Учебники и учебные пособия
для студентов высших учебных заведений
Землеустройство
Землеустройство
в ходе земельных преобразований
( 1991-2005 годы )
том 8
Допущено Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области землеустройства и кадастров в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений по направлению 120300 – «Землеустройство и кадастры» и специальностям 120301 – «Землеустройство», 120302 – «Земельный кадастр», 120303 – «Городской кадастр».
Москва,
«КолосС» 2006
8.8 Внутрихозяйственное землеустройство
Каждый собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор и даже владелец садово-огородного участка для грамотного ведения сельскохозяйственного производства должен хорошо знать свою землю и организовать её наиболее полное, рациональное и эффективное использование с учетом конкретных условий и особенностей земли и целей своего хозяйствования.
Особенно это важно для крупных сельскохозяйственных землевладений и землепользований, на территории которых почвы, рельеф, условия увлажнения, микроклимат и другие условия могут иметь значительные различия.
С этой целью проводится внутрихозяйственное землеустройство. В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 01.01.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традиционного образа жизни.
Исходя из этого внутрихозяйственное землеустройство должно проводиться на территории:
– сельскохозяйственных организаций различных организационно-правовых форм (акционерных обществ, госхозов, сельскохозяйственных кооперативов, товариществ и др.);
– подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий;
– оленеводческо-промысловых хозяйств;
– крестьянских (фермерских) хозяйств;
– землепользований общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
В соответствии с законом при проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:
– организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
– разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Данным видам работ соответствует следующая землеустроительная документация:
– проекты внутрихозяйственного землеустройства территорий хозяйств различных организационно-правовых форм и форм собственности;
– рабочие проекты по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, оползней, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий на территориях сельскохозяйственных организаций.
Теория и практика землеустройства показывают, что землеустроительные рабочие проекты (одностадийные и двухстадийные) разрабатываются не только на территории отдельных участков сельскохозяйственных организаций. Они могут охватывать отдельные участки, расположенные на территориях, принадлежащих различным землевладельцам и землепользователям, например, в целях защиты земель от эрозии или совместного проведения мелиоративных работ. Основное отличие рабочего проекта от проекта внутрихозяйственного землеустройства, – это наличие в первом проектно-сметной документации на конкретный вид работ. Именно поэтому рабочие землеустроительные проекты являются основанием для финансирования и осуществления землеустроительных мероприятий. А в законе «О землеустройстве» их следовало бы отразить отдельной статьей.
В теории землеустройства рабочие проекты относят к так называемому «участковому землеустройству». При этом под участком понимается земельный массив, где планируется осуществить землеустроительные работы, например, по выполаживанию оврага, который расположен на землях сельскохозяйственных организаций.
Проект внутрихозяйственного землеустройства представляет собой совокупность правовых, экономических, экологических и технических документов, включающих расчеты, описания, чертежи, в которых обосновываются и воспроизводятся в графической, текстовой и иных формах мероприятия по организации территории в увязке с сельскохозяйственным производством.
Проектом внутрихозяйственного землеустройства должны обеспечиваться условия для:
– сбалансированного использования количественных показателей и качественных свойств земли, как средства производства в сельском хозяйстве, трудовых и материальных ресурсов земле устраиваемого объекта со специализацией и оптимальными объемами производства товарной продукции;
– формирования стабильной (устойчивой) организации территории и сельскохозяйственного производства;
– комплексного размещения и использования объектов производственной, социальной и инженерной инфраструктуры и мелиоративных систем;
– сохранности ценных сельскохозяйственных угодий, воспроизводства и повышения плодородия почв;
– приоритета экологических требований над экономической целесообразностью использования земель, сохранения и улучшения ландшафтов;
– максимального использования производственного и природного потенциала территории и внедрения адаптивных систем земледелия;
– оптимальной взаимосвязи между системой расселения, организацией производства, труда и управления на землеустраиваемой территории.
Рабочий проект представляет комплекс организационно-территориальных, инженерно-технических, технологических, экологических, социальных, технико-экономических, правовых решений и сметно-финансовых расчетов, для осуществления которых требуются капитальные вложения.
Составление рабочих проектов осуществляется, как правило, на основе утвержденных (одобренных) схем, проектов или технико-экономических обоснований инвестиций в строительство, мелиорацию и другую деятельность.
В системе землеустроительной документации рабочий проект является инструментом реализации мероприятий по улучшению и охране земель, повышению их плодородия, предусмотренных проектами или схемами землеустройства, являющихся для рабочего проекта предпроектной проработкой, подтверждающей хозяйственную необходимость мероприятия и эффективность инвестиций, а также учет социальных, экологических и санитарно-эпидемиологических условий и требований.
До начала земельной реформы внутрихозяйственное землеустройство было основным видом землеустроительных работ, осуществляемых за счет средств государственного бюджета. Удельный вес внутрихозяйственного землеустройства в 1975-1985 гг. составлял 19% в общей стоимости землеустроительных работ.
