Взаимодействие систем электронного документооборота — 15 лет спустя

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СИСТЕМ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА – 15 ЛЕТ СПУСТЯ

1 Весной 2002 года состоялась встреча представителя «Гильдии Управляющих Документацией» с руководством Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ), которая положила начала многолетней работе по созданию инструмента, обеспечивающего взаимодействие различных систем электронного документооборота (СЭД), функционирующих в органах государственной власти.

Для профессионального сообщества в лице компаний, членов «Гильдии Управляющих Документацией» задача разработки требований к СЭД для обеспечения их взаимодействия была абсолютно новой, но весьма востребованной, поскольку, как раньше, так и в настоящее время в органах управления функционируют десятки различных систем и потребность в их взаимодействии продолжает оставаться актуальной. Очевидно, о работе в едином информационном поле, в то время, не могло быть и речи, поскольку системы отличались друг от друга абсолютно всем в т. ч. платформой: у одних применялась ORACLE, у других LOTUS NOTES; принципами построения, функционалом и пр.

Два года спустя, в 2004 был опубликован документ, регламентирующий взаимодействие СЭД, зарегистрированы права интеллектуальной собственности на «Стандарт взаимодействия систем электронного документооборота». Впоследствии, он стал национальным стандартом, и заложил фундамент Межведомственного электронного документооборота (МЭДО) и многих других решений по информационному взаимодействию органов государственной власти. Он был успешно применён там, где требовалось реализовать информационное взаимодействие различных систем электронного документооборота.

Вместе с тем, в настоящее время проблем по электронному взаимодействию остается не меньше, чем найдено решений за прошедшие 15 лет. Об этих проблемах и, существующих решениях мы будем говорить на нашем форуме.

2 «Гильдия Управляющих Документацией» – единственная в России общественная организация, объединяющая профессионалов в сфере управления документами. В составе гильдии, помимо ведущих специалистов в области документационного и информационного обеспечения управления, представлены наиболее успешные производители систем электронного документооборота.

Сфера компетенции профессионального сообщества – это продвижение прогрессивных технологий в деятельности делопроизводственных служб органов власти, бизнеса, высших учебных заведений и пр., формирование современной законодательной базы, стандартов в сфере документационного и информационного обеспечения органов управления. Именно эти задачи призван решать Профессиональный форум ИНФОДОКУМ, которому в этом году также исполнилось 15 лет.

Проблеме электронного взаимодействия органов власти посредством электронного документооборота сегодня уделяется особое внимание, работы по его формированию идут по широкому фронту. Вместе с тем, следует констатировать, что сегодня до конца нет ясности относительно стратегической линии в решении задачи по формированию единого информационного пространства в органах государственной власти. Существует несколько направлений развития событий. Первое и, на мой взгляд, главное направление, применение созданных инструментов, которые позволяют завязывать в единый «клубок» различные по содержанию системы. Однако, в результате получается весьма сложная конструкция, которая может давать сбои. Из физики известно, чем сложнее механизм, тем больше вероятность его отказа. Ряд органов власти пошли другим путём, путём внедрения единой системы для всех органов управления, и на её основе формируется единое информационное пространство. Мы будем говорить на форуме о реальных примерах информационного взаимодействия различных структур управления, где установлены как единые, так и различные по своему качественному содержанию системы электронного документооборота.

3 В настоящее время законодательная деятельность в России, относящаяся к сфере документационного обеспечения управления, в первую очередь органов государственной власти, развивается весьма продуктивно. Появились новые законы, приняты несколько национальных стандартов, регламенты. Ранее появились типовые требования к системам управления электронными документами, применяемые в органах исполнительной власти и ряд других законодательных актов.

Выделяются два, на наш взгляд краеугольных документа, которые должны стать главными «кирпичиками» в фундаменте будущего единого информационного пространства органов государственных власти. Без чётко сформулированных единых требований к СУЭД и правил их взаимодействия,  невозможно создать надежную конструкцию единого информационного поля.

4 Требования к СУЭД увидели свет шесть лет назад. Вместе с тем этот документ оказался практически невостребованным по разным причинам. В первую очередь из-за отсутствия реальных требований государства к соблюдению этих правил, и второе, из-за весьма сомнительного качества этих требований. Сегодня прозвучат выступления представителей ВНИИДАД и РГГУ о том, что разработка новых требований к СУЭД нашли место в планах Росархива и ВНИИДАД и, мы надеемся на успешное переработку правил построения СУЭД на новом витке развития проблемы. Думается, профессиональная общественность не останется в стороне от таких работ. Однако это не главная проблема, поскольку успех может быть только в том случае, если эти правила будут реализованы на практике. Видимо, уже сейчас следует позаботиться о новом статусе будущего документа. Если новые правила будут применяться с учетом выполнения закона о техническом регулировании, т. е. будут носить рекомендательный характер, пользы от таких правил будет не много. Об этой проблеме мы говорили многократно, если в хоре каждый поет то, что хочет, это уже не хор, а какофония.

