшению антимонопольного регулирования. ICN объединяет на добровольных основах около 100 конкурентных ведомств развитых и развивающихся стран.

Задачи этой организации – обеспечение антимонопольных органов регулярными контактами в неформальной форме, усиление кооперации и конвергенция проводимой политики. Это единственный международный орган, занимающийся вопросами правоприменения антимонопольного законодательства. Членство в ней является добровольным и открыто для любого ведомства, отвечающего за конкуренцию. Организация использует проектно-ориентированный подход, действующий через институт рабочих групп. ICN тесно взаимодействует с ОЭСР, ЮНКТАД, ВТО, общественными организациями.

Поскольку в ходе глобализации мировой экономики интенсифицируются международные слияния и поглощения, то в этом случае необходимо одобрение сделок конкурентными ведомствами обеих стран, в которых работают компании Различия в национальном конкурентном (антимонопольном) праве приводят к определенным трудностям при рассмотрении подобных вопросов. Поэтому существует необходимость по унификации законодательства. На первой конференции ICN было принято две программные рекомендации. Страны-члены обязались пропагандировать и внедрять конкурентные принципы в различные сферы экономики. Второй документ содержит боле четкие нормы: рекомендации для принятия решений по экономической концентрации (слияниям компаний) и порядок взаимодействия при этом конкурентных ведомств различных стран.

Функционирование такой сетевой организации, действующей на основе горизонтальных связей, в принципе, позволяет в перспективе преодолеть отсутствие наднационального регулирования. В мире существует еще одна аналогичная организация – Всемирная ассоциация агентств, стимулирующих иностранные инвестиции (World Association of Investment Promotion Agencies – WAIPA). Объектом политики агентств, стимулирующих иностранные инвестиции, точно также как и у антимонопольных органов являются отдельные фирмы, а государства скорее конкурируют друг с другом при отсутствии необходимого наднационального законодательства.

Вторая тенденция – ужесточения норм в отношении картелей. Эта тенденция в мировой экономике началась с принятия в 2004 году Советом ОЭСР Рекомендаций по эффективным действиям против «злостных» картелей (Recommendation on Effective Action against Hard Core Cartels - C(98)35/FINAL). Данный документ предписывал ужесточение санкций по отношению к картелям (точнее, т. н. «злостным картелям», предусматривающим фиксацию цен или раздел рынков), усиление кооперации между ведомствами стран-членов организации, определение существующих в законодательстве препятствий. После этого в течение последних лет картели были основной повесткой дня всех международных форумов, касающихся вопросов конкуренции.

Активные действия по выявлению картелей дали в 1990-х годах определенные результаты, однако, выявленные случаи – лишь часть злоупотреблений. Эффективной борьба с картелями является в первую очередь в США, где в 1980-е годы средняя сумма штрафов составляла $29 млн., а в 1999 г. она достигла $1,1 млрд. В других странах картина менее впечатляющая: антимонопольные органы сталкиваются с проблемами при доказывании согласованных действий компаний в суде.

Современная антитрастовая политика США объединяет следующие основные направления:

Противодействие антиконкурентному поведению на рынке включает антимонопольное регулирование с целью предотвращения монополизации рынков и злоупотребления доминирующим положением и контроль картельных сговоров компаний с различными целями; Слияния и поглощения. Базовые принципы государственной политики в сфере слияний и поглощений отражены в ряде законов, а также в публикуемых Директивах по горизонтальным слияниям.

Конкурентная политика стран ЕС включает следующее:

