ОРВ на разных стадиях разработки НПА

ОРВ на разных стадиях разработки НПА

ОРВ на разных стадиях разработки НПА

С. Ахметжанова

ОРВ широко используется по всему миру, рядом международных организаций разработано множество методологических положений и рекомендаций по внедрению системы ОРВ. Однако, несмотря на единство основополагающих принципов и подходов к процессу ОРВ, в каждой стране имеются особенности практической реализации данных положений. Например, в Австралии, Канаде, Дании, Италии, Японии, Кореи, Мексике, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Великобритании и США действуют практически аналогичные системы определения сферы охвата, контроля качества, анализа выгод и издержек, отрицательных последствий на конкуренцию и открытость рынка. Системы ОРВ ряда других стран имеют определенные отличия:

в Нидерландах основной упор сделан на последствия, связанные с ведением бизнеса; Чехия использует систему, которая оценивает финансовые и экономические воздействия НПА; в Австрии, Франции и Португалии используется налогово­бюджетный анализ (особое внимание уделяется расходам бюджета); Финляндия имеет широкий спектр детализированных анализов, которые не интегрированы и выполняются различными министерствами; Бельгия осуществляет оценку рисков воздействия в случаях угрозы здоровью, безопасности и экологии; в Испании заполняется контрольный перечень последствий [16].

Исходя из исследования процессов проведения ОРВ в разных странах,

в данном параграфе представлены общие принципы построения и этапы проведения ОРВ, при этом страновые особенности рассматриваются в разрезе конкретного этапа.

Процесс проведения ОРВ представляет собой довольно сложный процесс, включающий комплекс взаимоувязанных этапов. При этом рассматривать процедуру проведения ОРВ можно в двух аспектах:

широкий аспект - ОРВ как элемент непрерывного процесса разработки НПА; узкий аспект - процедура непосредственного проведения ОРВ.

Эффективное принятие политических решений может быть обеспечено только ОРВ, являющейся неотъемлемой частью процесса разработки НПА. Это означает, что оценка влияния должна проводиться с самой начальной стадии. Исходя из этого, группой Манделькерна рекомендовано осуществлять предварительную оценку (на самом раннем этапе процесса разработки политического решения) и детализированную оценку (исходя из предварительной оценки) [17]. В ряде стран (Ирландия, Чехия, Литва) на практике принята двухэтапная система проведения ОРВ [18].

Предварительная оценка (скрининг) направлена на выявление основных рисков, вероятных воздействий, возможных вариантов и целевых групп. Кроме того, предварительная оценка включает в себя проведение неофициальных общественных консультаций. В зависимости от результата предварительной оценки на основе ряда правил, критериев или пороговых показателей определяется необходимость проведения более глубокого анализа (детализированной ОРВ). Детальная оценка содержит в себе все соответствующие пункты предварительной ОРВ.

В зависимости от фазы формирования нормативно-правового акта в Великобритании (а также в Северной Ирландии [19]) выделяют 3 этапа проведения ОРВ:

Первоначальная ОРВ - проводится на начальной стадии разработки проекта НПА (концепции, идеи). Первоначальная ОРВ включает в себя идентификацию целей и проблем, предварительные (неофициальные) консультации, оценку рисков, определение возможных вариантов решений, анализ выгод и издержек, оценку отрицательных последствий. Детализированная (частичная) ОРВ - основывается на первоначальной ОРВ и сопровождает процесс разработки НПА. Частичная ОРВ представляет собой более глубокий анализ по сравнению с первоначальной ОРВ и также сопровождается проведением неофициальных обсуждений, сбором данных, оценкой рисков, определением альтернативных вариантов, анализом выгод и издержек, прогнозированием возможных негативных последствий. Полная (окончательная) ОРВ - является продолжением частичной ОРВ. Полная ОРВ дополняется выводами, полученными в результате проведенных общественных консультаций, и конкретными предложениями и рекомендациями. Полная ОРВ подписывается министром и вместе в проектом НПА направляется в Парламент [20].

Подробный анализ широкого аспекта ОРВ можно рассмотреть на примере опыта Германии. Немецкий исследователь, профессор Германской Высшей Школы государственного управления г. (C. Bohret) считает, что процесс ОРВ может быть эффективным только в случае ее проведения не только на стадии, предшествующей принятию закона. ОРВ (нем. - Gesetzesfolgenabschatzung) он разделяет на три стадии в соответствии со специфическими особенностями законодательного процесса [21].

