Выступление Председателя Правления Фонда на конференции руководителей органов Госстройнадзора (Октябрь 2013)

Выступление Председателя Правления Фонда на конференции руководителей органов Госстройнадзора (Октябрь 2013)

Выступление Председателя Правления Фонда на конференции руководителей органов Госстройнадзора

(Октябрь 2013)

Уважаемые коллеги!

Организаторы конференции попросили выступить меня с информацией о создании системы Госстройнадзора, ее развитии, тех проблемах, которые возникали в работе, как они решались, как все это перекликается с сегодняшней ситуацией в сфере госстройнадзора.

Вначале краткая историческая справка.

Первое упоминание о прообразе организационно оформленных органов строительного надзора, которое нам удалось обнаружить, относится к концу ХYIII века - еще к временам царствования Павла I.

В главе ХI Устава столичного города Санкт-Петербурга (1798 г.) говорится о том, что в специальную контору городских строений входят квартиргер-майор, Бау-инспектор, имеющий четырех помощников и два архитектора, имеющие шестерых учеников. В параграфе 11 этой главы Устава говорится, что Бау-инспекторы и архитекторы должны наблюдать за хорошим качеством строительного материала, за соблюдением при строительстве всех правил безопасности и за тем, “все ли разрешенные работы производятся с успехом, должной прочностью, правильно и согласно с утвержденными проектами, сметами”.

Таким образом, мы видим, что создание специальных органов, которые от имени государства осуществляли надзор за качеством ведения строительных работ, с предоставлением им властных полномочий уходит далеко в нашу историю, историю развития строительства в Российском государстве.

Вторым этапным моментом развития органов строительного надзора можно назвать 1944 год. Еще шла война, но именно в этом году постановлением СНК от 16 августа № 000 за подписью Молотова были образованы органы Государственного архитектурно-строительного контроля и утверждено Положение об этих органах.

Утвержденные в 1944 году документы действовали вплоть до 1972 года, когда по поручению Совета Министров СССР приказом Госкомархитектуры было утверждено новое Положение о госархстройконтроле за жилищно-гражданским строительством, которое действовало вплоть до распада СССР.

А теперь я коротко остановлюсь на той ситуации, в условиях которой нам пришлось начинать работу по созданию системы Госархстройнадзора в Российской Федерации в начале 90-х годов. Ситуация была очень непростая.

Были ликвидированы службы государственного ведомственного контроля за качеством строительства практически во всех министерствах: Минэнерго, Минмонтажспецстрое, Минтрансстрое, МПС, Миннефтегазстрое и некоторых других.

Практически перестали функционировать системы контроля качества на уровне бывших объединений и трестов в связи с их преобразованием, а во многих случаях - ликвидацией.

Резко снизилась роль технического надзора, авторского надзора, производственного контроля подрядных организаций, что, прежде всего, было связано с психологическим фактором - предоставленной организациям законом о предприятиях и предпринимательской деятельности “свободой”, которую многие понимали по-своему.

В этот период, с одной стороны, были практически полностью ликвидированы государственные институты, занимавшиеся вопросами качества, и, с другой стороны, отсутствовали экономические стимулы у участников строительства для повышения его уровня.

Среди участников строительства в это время создалась атмосфера вседозволенности и безнаказанности, участились случаи неисполнения предписаний, недопущения строительных инспекторов на объекты, значительно возросли объемы самовольного строительства.

С распадом СССР оказалось, что у органов Госархстройконтроля России по сути не было правовой основы деятельности, не было никаких реальных рычагов воздействия на нарушителей строительных норм, т. к. новое российское законодательство и в первую очередь законодательство о банковской системе исключало возможность списания со счетов участников строительства финансовых средств. А основным рычагом воздействия у ГАСКов было направление в Госбанк письма о снятии со счетов организаций объемов некачественно выполненных работ.

Вследствие отсутствия правовой базы, низкого уровня заработной платы, перспектив для нормальной работы начался отток кадров из органов Госархстройконтроля. При этом уходили наиболее квалифицированные специалисты, которых с удовольствием принимали в строительные организации, службы заказчиков. По нашим оценкам более 50% специалистов за полтора года (к 1991 году) уволились из органов Госархстройконтроля.

В ряде регионов органы Госархстройконтроля были вообще ликвидированы, были ликвидированы органы ГАСК также в Минобороне России.