6 Теперь о втором пути развития событий, т. е. о возможном создании единой системы электронного документооборота для органов государственной власти. Этот вопрос несколько раз «всплывал» среди первоочередных проблем, однако, дальше разговоров дело не пошло. Вместе с тем, Росархив намерен вновь поставить вопрос о создании единой системы управления электронными документами в органах государственной власти. Считается целесообразным, как из экономических, так и с технологических, соображений, в конце концов, создать такую систему.

Предполагается, что материальные и технологические затраты будут компенсированы в далекой перспективе в связи с тем, что практически будут сведены к минимуму затраты на поддержание в актуальном рабочем состоянии единой системы, и все обновления и изменения пользователи будут получать бесплатно; повсеместно будет решён вопрос информационного взаимодействия органов власти, создания единого информационного пространства, поскольку в единой системе добиться этого можно без сложных конструкций взаимодействия; будет, раз и навсегда решена проблема качества системы, работающей на государственное управление, поскольку за этим будут следить из единого центра качества, не потребуется создания и поддержания системы контроля качества, которую всё же придется внедрять в противном случае. Однако это гадание на кофейной гуще: если бы была единая система, то жить было бы легче. В настоящее время мы имеем то, что имеем.

Следует учитывать, что системы электронного документооборота уже установлены во всех крупных аппаратах управления, они отлажены и функционируют не один год, служащие обучены, и переделывать все долго, хлопотно и весьма дорого. Таких аппаратов управления в стране сотни.

5 По пути внедрения единой информационной системы, надо сказать, весьма успешно пошли ряд региональных органов власти, предприятия крупного бизнеса, имеющие разветвленную организационную структуру. Если говорить о союзных государствах в составе Евразийского экономического союза (ЕАЭС), по такому пути пошли, например, коллеги из Казахстана и Белоруссии. В органах власти этих государств применяется единая система управления электронными документами, что упрощает решение задачи информационного взаимодействия органов власти, создания единого информационного пространства. Однако в целом для стран участниц Евразийского экономического союза проблема взаимодействия различных систем остаётся в настоящее время более привлекательной, поскольку попытка установить единую систему электронного документооборота в аппаратах государственного управления этих стран, может быть воспринята ущемлением их суверенных прав.

Системы управления электронными документами у нас схожи, но всё же отличаются, поэтому потребность разработки требований по межгосударственному информационному взаимодействию, если сейчас не стоит остро на повестке дня, то спустя определенное время обязательно станет весьма актуальным. На форуме состоится вступление представителя Евразийской экономической комиссии о том, как реализован пилотный проект информационного взаимодействия стран участниц Евразийского экономического союза. В настоящее время он включает две различные системы, установленные в Евразийской экономической комиссии в Москве и система, установленная в Казахстане. На мой взгляд – это прорыв в формировании единого информационного пространства на базе различных систем управления электронными документами. Это исключительно полезный опыт, который может быть применён не только в межгосударственной, но и в национальной практике Российской Федерации.

7 Проблемой бессистемной автоматизацией вертикали власти раньше всех обеспокоились администрации российских регионов. Для обеспечения взаимодействия различных структур власти, в ряде субъектов федерации, принимается решение о применении единого программного обеспечения во всех аппаратах управления по вертикали и горизонтали. Многие региональные органы власти пошли путем братского Казахстана. Таким образом проблема взаимодействия различных органов власти решены в Татарстане, Санкт-Петербурге, Владимире, Новосибирске и многих других субъектах федерации, там установлены единые СУЭД во всех структурах власти. В противовес такому положению дел в Ленинградской области, например, в правительстве функционирует одна система, в законодательном собрании другая, в районных администрациях третья, пятая, десятая. Об их электронном взаимодействии в настоящий момент говорить не приходится. К сожалению, такая же пёстрая картина остаётся в масштабах всей страны.

Электронный документооборот в России существует не менее 30 лет, однако правил, единых требований его построения до последнего времени не существовало, до сих пор не регламентирован функционал систем управления электронными документами. Когда такие правила всё-таки появились, применять их разработчики программных продуктов не спешили. Об этой проблеме мы неоднократно говорили на наших встречах и, слава богу, наконец, федеральное архивное агентство, отвечающее в настоящее время за состояние и развитие делопроизводства в стране, наконец, определилось с необходимостью переработать существующие правила и сделать их настольным документом как для разработчиков, так и пользователей систем электронного документооборота. Однако для того, чтобы эти правила всё-таки заработали потребуется изменить их статус, чтобы их не постигла судьба стандартов, которые можно применять, а можно и не применять согласно закону о техническом регулировании. Без требований к качеству программного обеспечения весьма сложно влиять на рынок систем управления электронными документами.

