Нормативное правовое регулирование в сфере образования (на уровне субъекта Российской Федерации)
НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ (НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
THE NORMATIVE LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF EDUCATION (AT THE LEVEL OF SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION)
, ассистент кафедры конституционного и муниципального права
ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации»
В статье рассматриваются особенности регионального нормативного правового регулирования сферы образования. Указаны положительные и негативные черты образовательного законодательства субъектов Российской Федерации. Определены критерии разграничения федерального, регионального и муниципального уровней управления образованием. Установлены проблемы в данном вопросе и пути их решения.
Ключевые слова: нормативное правое регулирование, законодательство, субъект Российской Федерации, образование.
The article considers the characteristics of the regional normative legal regulation of the sphere of education. The positive and negative features of the educational legislation of the subjects of the Russian Federation are identified. Criteria of differentiation between the Federal, regional and municipal levels of education management are defined. The problems in this question and ways of their solution are established.
Key words: normative legal regulation, legislation, subject of the Russian Federation, education.
Система регионального законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование.
В большинстве субъектов Федерации существуют собственные законы в области образования, например, как Закон Московской области от 01.01.01 года № 41/2009-ОЗ «Об образовании»1. В данных законах, как и в аналогичных актах других субъектов, полномочия органов государственной власти в сфере образования не только уточнены и конкретизированы, но и связаны со всей системой нормативного правового регулирования на территории субъектов Российской Федерации.
Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким нормативным правовым актам можно отнести Закон Брянской области от 01.01.01 года №59-З «О начальном профессиональном образовании»2.
Региональные законы могут приниматься также по отдельным организационным, социальным, экономическим и финансовым вопросам деятельности образовательных учреждений в конкретном субъекте Российской Федерации. В ряде случаев такие региональные законы «компенсируют» недостатки федеральных законодательных актов, восполняют пробелы федерального образовательного права. Многие региональные законодательные акты устанавливают формы социальной поддержки, дополнительные социальные и иные льготы участникам образовательных отношений, например, Закон Республики Алтай от 01.01.01 года №7-РЗ «О социальной поддержке студентов и обучающихся государственных образовательных учреждений профессионального образования Республики Алтай»3.
Подзаконные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, развивают и дополняют положения соответствующих региональных законов. В ряде случаев органы исполнительной власти осуществляют нормативную функцию в силу непосредственного предписания, содержащегося в региональном законе. Но при этом в любом случае они могут принимать нормативные правовые акты в соответствии с закрепленными за ними полномочиями и в соответствии с установленным распределением полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области образования.
Необходимо отметить, что, несмотря на вышеуказанное состояние нормативного правового регулирования сферы образования в регионах, пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования в рамках компетенции субъекта. На основании законов, общих и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.
Исходя из вышеуказанных характерных черт современного состояния регионального законодательства в сфере образования представляется более целесообразным в субъектах РФ принимать не отдельные законы, а образовательные кодексы, которые позволяют значительно упростить законодательство, обеспечив его применение.
В то же время наблюдается несогласованность целей различных уровней управления образованием, хотя для их эффективной работы необходимо оптимизировать цели управления. Так, федеральный уровень управления должен устанавливать нормативную базу, региональный уровень управления – создавать условия реализации этих норм, а муниципальный – обеспечивать их исполнение.
Отсутствие системного подхода прослеживается в первую очередь между федеральным и региональным уровнями. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В Законе РФ от 01.01.01 года № 000-1 «Об образовании» отдельно определяется компетенция РФ в области образования (ст. 28), субъектов РФ (ст. 29), органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32)4. При этом предмет совместного ведения РФ и ее субъектов в области образования не определен. Так, Российская Федерация и входящие в ее состав регионы принимают законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования (пункты 2 статей 28, 29 Закона РФ «Об образовании»). Причем четко компетенция РФ и субъектов РФ в этой сфере не разграничена (какие вопросы кто из них вправе регулировать). Поскольку это предмет совместного ведения, то по умолчанию субъекты РФ вправе регулировать любые вопросы в этой сфере, не урегулированные или прямо не изъятые из их компетенции федеральным законодательством. Действует лишь общее правило о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. Таким образом, существующий порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием не соответствует требованиям времени.
Безусловно, и в Закон РФ «Об образовании», и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения РФ и ее субъектов в области образования.
