Интернет-конференция начальника Управления международного экономического сотрудничества ФАС России Леси Давыдовой
11-07-2013 | 11:30
Добрый день, мы приветствуем посетителей сайта РБК и нашу гостью - начальника Управления международного экономического сотрудничества ФАС России Лесю Давыдову.
Говорить сегодня будем о том, как международное конкурентное сообщество оценивает деятельность российского антимонопольного ведомства.
В ходе нашей интернет-конференции прозвучат ответы на вопросы пользователей сайта www. rbc. ru. Журналисты также смогут задать свои вопросы в режиме удаленного доступа.
Вопрос: В конце июня этого года крупнейшее независимое издание "Всемирный обзор по конкуренции" (ВОК) опубликовало результаты ежегодного рейтинга эффективности конкурентных ведомств. Еще несколько лет назад Россия занимала последние строчки рейтинга. Но ситуация кардинально изменилась. Насколько Россия улучшила свой результат и почему это стало возможным?
Л. Давыдова: Во-первых, я хочу сказать, что в мире сейчас около 140 конкурентных ведомств, и этот рейтинг "Всемирного обзора по конкуренции" - это не какой-то механический подсчет и оценка деятельности ведомства. Чтобы попасть в этот рейтинг, уже надо предпринять определнные усилия, доказать свое качественное состояние, и поэтому, если вы говорите, что в 2006г. Россия в первый раз была отрейтингована, это уже было достижение нашего ведомства, потому что в тот момент в рейтинге было только 38 ведомств из 140.
Вопрос: А в 2006г. Россия занимала какое место?
Л. Давыдова: Россия занимала 36-38-е место из 38, то есть мы входили в тройку последних. У нас был балл 1,25 "звезды", то есть в рейтинге ведомства оцениваются "звездами" по пятибалльной шкале. Но лишь 38 ведомств из 140 входят в этот рейтинг. Динамика в последующие годы была очень положительная, и уже сейчас мы говорим о том, что по результатам рейтинга 2012г. Россия занимает 17-е место, то есть опять - с 17-го по 30-е, здесь задается диапазон, соответствующий определенному количеству "звезд" (Россия сейчас уже имеет три "звезды"), в котором конкурентные ведомства распределяются по алфавиту.
Поэтому мы называем обычно диапазон либо называем место, с которого начинается первый в этой группе. И если говорить о динамике, то в 2006г. - 36-е место, в 2012г. - 17-е место. Будем двигаться дальше. Мы даже сами не ожидали, честно говоря, такой динамики, и поскольку у нас место ФАС России в этом международном рейтинге является одним из ключевых показателей оценки деятельности ведомства вообще, и в отчетах перед правительством, в частности, мы себе ставили более низкую динамику. Но сейчас мы уже перевыполнили эти планы, и перед нами сейчас уже более амбициозные задачи.
Вопрос: С какими странами сопоставимы результаты российского антимонопольного ведомства?
Л. Давыдова: Если говорить о странах, которые сейчас находятся с нами в этом диапазоне, то это ведущие европейские страны, такие, как Норвегия, Швеция, Португалия, Финляндия, Венгрия, Польша, ну и такие передовые страны с других континентов, как ЮАР например. То есть мы можем сказать, что сейчас мы находимся среди таких стабильных правоприменителей из других стран. И для нас это достаточно почетное место.
Вопрос: На основе каких данных формируется этот рейтинг?
Л. Давыдова: Рейтинг формируется на основе независимой оценки экспертами, куда входят юристы, связанные с правоприменением в области конкурентной политики, сами представители конкурентных ведомств других стран, эксперты в области конкурентной политики. И они оценивают те данные, которые мы предоставляем в это независимое издание "Всемирный обзор по конкуренции" на основании их вопросников. Вопросники рассылаются в начале года, они содержат как вопросы, на которые надо отвечать статистическими данными, так и вопросы качественные, касающиеся качественных характеристик деятельности нашего ведомства и информации о наших делах, приоритетах, и целый ряд других вопросов. Впоследствии эта наша информация оценивается независимыми экспертами плюс используется та информация, которая находится в открытом доступе - на нашем сайте, все это учитывается, и впоследствии выставляется какой-то балл.
Вопрос: Какие позиции стали определяющими и подняли российскую ФАС на более высокий уровень?