Первая стадия называется предшествующая, или проспективная ОРВ, которая соответствует этапу «ex-ante». Наличие законодательной инициативы является основой для проведения предварительной оценки. Данный этап представляет собой сравнение альтернатив и их результатов, а также определяет возможность регулирования той или иной сферы (прогностический подход). В дальнейшем, поддерживая нормотворческий процесс, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает

результаты, вероятность наступления определенных последствий, степень и жесткость необходимого законодательного регулирования и т. д. Результатом оценки могут являться ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Цели использования (предшествующей) ОРВ:

установление необходимости законодательного оформления инициативы; разработка альтернативных способов регулирования, оценки и сравнения их вероятных последствий (эффекты, нагрузки, общественные последствия); оценка целесообразности регулирующей альтернативы; обоснование выбора оптимальной альтернативы решения.

После того как предшествующая ОРВ определила возможности законодательного регулирования и оценила альтернативные решения проводится вторая стадия ОРВ - сопровождающая ОРВ рассматриваемого НПА. Таким образом, выработанные на первом этапе оценки рекомендации становятся отправной точкой для перехода к законодательному оформлению решений. Именно на этом этапе уместно проведение сопровождающей ОРВ.

В целом, основной задачей сопровождающей оценки является определение желательных результатов, соответствующих целям регулирования, и конечных эффектов законодательного акта. Таким образом, сопровождающая ОРВ может быть применена для:

анализа законопроекта по нескольким критериям (например, достижимость результатов, вызываемые расходы); проверки действия законопроекта или его составной части в реальных условиях; снижения вероятности возникновения нежелательных эффектов; оптимизации принимаемого законопроекта.

Последняя третья стадия может быть представлена как ретроспективная ОРВ, которая нацелена на сбор информации о введении в действие НПА. Примерами могут быть данные о соответствии времени внедрения мероприятий разработанному плану или графику, ожидаемых результатах, степени воздействия нормативного акта на заинтересованных лиц, величине бремени налагаемого актом на различные объекты.

Главной задачей ретроспективной ОРВ является выявление тех эффектов, которые стали результатом применения данного закона. Таким образом, ключевым пунктом ОРВ на этом этапе является оценка достигнутых целей, которая учитывает и несколько дополнительных критериев, таких, как увеличение расходов, эффект издержек-выгод, степень принятия закона, реализуемость на практике, возникновение побочных эффектов.

Ретроспективная ОРВ позволяет выявить качественно новую информацию о действующем законе. Так, в ходе оценки может быть обнаружена необходимость дополнительного регулирования или подтверждены прогнозы относительно желательных результатов и эффективности. Ретроспективная ОРВ с успехом может быть проведена там, где требуется:

определить степень достижения поставленных целей; выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты закона; установить необходимость обновления регулирующего закона.

Соотношение между тремя стадиями проведения ОРВ отражено в

таблице 1.1.

Таблица 1.1 Стадии (модули) проведения ОРВ

Стадии проектирования закона	Проведение оценки	Ожидаемый результат	Модуль ОРВ
Основные вопросы	Время	Методологические особенности
Появление законодатель­ной инициативы	Необходимость регулирования, изучение альтернативных решений	Предшеству­ющая оценка (ex-ante)	Определение жесткости регулирования, оптимизация по нескольким критериям	Рекомендации по альтернативам, нет необходимости регулировать	Предшест­ вующая ОРВ
Разработка законо- проекта	Законодательное оформление инициативы	Во время	Анализ ожидаемых результатов, тестирование и проверка	Утверждение или улучшение законопроекта	Сопрово­ ждающая ОРВ
Введение в действие закона	Проверка ожидаемых результатов	Последующая (ex-post)	Оценка и контроль	Пересмотр регулирующих норм (сохранение, введение новых)	Ретроспек­ тивная ОРВ

Очевидно, что основная задача ОРВ в государственном и муниципальном управлении состоит в систематизации и улучшении законодательного процесса и принимаемых управленческих решений, например, при помощи оценки соответствия поставленных целей существующим социальным проблемам и потребностям. По сути, ОРВ позволяет проводить как относительно небольшие по масштабу и несложные оценки, так и длительные, охватывающие все стадии законодательного процесса. Однако проведение ОРВ не должно становиться самоцелью, то есть процедурные вопросы принятия нормативных актов не могут подменять суть государственного и муниципального управления, заключающуюся в принятии регулирующих актов. Таким образом, ОРВ выступает в качестве вспомогательного механизма в процессе принятия управленческих и политических решений.