Развалу системы Госархстройконтроля в последние годы существования СССР способствовали также решение об образовании органов Госприемки в строительстве, а также действия союзного ГАСКа, которым пропагандировался так называемый Винницкий опыт, в соответствии с которым предлагалось органы Госархстройконтроля переводить на хозрасчет, что в ряде республик, краев и областей было сделано. Последствия всего этого в дальнейшем с большими затратами сил и энергии пришлось ликвидировать.

Вот такая ситуация складывалась в сфере государственного надзора в строительстве в то время.

В этих условиях была острейшая необходимость в принятии нормативного правового акта по вопросам деятельности государственного строительного надзора.

27 ноября 1991 года – дата, когда Президентом было подписано распоряжение и с которого в новой истории России ведется отсчет создания органов Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации.

А все началось с научно-исследовательской работы по теме: «Подготовка предложений по созданию системы органов Госархстройнадзора в Российской Федерации», которую Минархстрой России заказал ЦНИИЭУСу. Я в ЦНИИЭУС был назначен ответственным исполнителем по этой теме. Так состоялось мое первое знакомство с госархстройнадзором.

При подготовке концепции госархстройнадзора, которая разрабатывалась в течение 1991 года, было очень много споров, различных мнений, как по принципиальным вопросам, так и по частностям. Этот вопрос дважды рассматривался на коллегиях Минархстроя России, были неоднократные встречи и обсуждения с руководителями территориальных инспекций Госархстройнадзора.

И, действительно, это сейчас вроде бы все ясно и понятно чем должны заниматься органы Госстройнадзора, а в то время была настолько запутанная ситуация, что можно было идти принципиально отличными друг от друга путями.

И все-таки во всем многообразии спорных моментов вырисовались три основных вопроса, от решения которых во многом зависели в дальнейшем принципы организации и функционирования органов Госархстройнадзора.

1. Структура системы Госархстройнадзора.

2. Источники финансирования.

3. Основные функции и права.

В части структуры особенно активно обсуждался вопрос о создании централизованной системы Госархстройнадзора и мы, конечно же, в первую очередь рассматривали именно этот вариант, но мы  находились не в вакууме, и были ограничены рамками действующего законодательства. Существовали два закона “О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации” и “О местном самоуправлении”, которыми ряд функций госархстройнадзора был отнесен к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и в этих условиях никто не пошел бы на создание федеральной структуры с параллельными функциями.

Поэтому мы пошли по пути создания трехуровневой структуры управления: федеральный, уровень субъектов РФ, местный. В то время местный уровень исключать было нельзя, т. к. в городах и районах работало более 80% от общей численности инспекторов.

По источникам финансирования. Здесь, честно говоря, у нас не было никаких сомнений в том, что государственный надзорный орган должен финансироваться из бюджета, хотя, как я уже говорил, пришлось затратить много сил на преодоление тех тенденций, которые наметились в конце 80-х годов по переводу  ГАСКов на хозрасчет.

Если говорить о функциях, то принципиально было определено, что органы Госархстройнадзора должны контролировать вопросы прочности, устойчивости, надежности, другими словами вопросы безопасности, а также организационно-правовой порядок строительства.

Что касается правомочий органов Госархстройнадзора, то в тот период (после принятия Закона о банковской системе) их практически не было. И решить этот вопрос нормативным документом было нельзя. Правда в ряде регионов “по инерции” действовала система снятия со счетов и последующего восстановления на счетах сумм некачественно выполненных работ, но было совершенно ясно, что в новых законодательных условиях эта схема действовать не будет.

Поэтому мы пошли по пути разработки законодательного акта по данному вопросу и в распоряжение Президента РФ “Об образовании органов Госархстройнадзора” был включен соответствующий порученческий пункт.

Так или иначе, в конце концов были сформулированы основные принципы построения и функционирования системы, которые реализовались в Положении об органах Госархстройнадзора, утвержденного во-исполнение распоряжения Президента России, других документах по вопросам деятельности органов Госархстройнадзора.

Весь 1992 год шла работа по разработке законодательного акта по вопросу установления административных санкций за правонарушения в области строительства. Можно много и долго рассказывать об этой работе, но, в конце концов, был принят Закон Российской Федерации “Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства”.

Можно без преувеличения сказать, что это был важнейший этап в деятельности по созданию системы Госархстройнадзора.

Но нужен был механизм реализации Закона, потому что вполне могла сложиться ситуация, которая в то время была применительно к статье 125 Земельного кодекса. Была норма о возможности применения органами Госархстройконтроля санкций, но долгое время не было механизма ее реализации, и она не работала.