Л. Давыдова: Я хочу немножко по-другому подойти к этому вопросу. Начну с истории. Для чего мы вошли в этот рейтинг и активно участвуем, пытаясь повысить свой уровень в этом рейтинге? Потому что в него входят лучшие мировые ведомства. Во-первых, всегда почетно оказаться среди лучших, во-вторых, когда тебе выставляют оценку, кроме этой оценки есть еще такая описательная часть, где эксперты комментируют ту информацию, которой они владеют на основе вопросника или открытой информации. И они там отмечают и сильные стороны ФАС России, что позволяет нам продвигаться в этом рейтинге, и слабые стороны - на что надо обратить внимание. Мы же понимаем: у нас оценка "хорошо", но есть оценка "отлично". То есть, чего нам не хватает, чтобы стать отличным ведомством, мы понимаем из тех комментариев, которые нам там дают. С другой стороны, мы понимаем, что мы делаем правильно. Если нам говорят, например: "Вы по итогам 2012г. улучшили свою открытость как ведомство, вы улучшили свою предсказуемость", мы понимаем - да, значит - это направление правильное, и мы двигаемся дальше в этом направлении.
Вопрос: Расскажите о сильных сторонах, на которые указывает международное сообщество?
Л. Давыдова: В первую очередь, если говорить о сильных сторонах, то это уже на протяжении нескольких лет эксперты говорят о том, что мы - ведомство стабильное, мы осуществляем в последние годы эффективную работу, подчеркивают, что конкурентная политика играет одну из ведущих ролей в экономической политике правительства РФ. И уже сейчас ведомство констатирует снижение количества дел и повышение качества или возможность улучшить качество на фоне снижения количества, потому что когда мы вошли в этот рейтинг, то зарубежные эксперты, которые нас оценивали, были, мягко говоря, в шоке от того количества дел (более 10 тыс.), потому что это было совершенно несопоставимо с цифрами, которые давали другие ведомства. И эксперты все время говорили: "Как ФАС может работать эффективно, рассматривая такое количество дел?". Это и сейчас, в общем-то, вызывает определенные вопросы, потому что, несмотря на то, что за последние годы количество дел резко снизилось и наша цель - снижение количества дел, большинство из которых не оказывают существенного влияния на конкуренцию, но мы ими занимаемся, а уделять особое внимание качеству. Вот это один из основных критериев, на который обращают внимание эксперты. И если раньше они об этом говорили в негативе, то сейчас они отмечают положительную динамику, и мы стремимся и движемся к повышению качества. И здесь они как раз отмечают наши новые инициативы, новые правоприменительные практики, которые стали возможными после вступления в силу "третьего антимонопольного пакета": это в первую очередь институт предупреждения и предостережения, что позволило нам сократить количество дел. Это очень эффективный инструмент, на наш взгляд и на взгляд экспертов, потому что в прошлом году было выдано около 1,5 тыс. предупреждений и предостережений и 75% из них были выполнены. То есть это показывает, что мы не проводили расследования, не тратили на это свои ресурсы, не напрягали компании в этом плане: когда дело рассматривается, это определенные затраты - человеческие, финансовые и т. д. Этот момент рассматривается как позитивный.
Если в прошлые годы говорили об улучшении международного сотрудничества, что ФАС России играет значительную роль на международном уровне - мы входим в руководящие органы целого ряда международных организаций, то в этом году рейтинг впервые отметил улучшение международного сотрудничества при расследовании международных картелей. Совсем недавно закончилось расследование дела по картелю норвежской семги, на днях было вынесено решение, и здесь позитивную роль сыграло то, что мы активно сотрудничали с норвежским конкурентным ведомством, и это не было не замечено как раз международными экспертами. И в общем-то международное юридическое сообщество уже знает, что ФАС уже выходит на международный уровень. Уже сейчас мы расследуем международные картели. Есть такая практика: международные юристы никогда не будут рекомендовать своим компаниям активно сотрудничать с конкурентным ведомством другой юрисдикции, если они знают, что ведомство не обладает определенным опытом доказывания трансграничных нарушений и не обладает определенными полномочиями. И вот сейчас до меня и моих коллег доходит неформальная информация, что сейчас юристы в других странах при наших международных расследованиях рекомендуют своим компаниям осторожно относиться к расследованиям ФАС.
Вопрос: Каковы планы антимонопольного органа по улучшению позиции в рейтинге?
Л. Давыдова: В первую очередь, это развитие практики, потому что если сейчас мы можем констатировать, что сейчас наше конкурентное законодательство одно из наиболее эффективных, оно соответствует лучшим мировым практикам, то наша конкретная повседневная деятельность по правоприменению должна также соответствовать лучшим мировым практикам, и мы к этому идем.
Вопрос: Что международное конкурентное сообщество называет слабыми сторонами российского антимонопольного ведомства? И что будете предпринимать, чтобы стать в конце концов "отличниками"?
Л. Давыдова: Первое, что их угнетает, - это общее количество дел. Здесь, во-первых, мы уже предприняли ряд шагов, чтобы уменьшить количество дел, не оказывающих существенного влияния на конкуренцию, и сосредоточиться на наиболее важных. Это наш приоритет, это было поставлено нашей основной задачей несколько лет назад, и мы планомерно к этому стремимся. В том числе мы сейчас планируем продолжить модернизацию законодательства по уменьшению количества уведомлений о сделках, которые должны подаваться в ФАС России, потому что это опять-таки существенная нагрузка на бизнес. И сейчас мы понимаем, что в этом зачастую нет необходимости. Да, будут введены какие-то специальные условия, но в этом направлении мы двигаемся.