8 Состояние национального рынка СУЭД напоминает восточный базар, где каждый торговец сам оценивает качество своего товара. Как правило, торговля идет бойко у того, кто громче кричит. Все выглядит пристойно, пока покупатель не начал пользоваться купленным товаром, который внешне выглядит вполне пристойно, а внутри оказывается совсем не тем, что обещал производитель. Потребители устанавливают программное обеспечение, не имея инструмента для получения объективной оценки о состоянии его качества и, столкнувшись со скрытыми проблемами, сознают, что большие деньги потрачены впустую, а исправить, сложившееся положение дел, практически не возможно, не поменяв программный продукт.

Примеров, когда в ходе эксплуатации выявляются существенные технологические просчеты той или иной системы в настоящее время предостаточно. Более трети систем были забракованы и заменены, многие аппараты управления производили замену два и более раз. Только в Минкомсвязи России система электронного документооборота менялась трижды.

9 В настоящее время в России функционирует более ста различных систем электронного документооборота, сконструированы они, не опираясь на единые требования. Последствия такого состояния дел породили много проблем - весьма проблематично взаимодействие различных систем, о чем было сказано ранее, непредсказуемо качество СУЭД, установленных, в частности, в органах государственной власти, размыты требования к технологиям делопроизводства, поскольку системы управления как традиционными, бумажными, так и  электронными документами – это в первую очередь определенный порядок, регламентация действий и операций.

Система контроля качества программных продуктов отсутствует, и её следует создавать, если мы собираемся требовать, чтобы правильные стандарты и новые требования к СУЭД применялись, по крайней мере, органами власти. Сколько бы мы не создавали правил и требований, они не заработают пока остаётся в силе Федеральный Закон, который позволяет пренебрегать стандартами и требованиями.

Это обстоятельство существенно влияет на качество продукции, и сегодня, по существу, отсутствуют действенные рычаги, которые могли бы заставить производителей, в том числе программного обеспечения, применять стандарты для выпуска продукции установленного качества. В настоящее время более трети продукции не соответствуют установленным гостам. Т. е. требования к системам электронного документооборота существуют, а применять их на практике ни разработчики, ни заказчики не спешат.

Логику такого положения дел вполне можно объяснить. Для создателей СУЭД это дополнительные расходы, и, без требования заказчиков, программное обеспечение никогда не будут подвергать экспертной оценке. Заказчики не требуют сертификации, поскольку государство не настаивает на этом. Если отсутствуют требования к проведению сертификации, зачем тратить деньги, силы, нервы? Однако вопросы качества программных продуктов, применяемых в органах государственной власти, не могут не быть вне поля зрения государства. Государство старается не давать прямые указания рынку, но при этом вправе создавать необходимые условия для решения тех или иных экономических задач. В нашем случае было бы целесообразно, при бюджетных торгах отдавать предпочтение сертифицированным товарам, или при формировании технических заданий, ставить условие о соответствии программных продуктов установленным государством же требованиям.

Гармонизации подлежат десятки, а может быть сотни различных систем, поскольку однотипные СУЭД в крупных аппаратах управления имеют свою индивидуальную специфику, разрабатывались, как говорится, под заказчика. Сможет ли такую работу осуществить каждый субъект межведомственного взаимодействия самостоятельно. Наверное, сможет, но, безусловно, должен быть третейский судья, который даст заключение о готовности той или иной системы функционировать в едином информационном пространстве. Традиционно в мировой практике эти задачи решаются путем добровольной сертификации.

Мы можем создавать десятки, сотни правильных документов, но без реального инструментария по контролю их исполнения, цена этих документов будет не выше цены бумаги, на которых они напечатаны.

Хочу привести любопытный пример, когда руководитель компании, разрабатывающей программное обеспечение, попросил без экспертизы дать положительное заключение о соответствии своей разработки требованиям стандарта, и наотрез отказался от услуг по проведению независимой экспертизы.

Это обстоятельство говорит об одном: нет порядка в нашем «королевстве». Главным принципом национального бизнеса остаётся постулат – кто кого обманет. Самое удивительное заключается в том, что правила существуют, причем не плохие правила, но соблюдать их бизнес не спешит. Думается, коллективными усилиями следует добиваться естественной позиции, когда утверждённые государством правила осуществлялись бы на практике. Однако без поддержки самого государства здесь не обойтись.