Поэтому вполне логично, что следующим шагом стало создание такого механизма – было подготовлено и примерно через полгода Правительством Российской Федерации утверждено Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства. Этим документом был определен порядок наложения штрафов, утверждены все формы документов: протокол, постановление, извещение и т. д.

В развитие было подготовлено совместное письмо Госстроя и Государственной налоговой службы «Об исполнении постановлений за правонарушения в области строительства», а также письмо Минфина России «О зачислении в бюджеты сумм штрафов за правонарушения в области строительства».

Все нормативные и правоприменительные вопросы были решены.

Одновременно были разработаны необходимые методические документы по вопросам правонарушений в области строительства, в том числе методические рекомендации по определению основных видов правонарушений в области строительства.

Очень важными в этой части были и два подготовленных нами последующих постановления Правительства: «Об индексации штрафов, налагаемых за правонарушения в области строительства» и Положение о порядке расходования средств... на развитие материально-технической и социальной базы органов Госархстройнадзора».

Это то, что касается законодательства об административной ответственности.

Параллельно разрабатывалась и методическая база по другим вопросам деятельности органов Госархстройнадзора. Особенно важными документами стали с моей точки зрения:

методические рекомендации по определению штатной численности работников органов Госархстройнадзора;

примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение СМР;

методические рекомендации по организации и проведению выборочных проверок качества строительства;

методические рекомендации по проведению проверок на объектах производственного назначения;

классификатор видов дефектов в строительстве.

В это же время Главной инспекцией был заключен ряд соглашений о взаимодействии и разграничении функций по вопросам надзорной деятельности в строительстве, которые были приняты к исполнению территориальными органами Госархстройнадзора. Это такие соглашения, как: Положение о разграничении функций между органами Госархстройнадзора и Инспекцией Госархстройнадзора Минобороны России;

Порядок взаимодействия федеральных и территориальных государственных органов строительного комплекса Российской Федерации, осуществляющих функции надзора (контроля);

Соглашение о взаимодействии Главной инспекции Госархстройнадзора и Главной государственной жилищной инспекции;

Соглашение о взаимодействии органов Госархстройнадзора России и органов Госпожнадзора России при осуществлении надзорных функций в строительстве;

Соглашение о взаимодействии Главной инспекции и Российской транспортной инспекции;

Соглашение о совместной деятельности Главной инспекции и Головного специализированного экспертного центра по транспортному строительству. Кроме того, Главной инспекцией были подготовлены и Госстроем заключены соглашения с Госгортехнадзором и Госстандартом по вопросам государственного надзора в строительстве и промышленности строительных материалов.

Все это, конечно требовало сил и времени, прежде всего, на федеральном уровне.

В то же время, без сомнения, большая работа по формированию органов Госархстройнадзора проводилась нашими руководителями на местах. Только тот факт, что в условиях постоянных сокращений, которые проводились в регионах, штатная численность работников органов ГАСН с 1992 года по 1996 годы увеличилась на 60% (с 1700 до 2650) говорит о многом.

Таким образом, за пять лет нам удалось создать реально функционирующую систему, наделенную всеми необходимыми полномочиями и обеспеченную необходимыми методическими документами.

Эти 5 лет я бы назвал этапом становления системы Госархстройнадзора.

Тем не менее, время не стояло на месте, принимались новые нормативные акты как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, которые изменяли условия функционирования организаций и предприятий, органов государственного управления и надзора, и необходимо было быть в курсе событий, успевать за их развитием. Кроме того, нам постоянно нужно было совершенствовать свою работу, повышать ее действенность.

Поэтому следующим этапом стал период совершенствования работы системы Госархстройнадзора.

В части нормативно-правового регулирования в это время нашей главной задачей было повысить правовой статус документа, который был основой деятельности госархстройнадзора. Ведь, несмотря на Закон, ряд постановлений Правительства по вопросу применения мер административной ответственности за правонарушения в области строительства, базовым документом оставалось Положение об органах госархстройнадзора, утвержденное в декабре 1991 года Минархстроем.

И к этому времени низкий статус документа мешал нам нормально работать.

Мы пробовали разные варианты: постановление Правительства, указ Президента, но все на каком-то этапе срывалось. И здесь в какой-то степени нам повезло, потому что в аппарате профильного Комитета Госдумы, да и с рядом депутатов в самом Комитете по промышленности, строительству, транспорту и энергетике у нас установились очень хорошие отношения.