Вместе с тем необходимо указать на определенную противоречивость законов субъектов РФ и законов Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков таких законов – неоправданные повторы норм федерального законодательства и нормативно правовых актов субъектов; наличие декларативных, т. е. не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм; большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики; недостаточная законотворческая деятельность представительных органов субъектов Федерации. Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов РФ предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополнила бы федеральное законодательство и содержала первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ5.
В целом же проблема правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом, является довольно острой. Ее характерное проявление – принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации. Такая практика неправомерна и порождает огромное количество противоречий, не способствующих сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании.
Следует отметить также особенности разграничения компетенции в области образования между региональным и муниципальными уровнями власти. Так, несмотря на то, что органы местного управления принимают нормативные правовые акты в развитие федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ, наблюдается нарушение иерархической связи между нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и вышестоящими актами, издающими данные акты: государственные органы субъектов РФ принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции органов местного самоуправления, тогда как последние принимают акты, противоречащие предписаниям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Однако проблема устранения данных противоречий в настоящее время на федеральном уровне не решается.
При определении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований следует иметь в виду также следующее. Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подп. 13, 13.1, 13.2, 14, 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6. В соответствии с п. 6 той же статьи указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, за исключением полномочия, предусмотренного п. 13 ст. 26.3 вышеуказанного Федерального закона.
Далее, ст. 29 Закона РФ «Об образовании» перечисляет полномочия субъектов РФ, и по смыслу Закона подразумевается, что это собственные полномочия субъектов РФ по данному предмету совместного ведения. Однако этот перечень не в полной мере соответствует положениям п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Исходя из п. 7 ст. 26.3 указанного Закона, если другими федеральными законами за субъектами закрепляются полномочия, не перечисленные в п. 2 ст. 26.3, они рассматриваются как делегированные федеральные полномочия, и такие полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только в случае, если соответствующими федеральными законами такая передача допускается. Закон РФ «Об образовании» не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в ст. 29, на местный уровень. Поэтому, до приведения во взаимное соответствие названных Законов следует исходить из того, что нет правовых оснований для передачи субъектами РФ муниципальным образованиям тех полномочий из числа названных в ст. 29 Закона РФ «Об образовании», которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, аттестация педагогических работников с этих позиций не подлежат передаче на местный уровень7.
Следует отметить, что с 1 января 2009 года введена в действие ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании», которой отдельно предусматриваются полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. К числу таких полномочий с этого времени будут отнесены указанные выше полномочия по контролю в сфере образования, по лицензированию образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений. При этом в ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании» не содержится разрешения на передачу данных полномочий органам местного самоуправления.
Представляется необходимым указать также особенности нормативного правового регулирования высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации. Основой нормативного правового регулирования системы управления высшего профессионального образования можно считать ст. 43 Конституции РФ, которая непосредственно регулирует вопросы образования в России и другие нормы Конституции РФ, которые опосредованно регулируют вопросы образования и высшего профессионального образования в частности.
Следует подчеркнуть, что сфера высшего и послевузовского профессионального образования отнесена к компетенции Российской Федерации (ст. 24 Федерального закона от 01.01.01 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»8). Тем не менее, к примеру, в законе Республики Татарстан «Об образовании» есть нормы, регулирующие вопросы высшего образования9.
Представляется, что необходимо закрепить компетенцию РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования в Законе общей компетенции (каковым является Закон РФ «Об образовании», хотя это нарушает законотворческую логику). Это можно сделать и способом «от противного», путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов Федерации.
1 Закон Московской области /2009-ОЗ «Об образовании» // Ежедневные Новости. Подмосковье. №87. 13.05.2009.
2 Закон Брянской области от 01.01.2001 №59-З «О начальном профессиональном образовании» // Брянская неделя. №34. 01.09.2005.
3 Закон Республики Алтай от 01.01.2001 №7-РЗ «О социальной поддержке студентов и обучающихся государственных образовательных учреждений профессионального образования Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. №29(35),ноябрь-декабрь, 2005.
4 Закон РФ -1 «Об образовании» // Российская газета. № 000. 31.07.1992.
5 Современные проблемы образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2008. Том. 3, Выпуск 2. М., ФЦОЗ. С. 74.
6 Федеральный закон -ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст.5005.
7 Эффективность правового регулирования в сфере образования: вопросы теории и практики // Право и образование. 2012. № 2. С. 34.
8 Федеральный закон от 01.01.01 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
9 Закон Республики Татарстан от 01.01.01 г. «Об образовании» // Республика Татарстан. 1997. № 000.