Ежегодно в этот период землеустраивалось более двух тысяч хозяйств. Землеустроенность сельскохозяйственных предприятий до 1990 года составляла 81,7% (табл. 26). Из 49 тыс. сельскохозяйственных предприятий в России были землеустроены 40,1 тыс. хозяйств, в 9 тыс. хозяйств требовалась
Таблица 26
Динамика работ по составлению проектов внутрихозяйственного землеустройства
за счет средств федерального бюджета
№№ | Един | Г О Д Ы | |||||||||
п/п | Показатели | изм. | 1971- 1975 | 1976- 1980 | 1981- 1985 | 1986- 1990 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 19961 |
1. | Составлено проектов внутрихозяйственного землеустройства, всего | хоз-в | 5560 | 10249 | 10217 | 2788 | 721 | 2362 | 1152 | 739 | 136 |
в т. ч. с.-х. предприятий | —//— | 5560 | 10249 | 10217 | 2788 | 721 | 476 | 58 | 59 | 34 | |
крестьянских хозяйств | —//— | — | — | — | — | — | 1886 | 994 | 680 | 102 | |
в среднем за год | —//— | 1112 | 2050 | 2043 | 558 | 721 | 2362 | 1152 | 739 | 136 | |
2. | Удельный вес внутрихозяйственного землеустройства в общем объеме землеустроительных работ | % | 23,6 | 19,0 | 18,7 | 5,3 | 2,8 | 1,8 | 1,5 | 1,2 | 1,0 |
3. | Землеустроенность сельскохозяйственных предприятий | % | 84,5 | 80,9 | 85,0 | 81,7 | 43,9 | 38,2 | 32,5 | 26,7 | 25,0 |
корректировка ранее составленных проектов землеустройства или новое землеустройство.
По данным Госкомзема Российской Федерации на 1 января 1999 г. в стране насчитывалось около 380 тыс. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции. Кроме того, функционировало 289 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Все эти сельскохозяйственные организации располагались на землях бывших колхозов и совхозов.
С принятием Федерального закона -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в первую очередь, вокруг крупных городов, началась массовая скупка земельных долей различными юридическими и физическими лицами, что не способствовало стабильности землепользований и сохранению организации их территории.
После передела земель сельскохозяйственных организаций в ходе земельной реформы внутрихозяйственное устройство территории бывших колхозов и совхозов, предусмотренное проектами землеустройства, было полностью нарушено.
В это время приоритеты в объемах и составе землеустроительных работ начали существенно изменяться. В структуре выполненных землеустроительных работ появились новые виды, связанные с перераспределением земель, землеустройством крестьянских (фермерских) хозяйств.
К 1994 г. практически прекратились работы по внутрихозяйственному землеустройству сельскохозяйственных предприятий. В 1996 г. были составлены проекты внутрихозяйственного землеустройства всего в 34 сельскохозяйственных организациях. Были свернуты работы по оказанию помощи хозяйствам в осуществлении проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также по составлению рабочих проектов по улучшению и охране земель.
Если в период с 1986 по 1990 гг. удельный вес рабочего проектирования в общем объеме землеустроительных работ составлял 8,2%, а стоимость ежегодно составляемых рабочих проектов равнялась 4,16 млн. долларов США, то в 1991-1993 гг. удельный вес рабочего проектирования снизился до 3,7%, а стоимость работ – до 2,3 млн. долларов в год. В 1994-1996 гг. эти показатели равнялись соответственно 3,1% и 0,37 млн. долларов. После 1996 года рабочие проекты по землеустроительным мероприятиям за счет средств федерального бюджета не составлялись.
По состоянию на 1 января 2005 года в стране насчитывалось 275,4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Рациональная организация производства крестьянских (фермерских) хозяйств, особенно на начальном этапе их становления, невозможна без правильного устройства их территории.
Проектом внутрихозяйственного землеустройства, как правило, должно предусматриваться решение следующих вопросов:
– оценка потенциала земель хозяйства, его экономических возможностей и разработка или уточнение на этой основе производственной программы и специализации хозяйства;
– проведение функционального зонирования территории крестьянского хозяйства, размещение жилья и производственной зоны, подсобных предприятий, участков продуктивных земель;
– организация угодий: установление состава, площадей угодий, их размещение, разработка мероприятий по трансформации и улучшению угодий, повышению плодородия почв, защите их от эрозии и других негативных воздействий;
– устройство территории пашни и кормовых угодий;
– установление режимов и требований к использованию эродированных, переувлажненных и других земель с неустойчивыми агроэкосистемами, а также земель с особым правовым режимом использования.
С 1993 по 1996 годы внутрихозяйственное землеустройство было проведено всего лишь в 3662 хозяйствах, что составляет 1,4% от их общего количества.
В 1996 году проекты внутрихозяйственного землеустройства разработаны всего по 102 крестьянским хозяйствам, а с 1997 г. их составление практически прекратилось.
По состоянию на 1 января 2000 года на северных территориях в ходе проведения земельной реформы в результате реорганизации бывших колхозов и совхозов было организовано 179 оленеводческих хозяйств на площади 30,9 млн. га, 71 охотничье-промысловое хозяйство на площади 2,53 млн. га, 386 общинно-родовых хозяйств на площади 60,0 млн. га, 18,7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на площади 1,22 млн. гектаров.