Инициатором принятия Закона выступил Комитет Государственной Думы. Субъектами законодательной инициативы выступили 5 депутатов этого Комитета.

Мы с и были назначены официальными представителями Госстроя России в Государственной Думе по разработке данного законопроекта.

В первой половине 1999 года была проделана большая работа по разработке, согласованию во всех инстанциях (на уровне министерств, ведомств, Правительства, субъектов Российской Федерации, комитетов и комиссий Государственной Думы) законопроекта «О государственном архитектурно-строительном надзоре в Российской Федерации».

Законопроект был принят в первом чтении 16 июня 1999 года, разослан на согласование в субъекты Российской Федерации, Правительство, ГПУ и т. д. За несколько месяцев все процедуры согласования были пройдены.

В ноябре 1999 года состоялось рассмотрение законопроекта во втором чтении. На пленарном заседании депутаты проголосовали таблицы принятых и отклоненных поправок, оставалось только проголосовать за принятие законопроекта во втором чтении в целом, но представитель Президента обратил внимание на то, что Правительством в Думу был направлен положительный отзыв на законопроект, а не заключение.

Здесь нам не повезло потому, что это заседание вел не Председатель Государственной Думы, а его заместитель, который не рискнул поставить вопрос на голосование за законопроект в целом (а оно без сомнения было бы положительным), несмотря на это, по сути, техническое замечание представителя Президента.

Представитель Правительства официально на заседании пообещал представить официальное заключение в течение месяца. После этого рассмотрение законопроекта во втором чтении было отложено до получения от Правительства официального заключения.

Правительство пустило законопроект снова по широкому кругу министерств и ведомств и закон «замылило».

Таким образом, в 1999 году мы были очень близки к принятию Закона, но, к сожалению, не получилось. Кстати, во втором чтении депутаты приняли поправку в части названия закона – он уже назывался «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».

И вторым важным вопросом в части нормативно-правового обеспечения деятельности органов Госархстройнадзора было внесение изменений в законодательство об административных правонарушениях.

В конце 90-х было принято принципиальное решение: составы административных правонарушений должны содержаться только в одном документе - в КоАП. Соответственно признавались утратившими силу нескольких десятков Законов, которые эти составы устанавливали помимо Кодекса, в том числе и наш Закон 1992 года об административных правонарушениях в области строительства. И нужно было доказывать, что составы об административных правонарушениях в области строительства должны попасть в Кодекс.

Здесь также пришлось немало поработать. В конце концов, это удалось, и в КоАП были введены составы административных правонарушений в области строительства (статьи 9.4 и 9.5). В КоАП также были включены работники Госархстройнадзора в качестве должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и самостоятельно рассматривать административные дела по этим статьям.

Кроме нормативно-правового регулирования важной задачей в системе в этот период было наладить постоянное обучение работников органов Госархстройнадзора.

С этой целью была организована профессиональная аттестация работников органов Госархстройнадзора. Задача – регулярное обучение, повышение квалификации, профессионального уровня и поддержание его на достаточно высоком уровне.

В экзаменационную программу включались вопросы в области права, технической нормативной базы в строительстве, правил приемки строительно-монтажных работ и продукции предприятий, методов испытаний, опыта практической деятельности органов Госархстройнадзора. Программа не реже одного раза в квартал актуализировалась.

Здесь нам удалось главное – профессиональная аттестация не превратилась в галочку, в дежурное мероприятие. Все, начиная с руководителей, проходили обучение и сдавали экзамены один раз в три года.

Процент успешно сдавших экзамены в первый раз составлял около 80 процентов.

Всю организационно-методическую работу по проведению профессиональной аттестации, а также разработку методических документов по вопросам Госархстройнадзора проводил общероссийский общественный фонд «Центр качества строительства», который был образован руководителями органов Госархстройнадзора и долгие годы верой и правдой служил нашему общему делу.

По результатам аттестации работникам приказом Госстроя присваивалось звание «Государственный строительный инспектор», выдавался соответствующий номерной нагрудный знак, удостоверение и квалификационный аттестат, специалист включался в Реестр государственных строительных инспекторов.

За все время (а последняя профессиональная аттестация прошла, если я не ошибаюсь, в 2004 году) более 1500 человек по одному разу и более прошли через это сито.

Сейчас специалистов, прошедших профессиональную аттестацию, как следует из информации, присланной к этой конференции из регионов, осталось не больше 100 человек. Вот такая текучесть кадров в органах Госстройнадзора за последние 10 лет.