Антимонопольное регулирование определяется двумя базовыми постулатами, которые закреплены в Договоре о функционировании ЕС: соглашения двух или более фирм, которые ограничивают конкуренцию, являются незаконными; злоупотребление доминирующим положением на рынке также признается противоречащим закону; Сделки слияний и поглощений выступают объектом регулирования в ЕС в случае, если они ограничивают и ослабляют конкуренцию на рынке. Подобная ситуация наиболее характерна для увеличения рыночной доли и рыночной власти компаний в результате слияний и поглощений, что может привести к возникновению монополии или доминирующего положения на рынке; Картельные сговоры признаются незаконными в силу снижения качества производимых товаров, увеличения их цен и общего ослабления конкуренции на рынке. Европейская Комиссия определяет картель как группу независимых компаний, которые вступают в сговор с целью установления цен на определенном уровне, ограничения производства и разделения рынков или предъявляемого потребителями спроса на их товар. Для борьбы с картелями Европейская комиссия использует систему штрафов и «линейную систему», при которой первая компания, представившая информацию о наличии картельного сговора и своем участии в нем, освобождается от штрафов. Кроме того, с 2008 года компании, обвиненные в картельном сговоре и публично признавшие свое участие в формировании картеля, представив отчет об этом в Европейскую Комиссию, могут рассчитывать на уменьшение штрафа на 30-50%; Либерализация системообразующих отраслей (энергетика, транспорт, почта, телекоммуникации). Эти отрасли промышленности долгое время не являлись полноценными участниками конкурентного рыночного процесса. И одним из направлений конкурентной политики ЕС стала либерализация этих отраслей, целью которой является создание возможности выбора для потребителей альтернативных вариантов услуг перечисленных сфер, а также снижение цен, повышение эффективности и  создание новых пакетов услуг.

Третья тенденция – введение ограничений для государств (правительства) в части предоставления льгот. Это направление, в принципе нехарактерно для антимонопольных органов, и было распространено в первую очередь в Европейском Союзе. Она действительно является обоснованной, когда в государствах с федеральной структурой начинается «торг за инвестиции» между отдельными юрисдикциями, превращающийся в политику «разори соседа».

Однако в 2004 г. экспертами ЮНКТАД был предложен «Типовой закон о конкуренции». В нем в главе VII «Отношения между органом регулирования конкуренции и другими правительственными органами, включая отраслевых регуляторов» зафиксировано, что «... регулирование других органов власти, в т. ч. региональных, особенно в сфере естественных монополий подлежит предварительному согласованию с антимонопольным органом, - т. к. оно может ограничивать экономическую свободу, создавать преимущества для отдельных фирм, ограничивать конкуренцию... Барьеры для конкуренции, обусловленные административным регулированием должны оцениваться антимонопольным органом с точки зрения общих экономических перспектив...»

Анализ антимонопольного законодательства стран, лидирующих в международном рейтинге World Competition Review, выявил такие специфические нормы, как выделение целей «защита прав потребителей» и «развитие инвестиционной деятельности», коллегиальность органов по принятию решений (США, Великобритания, Корея и Сингапур. Вопросы касательно конкуренции регулируются соответственно Комиссией по конкуренции Сингапура, Комиссией по конкуренции и Офисом справедливой торговли (Великобритания), Департаментом антитраста Министерства Юстиции и Федеральной торговой комиссией (США) и Министерством коммерции, Государственным торгово-промышленным административным управлением и Национальной Комиcсией по Реформам и Развитию (КНР).

Китайская система антимонопольного регулирования в своем современном виде функционирует не так давно. Ее цель – создать условия для эффективной работы второй экономики мира и не допустить возникновения угроз ее развитию. Антимонопольное регулирование в Китае осуществляется на основании «Антимонопольного закона» КНР, который вступил в силу 1 августа 2008 года. Механизм работы «антимонопольной машины» начал действовать довольно слажено и сегодня уже можно говорить о том, что эта система приобретает свои особенности.

В Китае функции антимонопольного регулирования разделяются между тремя структурами. Так, Министерство коммерции (MOFCOM) специализируется на контроле слияний и поглощений, Национальная комиссия по развитию и реформам (NDRC) занимается вопросами ценового регулирования, Государственная администрация промышленности и торговли (SAIC) специализируется рассмотрении дел, не связанных с ценами.

Кроме того, в Китае действует Антимонопольная комиссия, действующая под патронажем Госсовета (правительство КНР), которая вырабатывает общую линию антимонопольной политики, а также координирует работу трех вышеназванных структур.

Контроль слияний. С февраля 2012 года Министерство коммерции активизировало применение санкций к сторонам, уклоняющимся от уведомления о планирующихся слияниях. Согласно новым правилам, если о нарушениях сообщает третья сторона, то MOFCOM имеет право наложить на нарушителей штраф в 500 тысяч юаней (около $80 400) и вернуть стороны в статус, существовавший до слияния.

