Любительское рыболовство: проблемы и перспективы правового регулирования* (стр. 2 )

Поэтому нельзя согласиться с правовой оценкой путевки, предполагающей, что этот документ является правонаделяющим, которая была дана, например, Верховным Судом РФ.

Гражданин подал заявление о признании частично недействующими ряда норм Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденных приказом Федерального агентства по рыболовству (далее — Росрыболовство) от 01.01.01 года № 000. Его мотивировка состояла в том, что требование к гражданам получить согласие пользователя рыбопромысловым участком и заключить с ним договор не соответствует ч. 1 ст. 24 Закона о рыболовстве, где закреплено право граждан осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, противоречит положениям Водного кодекса РФ, устанавливающим равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами (п. 7 ст. 3), а также право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных нужд (ч. 2 ст. 6). По мнению заявителя, обязанность заключать договор на оказание услуг на водоемах общего пользования с предпринимателями не соответствует принципам гражданского законодательства.

Суд не согласился с доводами заявителя и высказал такую позицию: «коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, получившие в пользование рыбопромысловый участок для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), вправе в соответствии с гражданским законодательством предоставлять гражданам право осуществлять на этом участке любительское или спортивное рыболовство» (решение Верховного Суда РФ от 01.01.01 года ).

В этом смысле заслуживает поддержки высказанная в Рекомендациях «круглого стола»5, проводившегося в Государственной Думе ФС РФ, идея раздельного регулирования возникновения права на добычу (вылов) водных биоресурсов и предоставление услуг при организации любительского и спортивного рыболовства6.

Из дискуссии по сложившейся ситуации выпадает вопрос о статусе водных объектов или частей водных объектов общего пользования, применительно к которым установлено право свободного любительского рыболовства, в результате заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка: остается ли такой водный объект объектом общего пользования? Формально — да, поскольку законодательство не содержит указаний на изменение в этом случае статуса общедоступности водоема. Однако фактически в пределах предоставленного рыбопромыслового участка режим общедоступного водопользования ограничивается наличием в отношении водного объекта или его части прав организаторов рыболовства, определенных договором, что ведет к смешению понятий.

Так, в названном решении Верховный Суд РФ высказал мнение, противоречивость которого в том, что положение оспариваемого нормативного акта об обязанности граждан заключить договор об оказании услуг «распространяется только на рыбопромысловые участки, переданные в пользование», а «заключение договора на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах общего пользования не требуется».

Стремление сохранить статус общедоступности можно объяснить публичной заинтересованностью в сохранении свободного доступа граждан к переданным в пользование водным объектам, однако стабильность законодательства в этом случае не вполне соответствует фактической стороне возникающих правоотношений. Характерно, что Водный кодекс РФ регулирует право пользования водными объектами весьма либерально. Так, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование для многих видов деятельности, в числе которых рыболовство и товарное рыбоводство (п. 10 ч. 3 ст. 11). Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на совместное и обособленное. Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для осуществления товарного рыбоводства (ч. 2 ст. 38 ВК РФ). По сути, обособленное водопользование требует заключения договора, что, однако, не отражено в ВК РФ. Из соотнесения норм Кодекса следует, что даже для этого вида деятельности не предусмотрено заключение договоров водопользования, поскольку норма общего характера о том, что водные объекты для использования акватории водных объектов предоставляются в пользование на основании договоров водопользования (ч. 1 ст. 11), в данном случае преодолевается нормой специальной (ч. 3 ст. 11). Впрочем, предоставление рыбопромысловых участков для осуществления любительского рыболовства предрешает вопрос о пользовании и соответствующим водным объектом или его частью.

В целом ситуация выглядит таким образом. В настоящее время законодательство, сохраняя приверженность к либерализации водного законодательства и установку на общедоступность водных объектов общего пользования, в том числе для любительского рыболовства, а также исходя из целесообразности развития бизнеса в сфере организации любительского рыболовства может найти решение конфликтных вопросов в плоскости урегулирования порядка предоставления рыбопромысловых участков для указанных целей, в том числе посредством установления соответствующих критериев. Как показывает опыт, при ответственном отношении предпринимателей к своему делу, проведении работ по обустройству прилегающих территорий, экологическом оздоровлении водоемов, создании надлежащего сервисного обеспечения привлекательность переданных водоемов для любительского рыболовства повышается. Скорее всего, с практической точки зрения именно в этом направлении следует искать баланс интересов граждан и организаторов рыболовства.