Другое их критическое замечание - что нам надо шире использовать экономический анализ. Да, с этим мы тоже совершенно согласны, потому, как мы считаем, мы постоянно анализируем рынки, проводим экономический анализ при рассмотрении любого дела, но здесь они, скорее, даже критикуют наш реестр и реестр хозсубъектов с долей на рынке более 35%. Может быть, здесь какой-то коммуникативный провал, потому что все время объясняем, что этот реестр несет только информационную функцию, и совершенно не обязательно, что хозсубъект, внесенный в этот реестр, он априори не становится доминантом. Но у наших западных коллег есть такое мнение, что реестр играет существенную роль в доказывании доминирования.
Что касается экономического анализа, то сейчас мы проводим целые учебные курсы в нашем учебном международном центре, который открыт в Казани.
Вопрос: Опыт каких стран берет ФАС России на вооружение?
Л. Давыдова: Мы стремимся к лидерам. Если говорить о лучших, о тех, у кого оценка "отлично" в этом рейтинге, - это в первую очередь Директорат по конкуренции Европейской комиссии, конкурентные ведомства Великобритании, Франции и США. То есть это те страны, где конкурентные органы созданы одними из первых.
У нас есть с большинством из этих стран соглашения о сотрудничестве. Мы имеем меморандум о взаимодействии с конкурентными ведомствами США, с Директоратом по конкуренции мы проводим ряд совместных мероприятий - как учебных, так и содержательных, касающихся каких-то совместных исследований схожих проблем, схожих дел. Так что я думаю, что мы приближаемся к ним.
Вопрос: У России сейчас в рейтинге три "звезды", а когда будет пять?
Л. Давыдова: Мы себе поставили задачу войти в десятку лучших. Пока это задача к 2018г.
С. Левицкий: Изложите и прокомментируйте формулы для расчета эффективности деятельности ФАС, сущность и порядок измерения показателей.
Л. Давыдова: Это очень интересный вопрос, и мы на самом деле сами долго изучали, пытаясь понять, каким образом те или иные показатели, о которых нас спрашивают, например количество рассмотренных дел, количество сделок, которые рассматривали особенно тщательно, количество отмененных сделок, сделок с поведенческими условиями или другие показатели в области картельной деятельности, - как это коррелируется с результативностью, какая формула? Как говорят экономисты, зная формулу, можно всегда обратить внимание на что-то, какую-то цифру, которую можно достичь, и твой результат сказочным образом изменится. Так вот здесь нет таких формул. И непонятно: хорошо ли это - большое количество открытых картелей - или плохо? Хорошо ли - большие штрафы? Ну, большие штрафы, кстати, у них признается как очень хороший показатель, главное - осталось кого-то оштрафовать. Но хорошо ли - большое количество сделок с поведенческими условиями или отказов от совершения сделки - или плохо? Нет совершенно никакой корреляции между показателями и местом. Мы проводили очень серьезное исследование по этому вопросу: на наш взгляд, здесь какой-то баланс качественных и количественных показателей, причем не только взятых из наших ответов, но и из той информации, которая появляется на нашем сайте, в СМИ, и сама оценка выставляется на основе опросов совершенно разных людей - журналистов, которые пишут о конкуренции, юристов, которые с нами работают. Их спрашивают: "Вам комфортно работать с ФАС? Вы получаете всю необходимую вам информацию? ФАС идет на сотрудничество при рассмотрении какого-то дела?". И поверьте - люди отвечают искренне, им нет нужды - они не у нас на совещании, да даже и у нас на совещании не всегда говорят комплиментарные вещи. А уж когда это закрытая информация для нас, то тут люди говорят все честно и открыто, и вот это важно, это влияет на оценку. А цифры? Цифры, на мой взгляд, - это вспомогательное, это для того, чтобы дать информацию о том, как мы двигаемся и как мы реагируем на те замечания, которые нам дают.
Вопрос: Действительно ли для ФАС России настолько важна независимая оценка ее деятельности со стороны мирового экспертного сообщества?
Л. Давыдова: Это действительно очень важный рейтинг для нас, это даже не то что рейтинг, в котором мы находимся на каком-то месте и вот мы стали лучше и довольны. Я уже говорила: они нам сказали, что у нас вот это хорошо, и мы продолжаем развивать это направление, либо они сказали, что вот это плохо, и мы ищем пути, как исправить.
Вопрос: Вы разве не знаете сами свои слабые стороны, вам обязательно нужна оценка со стороны?