Кстати, мало кто из вас знает, что Главная инспекция в свое время  получила свидетельство о включении нагрудного знака «Государственный строительный инспектор» в Государственный геральдический реестр Российской Федерации. Это тоже была непростая работа, которой мы занимались около полугода.

Подводя итог сказанному, хочу отметить – главное, что нам удалось сделать, – это создать реально функционирующую и постоянно развивающуюся систему – систему Госархстройнадзора.

Ежегодные общероссийские совещания руководителей органов Госархстройнадзора с подведением итогов работы (на последних совещаниях, кстати, звучал гимн Госархстройнадзора);

регулярные заседания 2 раза в год Совета по вопросам Госархстройнадзора при Минстрое России;

нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение деятельности органов Госархстройнадзора;

периодическая (2 раза в год) отчетность территориальных органов с обратной связью, т. е. общим анализом деятельности в разрезе регионов;

ежегодный технический анализ причин аварий на основании актов расследования, присылаемых с мест с последующей рассылкой его в регионы;

систематическое обучение и профессиональная аттестация работников Госархстройнадзора;

рассмотрение Главной инспекцией жалоб на постановления, выносимые на местах в качестве вышестоящего органа;

регулярные письма Главной инспекции с разъяснением различных аспектов деятельности органов Госархстройнадзора;

создание руководителями органов Госархстройнадзора общероссийского общественного фонда «Центр качества строительства» и его территориальных отделений.

Вот те основные административные и функциональные нити, которые связывали органы Госархстройнадзора федерального и регионального уровней и которые позволяли и позволяют сейчас говорить именно о системе, а не о совокупности органов Госархстройнадзора различных уровней.

А главное, о чем нельзя не сказать – это образование коллектива единомышленников, профессионалов своего дела.

Еще на стадии создания Главной инспекции в нее удалось привлечь ведущих специалистов Госстройинспекции Госстроя СССР – , , – Инженеров с большой буквы, прошедших школу проектирования, строительства, имеющие опыт многочисленных проверок крупных производственных объектов. У них учились мы – в то время молодые специалисты Главной инспекции, у них учились специалисты на местах, когда Главной инспекцией проводились комплексные выездные проверки.

С 1991 года у нас и в целом в системе сформировался костяк руководителей органов Госархстройнадзора, которые болели за дело и совместно решали стоящие перед системой Госархстройнадзора задачи.

Это: , , и некоторые другие руководители, которые впоследствии - уже в 1997 году приказом Минстроя были включены в Совет по вопросам Госархстройнадзора при Минстрое России. Это был наш мозговой центр, своего рода “коллективный разум”, через который проходили все основные документы и решения по вопросам Госархстройнадзора. Решения Совета оформлялись протоколами и в соответствии с положением о Совете были обязательны для рассмотрения руководителями всех органов Госархстройнадзора.

Ну и чтобы история развития органов Госархстройнадзора была полной, как бы перекидывая мостик из прошлого в настоящее, хочу сказать несколько слов о периоде принятия нового Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к органам Госстройнадзора.

Градостроительный кодекс Российской Федерации разрабатывался Институтом экономики города. Подготовленные Институтом материалы регулярно рассматривались на заседаниях рабочей группы в Росстрое.

Так вот, Глава 6 Кодекса в редакции Института рабочей группой не была принята, ее разработка была поручена Росстрою и уже в редакции, подготовленной с нашим участием, эта глава проходила все дальнейшие рассмотрения и согласования.

Применительно к Госстройнадзору в 6 главу были включены нормы из ранее разработанного нами в 1999 году Закона, правда, после всех согласований их количество оказалось раз в 5 меньше, чем было в первоначальной редакции. Хотя в последующем многие нормы законопроекта вошли в правительственное Положение о госстройнадзоре.

Но это уже было без меня.

Вот то, что я хотел вам рассказать о создании, развитии системы Госархстройнадзора и ее преобразовании в органы Госстройнадзора. Не все, что задумывалось, нам удалось реализовать, были в работе и ошибки. К сожалению, часть из того, что было раньше нами сделано, в настоящее время утеряно.

Но, тем не менее, хочу всем вам пожелать поступательного движения вперед в вашей непростой работе, а организаторов конференции поблагодарить за то, что подготовка к выступлению, просмотр многочисленных материалов и архивов прошлых лет позволили мне вернуться в то интересное время, вспомнить события и людей, с которыми мы в то время дружно и плодотворно работали, вернуться во времена своей молодости.

Спасибо за внимание.