Есть и другая сторона проблемы ограничения доступа населения к бесплатной рыбной ловле, которая связана с тем, что в пользование предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства в массовом порядке были переданы ранее общедоступные участки на водных объектах общего пользования.

В деле по заявлению граждан об оспаривании п. 2 Правил подготовки и заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства как противоречащего положениям ВК РФ, Закона о рыболовстве, поскольку не исключается возможность заключения договоров о предоставлении рыбопромысловых участков для организации любительского и спортивного рыболовства на водных объектах общего пользования, которые граждане вправе использовать для личных и бытовых нужд бесплатно, и тем самым нарушаются права заявителей на бесплатный доступ к водоемам — объектам общего пользования и бесплатную рыбалку на этих водоемах, Верховный Суд РФ отметил, что в действующем законодательстве нет запрета на заключение договоров о предоставлении рыбопромысловых участков юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства на водных объектах общего пользования (решение от 01.01.01 года ).

Как следует из норм ВК РФ (ст. 511) и Закона о рыболовстве (ст. 17, 18), рыбопромысловый участок для организации любительского и спортивного рыболовства может состоять из акватории водного объекта общего пользования рыбохозяйственного значения (ее части) и предоставляться юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю по договору, предметом которого является право на добычу (вылов) водных биологических ресурсов.

После внесения Законом изменений и дополнений в Закон о рыболовстве за короткий срок было предоставлено, по информации Росрыболовства, 6,5 тыс. рыбопромысловых участков. Перечни рыбопромысловых участков утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Росрыболовством. Положение Закона о рыболовстве о том, что при утверждении органом исполнительной власти субъекта РФ перечня рыбопромысловых участков необходимо обеспечить права граждан на осуществление любительского и спортивного рыболовства на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно (ч. 7 ст. 24), не соблюдалось. Ход конкурсов, в рамках которых Росрыболовство распределило между предпринимателями участки рек, озер и водохранилищ, предназначенные для организации любительского и спортивного рыболовства, вызвал социальные протесты по причине того, что платной становилась рыбная ловля в традиционных и наиболее популярных местах7. Характерно, что обратной стороной недовольства населения стало увеличение случаев браконьерства.

Проект федерального закона «О любительском рыболовстве», подготовленный Росрыболовством8 (далее – законопроект, правительственный законопроект), предусматривает гарантии соблюдения общественных интересов применительно к порядку формирования перечня рыболовных участков. Основанием отказа Росрыболовства в согласовании перечня рыболовных участков является случай, когда такой перечень препятствует физическим лицам в реализации их прав на осуществление любительского рыболовства. Перечень рыболовных участков утверждается с учетом результатов общественных обсуждений, организуемых органами местного самоуправления того муниципального образования, в границах которого расположен соответствующий водный объект, а также к границам которого он примыкает. В состав комиссии, образуемой в субъекте РФ для формирования перечня рыболовных участков, должны входить представители общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в количестве не меньшем, чем число представителей органов государственной власти и научных организаций. В то же время, в ходе законопроектных работ изымаются нормы, защищающие общественные интересы.

Депутатский вариант (законопроект № 000-5) включал указание о том, что совокупная площадь акваторий рыболовных участков не должна превышать 5 процентов общей площади водных объектов рыбохозяйственного значения субъекта РФ. В первом варианте  правительственного законопроекта содержалась впоследствии исключенная норма о том, что формирование на территории субъекта РФ рыболовного участка, границы которого совпадают с границами водного объекта, допускается в случае, если в радиусе до 5 километров от такого водного объекта имеется водный объект общего пользования, не включенный в перечень рыболовных участков.