Землеустройство на северных территориях проводилось в несколько этапов. Первый этап осуществлялся в 1931-1940 гг. в соответствии с «Положением о первоначальном земельно-водном устройстве трудового, промыслового и земледельческого населения северных окраин», утвержденным Постановлением ВЦИК РСФСР от 01.01.01 г.
Землеустроительный процесс проведения первоначального земельно-водного устройства включал выполнение следующих видов работ:
– первичное комплексное обследование и изучение территории, куда входили топографические, статистико-экономические, земельно-хозяйственные, охото-хозяйственные, рыбо-хозяйственные, зоотехнические, почвенные, геоботанические и лесохозяйственные обследования и изыскания;
– разработка землеустроительного проекта, а также мероприятий и порядка освоения организуемой территории;
– представление, оформление и осуществление проекта.
Простейшее земельно-водное устройство не могло решить в полном объеме всех задач на огромных территориях, имеющих специфические природные и социально-экономические условия, но оно имело большое значение в создании предпосылок формирования устойчивого землепользования северных территорий.
Второй этап продолжался до 1950 года. В этот период работа в основном сводилась к установлению перспектив развития оленеводства, охотничьего промысла, домашнего животноводства. Землеустройство охватывало, главным образом, организацию территории оленьих пастбищ, охотничьих и сельскохозяйственных угодий.
Более углубленное землеустройство было проведено в период с 1950 по 1990 годы. В это время был осуществлен массовый перевод колхозов в совхозы, рыбзаводы, коопзверопромхозы, госпромхозы, подсобные хозяйства промышленных предприятий, а также произведено укрупнение оленеводческих и других хозяйств. Проведены работы по геоботаническому, зоотехническому и другим необходимым обследованиям и изысканиям, на основе которых разработаны проекты внутрихозяйственного землеустройства.
Этими проектами была предусмотрена система пастбищеоборотов, разработаны маршруты миграции оленей, устроены охотничьи угодья. Был введен также порядок внесения необходимых корректировок в проекты землеустройства с учетом результатов геоботанических переобследований, изменения оленеемкости пастбищ и других условий.
С выходом Указа Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» в массовом порядке началась реорганизация существующих оленеводческих и оленеводческо-промысловых хозяйств.
Их реорганизация проводилась без разработки проектов землеустройства, что отрицательно сказалось на эффективности деятельности новых хозяйствующих субъектов, а также на состоянии ресурсов растительного и животного мира. Реформирование ранее существовавших хозяйств и создание на их базе новых организаций привело к повсеместному ухудшению системы пастбищного содержания оленей. Нарушились пастбищеобороты, места проходов и маршруты движения оленей к сезонным участкам выпаса, увеличилось время выпаса оленей на участках, а также сверхнормативное количество выпасаемых животных. Стада стали пасти вблизи мест проживания, допуская повышенное стравливание растительности на пастбищах, что привело к их деградации. Вместе с тем, из-за отсутствия проектов внутрихозяйственного землеустройства отдельные массивы пастбищ перестали использоваться вообще.
Организация новых форм хозяйствования (товариществ, акционерных обществ и др.) проходила путем предоставления им земельных участков, ранее закрепленных за бригадами и отделениями реорганизованных колхозов и совхозов. Несколько иной порядок был принят при формировании общинно-родовых хозяйств. Им передавались в пользование так называемые «родовые угодья», границы которых определялись со слов потомков бывших владельцев.
Проведенная бессистемная реорганизация бывших колхозов и совхозов нарушила ранее существовавшие внутрихозяйственные и межхозяйственные связи по использованию убойных пунктов, пунктов переработки сырья, социально-бытовых объектов.
Формирование новых землепользований зачастую проводилось без учета ранее сложившейся системы использования оленьих пастбищ и промысловых угодий. Стремясь к образованию компактных землепользований, сокращению маршрутов кочевания и их перекрещиваний, производимый взаимообмен массивами угодий между общинами (родами) без проектов землеустройства не всегда был равнозначным и взаимно приемлемым.
Внутрихозяйственное землеустройство оленеводческих, оленеводческо-промысловых, общинно-родовых хозяйств, организация территории оленьих пастбищ с началом земельной реформы на северных территориях практически не проводились. За 1999-2000 гг. было составлено всего 15 проектов организации территории оленеводческо-промысловых хозяйств, из них только два проекта землеустройства было разработано по общинно-родовым хозяйствам.
После такой ломки сложившегося землепользования от существовавшей внутрихозяйственной организации территории практически ничего не сохранилось.
Поэтому в целях повышения эффективности использования земель и их охраны в общинно-родовых хозяйствах, других сельскохозяйственных организациях Севера, Сибири и Дальнего Востока землеустройство нужно начинать заново.
В целях поддержания традиционного уклада жизни коренных малочисленных народов и этнических групп, выполнения геополитических задач по сохранению и использованию этих земель, а также ввиду отсутствия средств у сельскохозяйственных организаций, землеустройство северных территорий должно иметь государственный характер.
1 Примечание. После 1996 г. внутрихозяйственное землеустройство за счёт средств федерального бюджета не проводилось