Также летом 2012 года была доработана форма уведомления о слиянии. Ее отличает более комплексный характер, в частности, стороны должны предоставлять все свои внутренние анализы и исследования относительно возможных преимуществ от сделки.

Кроме того, в прошлом году Министерство коммерции, в целях повышения прозрачности работы по слияниям, опубликовало отчет о всех сделках, заключенных с 2008 года (всего 458 дел) и объявило о том, что теперь подобные документы будут появляться ежеквартально. Для сравнения, Федеральная торговая комиссия и антимонопольный отдел Министерства юстиции США публикуют такие материалы один раз в год. Из рассмотренных в 2012 году 201 уведомления 55% касались приобретения акций и 36% - создания СП. Кроме того, 65% составляли горизонтальные соглашения и около 35% - вертикальные. Более половины сделок относились к сферам производства и сырьевым секторам, хотя отмечается рост в сфере услуг, розничной торговли и высоких технологий.

В 2012 году MOFCOM сделал условия по созданию совместных предприятий более четкими. Были введены условия по вертикальным соглашениям между покупателями и продавцами, а также по горизонтальным сделкам – между конкурентами. Были прописаны правила поведения на рынке, включая отсутствовавший ранее запрет на дискриминацию. К примеру, в прошлом году по сделке между Google и Motorola Китай ввел более жесткие условия, чем в США и ЕС (также более жесткий порядок, чем в Штатах и Европе был оговорен по сделкам между Western Digital и Hitachi в 2012 году и между Seagate и Samsung в 2011 году).

Более суровые условия по слияниям MOFCOM объясняет существованием ряда независимых факторов, которые, согласно анализу министерства, несли возможные риски для китайских рынков, производителей и потребителей. Китай выступает против любых форм протекционизма. Посредством реализации реформ Китай намерен укреплять конкурентоспособность китайских предприятий и товаров на мировом рынке; в-третьих, Китай намерен защитить законные интересы отечественных производителей на мировом рынке.

Процедурные вопросы. Среди особенностей китайского антитрастового законодательства стоит отметить более длительные сроки рассмотрения сделок по слияниям, чем это принято в других лидирующих экономиках мира. Это может быть связано отчасти с тем, что США и ЕС имеют двухфазные системы рассмотрения, в то время как в Китае действует трехфазная система (30, 90 и 60 дней, соответственно).

Кроме того, есть мнение, что неторопливость MOFCOM в рассмотрении сделок может быть связана с ограниченностью со стороны кадрового обеспечения и с задержками, возникающими при необходимости координации их рассмотрения с другими профильными органами и министерствами. Стоит отметить, что в 2013 году, MOFCOM была установлена приоритетность в создании новой системы надзора за слияниями, что бы сократить временной интервал рассмотрения более простых операций.

Также в недостаток китайским антимонопольщикам ставится отказ от пояснений по многим важным решениям. В США и Европе, антимонопольные органы часто публикуют свои разъяснения о предполагаемых сделках и их влиянии на состояние конкуренции на тех или иных рынках, в виде, например, пресс-релизов, выступлений, заявлений. Механизм принятия решений Министерством коммерции, однако, остается менее прозрачным.

Правоприменение новых мер. В 2011 году Китай разработал новые правила о монополистических соглашениях и злоупотреблении доминирующим положением. В частности, китайские власти продемонстрировали готовность налагать значительные штрафы на нарушителей. К примеру, на сумму в 353 млн юаней ($56,8 млн) были оштрафованы южнокорейские корпорации LG и Samsung, а также четыре тайваньские компании за ценовой сговор в сделках по продаже экранов.

В итоге, несмотря на существование стереотипа о государственном контроле всех сфер экономики, можно говорить о приближении китайского антимонопольного регулирования к мировым стандартам. Именно в последний год эта работа стала более прозрачной, а сами чиновники демонстрируют готовность давать объяснения по всем своим решениям, что имеет большое значение для наших бизнесменов, заинтересованных в ведении дел в Китае. Однако следует помнить, что на первом месте для китайских чиновников всегда будут стоять именно интересы собственных производителей и потребителей.