Л. Давыдова: Конечно, потому что это независимая оценка. Может, мы бы сидели такие счастливые и думали: чем больше дел мы рассмотрели, тем лучше. А здесь нам эксперты, зарубежные правоприменители говорят: "Нет, мы этот этап уже проходили, у вас молодое ведомство, вы пока функционируете больше 20 лет, а мы уже столетия, мы уже это проходили, нам не важно количество, важно качество". Это обратная связь, мы получаем информацию от рынка, условно говоря - от мира, и пытаемся улучшить свою практику так, чтобы она соответствовала мировым стандартам. Не надо нам изобретать свой велосипед, как обычно.
Вопрос: Всегда ли вы согласны с теми критериями оценки, которые есть у международного экспертного сообщества? Вот, например, вузы не всегда согласны с тем, какие критерии берутся в основу оценки рейтинга, по крайней мере на данный момент.
Л. Давыдова: Мы можем быть согласны или не согласны, но, честно говоря, я не вижу никаких негативных вопросов, которые нам задают, потому что они не всегда соответствуют нашим стереотипам, нашим привычкам оценивать себя. Но если внимательно задуматься, для чего это спрашивают (ведь не всегда понятно, для чего тебя это спрашивают), если внимательно над эти задуматься, смотришь на то, как они отреагировали на эту цифру или на этот ответ, то в принципе практически всегда эта оценка эффективности. Не просто каких-то статистических показателей, а это эффективность.
Вот, например, нас спрашивают о количестве работающих в ведомстве женщин и мужчин, количестве юристов, экономистов и других специальностей. Иногда нас это ставит в тупик, потому что сейчас модно, когда человек имеет несколько образований, он же экономист, и он же юрист, и по базовому образованию он еще и металлург. И это тоже важно для ФАС, когда мы исследуем рынки, чтобы было какое-то базовое понимание. И мы себе тут голову ломаем над тем, как все это рассредоточить и ответить. Но, с другой стороны, они это каким-то образом оценивают, например количество экономистов и юристов. Нам всегда казалось, что лучше юристы. Но конкурентное законодательство - это стык права и экономики, потому что просто с точки зрения буквы закона невозможно рассмотреть дело о нарушении конкурентного законодательства, всегда надо понимать экономику этого дела: анализ рынка, последствия для рынка и т. д. Поэтому здесь это важно, и самое главное: здесь опять-таки непонятно, что лучше написать - больше экономистов или больше юристов? Потому что нет никакой корреляции. Каждое ведомство отвечает честно и так, как оно считает.
Вопрос: Что предполагается сделать в ближайшее время в области развития международного сотрудничества?
Л. Давыдова: Сейчас мы предпринимаем определенные шаги по развитию международного сотрудничества именно в области правоприменения. Потому что если говорить о деятельности ФАС, то у нас очень широкий спектр международного сотрудничества. У нас около 50 международных договоров и других двусторонних документов, которые определяют сотрудничество между нашим ведомством и зарубежными, у нас есть многосторонние документы. ФАС России входит в управляющий комитет международной конкурентной сети. Можете нас поздравить - совсем недавно, в конце июня с. г. комитет по конкуренции Организации экономического сотрудничества и развития признал, что политика России в области конкуренции соответствует стандартам этой влиятельной международной организации.
Ну, а сейчас наша основная задача - это, конечно, не забывать о том, что достигнуто и продолжать развивать эти направления, а также выстроить возможность сотрудничества при правоприменении. Потому что тут есть много сложностей и много ограничений, например в части обмена конфиденциальной информацией. И в этом направлении мы работаем. Мы, например, заключили уже за последние годы 6 соглашений нового уровня. Это соглашения не о сотрудничестве в области каких-то там совместных мероприятий, типа семинары, встречи, конференции и т. д., а именно определяющие механизмы взаимодействия конкурентных ведомств при правоприменении. И вот сейчас мы как раз в стадии поиска наиболее эффективных форматов взаимодействия.
В заключение похвастаюсь, что в 2010г. ФАС России была номинирована как одно из лучших европейских ведомств в области конкурентного правоприменения наряду с Европейской комиссией и французским конкурентным ведомством. Выбрана была, к сожалению, Европейская комиссия, но номинант - это уже тоже хорошо.
Заключительное слово ведущего: Леся Евгеньевна, большое Вам спасибо, наши поздравления вашему ведомству, вы ставите перед собой амбициозные задачи, а мы желаем ФАС России как можно выше продвинуться в международном рейтинге.
Мы завершаем нашу онлайн-конференцию, в ближайшие часы на интернет-ресурсах РБК появятся самые яркие видеоцитаты.
Благодарю технические службы пресс-центра, которые помогали нам оставаться все это время в прямом эфире. У нас на сегодня все. До свидания!
Источник: РБК
