Наблюдаемые сейчас международные интеграционные процессы нуждаются в адекватном правовом воздействии на них. Несовершенство положений отраслевых национальных законодательств, значительные различия в правовом регулировании, обусловленные неразработанностью единых подходов по выработке и осуществлению согласованной правовой политики странами-участницами ЕврАзЭС и СНГ, не способствуют интенсификации интеграционных процессов, формированию общего пространства. В этой связи перед странами–участницами приоритетной задачей является формирование на основе согласованных действий и с позиции единых политико-правовых, научно-методологических позиций эффективно действующей, унифицированной системы нормативно-правовых актов, соответствующей целям и задачам интеграции, отвечающей национальным интересам стран, заинтересованных в тесном сотрудничестве в экономической, правовой и гуманитарных сферах.
На наш взгляд, современный мир характеризуется мощными интеграционными процессами, поскольку интеграция все больше превращается в основной фактор обеспечения социальной стабильности, динамизма экономического развития. Президент Республики Казахстан , являясь одним из последовательных сторонников идей евразийства, в свое время выступил инициатором создания Евразийского экономического сообщества (2000)[1, с. 28-31], ставшего авторитетной межгосударственной интеграционной структурой. Его создание обусловлено стремлением обеспечить динамичное развитие социально-экономических преобразований при эффективном использовании экономических потенциалов, повышения эффективности взаимодействия в целях развития процессов интеграции между странами и углублять взаимное сотрудничество вразличных областях, необходимостью координации подходов при интеграции в мировую экономику и международную торговую систему. Свои преимущества, особенности перспективного развития имеет СНГ.
Особую остроту приобретает изучение закономерностей и тенденции развития правовой основы интеграционных процессов, теоретико-методологических предпосылок формирования новых институтов и правовых блоков, пронизывающих всю систему национальных законодательств на основе единых критериев и принципов, определенных странами-участницами ЕврАзЭС и СНГ. Анализ особенностей отраслевого законотворчества в отдельных странах на основе общих подходов, с позиции единых концептуальных параметров, содействует расширению диапазона научного поиска в сфере управления земельным фондом, совершенствованию и унификации организационно-правовых форм управленческих функций.
Представляет интерес и имеет практическую направленность сравнительно-правовой анализ законодательства государств-членов ЕврАзЭС в сфере государственного регулирования агропромышленного комплекса (в части технических, санитарных, фитосанитарных стандартов, государственного субсидирования и ценовой политики на продукцию АПК). Несогласованность действий в рамках Сообщества осложняют выход сельскохозяйственных и других товаропроизводителей АПК на межрегиональные и мировые рынки. В результате на них доминируют многочисленные посредники, что способствует поддержанию неоправданно высокого уровня розничных цен и снижению потребительского спроса населения. Принципы и меры по формированию согласованной аграрной политики стран Сообщества окажут влияние на рациональное использование сельскохозяйственных земель, как главного средства производства в аграрном секторе экономики.
Необходимость унификации обусловлена прежде историческими факторами развития постсоветских республик.
Единое политико-правовое и экономическое пространство, директивно-плановая экономика, исключительная собственность союзного государства на природные ресурсы, управление народным хозяйством с союзного центра предопределили единообразное в целом развитие земельно-правового регулирования в бывших союзных республиках при полном доминировании союзного земельного законодательства.
Независимые государства определили политико-правовые основы земельного строя в соответствии с принципами государственного суверенитета. Так, Казахстан в Конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан» от 01.01.01 г. закрепил исключительную государственную собственность на землю и другие природные ресурсы, рассматривая данный шаг в качестве экономической основы суверенитета [9].
Земельное и аграрное законодательства бывших союзных республик продолжили, еще более углубляя земельную реформу, начало которой было положено принятыми в 1990 г. Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле [10] и Законом СССР о собственности в СССР [11]. Эти акты предусматривали введение новых юридических титулов обладания землей – право землевладения, пожизненное наследуемое землевладение, аренда земли, изменение субъектного состава правоотношений собственности на землю и т. д. [12]. Необходимость устранения негативных последствий исключительной собственности союзного центра на землю, трансформации земельных и аграрных отношений в соответствии с законами рынка, вовлечения земель в эффективный рыночный и хозяйственный оборот обусловили необходимость углубления преобразований в земельной и аграрной сферах [13, с. 72 – 84].
Суверенитет позволил странам более динамично реагировать на потребности практики, повысились уровень и степень правового воздействия на аграрные и земельные отношения. Удалось выбрать ту правовую форму, которая наиболее соответствовала социально-экономическому укладу стран, темпам и особенностям преобразований. Национальные законодательства различались по темпам, этапам своего развития. Но они были схожи в главном - направленности на проведение аграрной и земельной реформ, основная цель которых состояла в адаптировании соответствующих сфер общественных отношений к требованиям и условиям функционирования рыночной экономики. В соответствии с новыми целями и задачами земельно-правового регулирования национальные законодательства претерпели одинаковые по своей сущности изменения. Земельное право как нормативная основа регулирования трансформировалось из сугубо публичной отрасли в частно-публичную отрасль права. Это качественно новая особенность присуща действующему земельному праву всех государств-членов. