СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНОГО И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА
, студентка 4 курса направления подготовки «Государственное и муниципальное управление», Дальневосточный Федеральный университет, г. Владивосток, Россия, *****@***ru
Аннотация
Рассматриваются вопросы совершенствования нормативного и технологического регулирования дорожного хозяйства. Анализируются действующие нормативные акты, система управления дорожным хозяйством. Приводятся сведения о техническом состоянии автомобильных дорог в России. Предлагаются новые подходы к решению проблемы регулирования дорожного хозяйства.
Ключевые слова: дорожное хозяйство, эффективность, технологии, нормативно-правовое регулирование.
Дорожное хозяйство – это сложная система, которая состоит из следующих ключевых элементов: автомагистрали, органы государственного управления, которые предоставляют государственные услуги в дорожной сфере, организации, обеспечивающие надежное использование дорожной сети, а также ее прогресс и развитие, нормативно-правовая и техническая базы, посредством которых обеспечивается управление и контроль за функционирующей системой, чтобы удовлетворить спрос граждан и юридических лиц, использующих автомобильные дороги. Государственное управление дорожным хозяйством осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации.
Возросший спрос пользователей дорог удовлетворяется не в полной мере из-за возросшей интенсивности дорожного движения и недостаточностью магистралей. Существующее регулирование дорожного хозяйства правовыми нормами недостаточно эффективно. В настоящее время создаются новые материалы, совершенствуются технологии, интенсивно возрастает движение транспортных потоков, увеличивается доля автомобилей с высокими общими массами. В связи с этим необходимо совершенствовать транспортно-эксплуатационное качество дорог, нормы их ремонта и содержания, осуществлять своевременное обновление существующих документов системы технического регулирования в целях улучшения качественных показателей технологических средств, применяемых дорожным хозяйством. Многие из документов были разработаны более 10 лет назад и есть такие, которые не обновлялись более 20 лет.
Дорожное хозяйство в Российской Федерации регулируется нормативно-правовыми актами, основными из которых являются Конституция РФ[1] и Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» [2].
В Конституции Российской Федерации отсутствуют специальные статьи, посвященные автомобильным дорогам, однако имеются такие, которые связаны с ними по смыслу. Так, ст. 27 гласит, что «Каждый, кто законно находится на территории РФ имеет право свободно передвигаться…» [1]. Термин «передвижение» непосредственно связан с дорогами, которыми пользуются граждане Российской Федерации.
В Федеральном законе «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ» понятие «дорожное хозяйство» как таковое отсутствует, хотя в нем идет перечисление основных элементов функционирующей системы.
«Дорожную деятельность» можно определить, как процесс строительства, реконструкции, проектирования, капитального ремонта и содержания автомобильных дорог. Данное понятие является частью цели, определенной п.2 ст.2 закона – «совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности» [2]. Государственное управление не связано со строительством или реконструкцией дорог, оно направлено на совершенствование и поддержание дорог в состоянии, соответствующем техническим требованиям. Таким образом, содержание понятия «дорожная деятельность», приведенное в законе, целесообразно скорректировать.
По данным РосДорНИИ состояние почти 70% существующих дорог не отвечает нормативным требованиям, ежегодно нуждаются в ремонте 135 тыс. км. автодорог, при фактическом ремонте в 18,9 тыс. км [3]. Из этого следует необходимость корректировки цели, изложенной в п.3 ст.2[2]. Вместо «улучшения технического состояния» следует говорить об «поддержании автомобильных дорог в состоянии, регламентирующем нормативно-техническими документами». Поскольку состояние можно улучшить, а вот достигнуть технических показателей может и не удастся.
Кроме этого, требует доработки цель п.4 ст.2 «содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в области дорожной деятельности» [2]. Термин «содействие» не говорит о том, что данная цель должна быть исполненной, что и доказано на практике. Необходимо ее сформулировать с позиции «обязательности внедрения технологий».
В законе № 000 говорится о капитальном ремонте, реконструкции, строительстве, эксплуатации дорог, однако о степени риска и оценке степени ущерба нет ни слова, за исключением ст.38, что в свою очередь определяет несовершенство данного закона.
Отсутствует такое важное понятие, как «сеть автомобильных дорог». Российские автомобильные дороги представляют собой сеть, состоящую из автомобильных дорог различного значения, которые связывают между собой социальную сферу и секторы экономики, образуя целостную систему, определяемую отношениями между связующими элементами. В федеральном законодательстве нет норм, обязывающих вести согласованное развитие сети автомобильных дорог и, соответственно, за их развитие в России никто не несет ответственности. А ведь именно «сеть» обеспечивает экономическое развитие страны.
Действующий закон требует корректировки и ряда других статей, из чего следует, что законодательство в сфере дорожного хозяйства крайне нуждается в совершенствовании.
По результатам исследования законодательства Российской Федерации в сфере дорожного хозяйства можно выделить следующие проблемы[6]:
1. Численность аппарата управления в сфере дорожного хозяйства не регулируется законодательством. В результате создана многоступенчатая структура управления, необоснованный рост управленческого аппарата, что в итоге снизило персональную ответственность работников, значительно увеличило сроки принятия управленческих решений, а также расходы на содержание аппарата управления.
2. Отсутствует правовое решение о включении организаций, представляющих пользователей дорожной сети, в структуру управления дорожным хозяйством для эффективного использования платежей в целях улучшения состояния дорожной сети.
3. За руководителями управленческих органов в сфере дорожного хозяйства не закреплена законодательная система ответственности за подведомственные им дороги общего пользования, что может привести к нежелательному состоянию дорог.
4. Отсутствует правовое решение адекватного финансирования дорожного хозяйства.
5. Правовые акты не включают положений, устанавливающих обязательность наличия доступной, полной и достоверной информации состояния дорог и решений, которые принимаются управленческими органами о сроках, качестве, достижениях и т. д.
6. Отсутствуют нормы, которые устанавливают обязательную систему планирования работ в дорожной сфере.
7. Отсутствуют положения о качественном и своевременном выполнении запланированных работ в дорожной сфере и ответственности за их выполнение, которое возложено на руководителей.
8. В правовых актах отсутствует обязательность публикаций финансовых отчетностей и персональная ответственность руководителей, которая возлагается на них во избежание недостоверной публикуемой информации.
9. Нормы, ограничивающие численность управленческого аппарата дорожного хозяйства и не допускающие его многоступенчатой структуры также отсутствуют.
Одним из возможных направлений решения проблем нормативного регулирования дорожного хозяйства может являться создание «дорожных советов». Поскольку органами государственной власти не решаются многие вопросы, касающиеся дорожного хозяйства, целесообразно привлечь заинтересованных лиц, которые не равнодушны к состоянию сети автомобильных дорог, законодательно закрепить их полномочия для реализации нерешенных задач. Создание советов позволит повысить качество решения проблем дорожного хозяйства. Общественный совет при Федеральном дорожном агентстве создан по формальным признакам и практически не обладает никакими функциональными нагрузками. На официальном сайте Общественного совета отсутствует информация о мероприятиях совета, планах работы и отчетах об их реализации.
Адекватное финансовое обеспечение дорожного хозяйства через существующие дорожные фонды отсутствует. После принятия поправок в Федеральный закон «О дорожных фондах», на данный момент утративший силу, были отменены статьи, касающиеся налоговых платежей и ответственности за их неуплату. Понятно, что данные функции регулирует Налоговый кодекс, но на Законе это изменение отразилось негативно. Резко снизилось финансирование дорожного хозяйства. В целях обеспечения устойчивого финансирования дорожного хозяйства целесообразно принять специальный федеральный закон «О внебюджетных дорожных фондах в Российской Федерации».
Техническое регулирование дорожного хозяйства должно обеспечить безопасность участников дорожного движения и надежность дорог, а также повышать их качественные характеристики. К сожалению, российские дороги давно не соответствуют технологическим требованиям. Так, Европейским Союзом 1 января 1978г. был установлен норматив нагрузки на ось 11,5 тн и проведена реконструкция дорог по данным нормативам. Российские же дороги существуют по устаревшим нормативам с осевой нагрузкой в 6-10 тн. В конечном счете, современный автотранспорт с нагрузкой на ось в 11,5 тн ведет к разрушению дорог[3].
Необходимо повысить качество дорожных покрытий во избежание частого ремонта, поскольку стоимостная сумма работ выходит намного больше, чем совокупные годовые расходы, которые выделяются на ремонт. Необходимы научные расчеты и исследования, чтобы определить срок службы различных материалов при имеющихся природно-климатических условиях, осевых нагрузках и интенсивности дорожного движения. Все эти расчеты производятся приблизительно, без анализа перечисленных условий. Следует ввести классификацию битумов, учитывая температуру и климат конкретных регионов[7]. Необходимо совершенствование оборудования, обеспечивающего не только качество дорожной сети, но и безопасность участников дорожного движения. Кроме этого, необходимо создать на официальном сайте Росавтодора России вкладку с размещением информации о ходе реализации Федерального закона «О техническом регулировании» [2] в дорожном хозяйстве.
Еще 22 апреля 2002 года была проведена конференция руководителей научно-исследовательских институтов по решению вопроса об увеличении сроков службы асфальтобетонных покрытий, однако Росавтодор России отложил решение этого вопроса. В конце 2012 года была завершена разработка стандартов на дорожные битумы [4]. Реализация внедрения этих стандартов была рассчитана за 3 года. Однако, на пороге 2017 года никаких изменений не наблюдается. Помимо этого, с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании» прошло 13 лет. Вместо предусмотренных нескольких сотен было разработано менее 30 технических регламентов.
Таким образом, совершенствование нормативно-правового регулирования – это первоочередная национальная задача. Во избежание технологических проблем необходима ответственная и качественная работа органов управления в сфере дорожного хозяйства.
Список использованной литературы
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1933 года // «Российская газета» от 01.01.01 г. – Электрон. Дан. – Режим доступа: http://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_28399/. О техническом регулировании [Электронный ресурс]: принят Гос. Думой 15 декабря 2002 г. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40241/. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации [Электронный ресурс]: принят Гос. Думой 18 октября 2007 г. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72386/. Максимальные массы и габариты транспортных средств, эксплуатируемых на автомобильных дорогах общего пользования [Электронный ресурс] : Приказ Федеральной дорожной службы России от 01.01.2001 г. – Электрон. дан. – Режим доступа: [дата обращения: 26.10.2016] http://www. gosthelp. ru/text/Maksimalnyemassyigabarity. html. Официальный сайт группы CREON. Международная конференция «Битумы 2013» [Электронный ресурс]: Электрон. Путеводитель. Режим доступа: [дата обращения: 25.10.2016] http://www. creonenergy. ru/. Официальный сайт ФАУ «Российский дорожный научно-исследовательский институт» [Электронный ресурс]: Электрон. Путеводитель. Режим доступа: [дата обращения: 25.10.2016] http://www. rosdornii. ru/. Административно-правовое регулирование дорожного хозяйства Российской Федерации // Тюменский государственный университет. 2014. № 1. http://elibrary. ru/item. asp? id=22384567. , Техническое регулирование в дорожном хозяйстве // Вестник МАДИ. 2011. № 3 (26). http://elibrary. ru/item. asp? id=16595361.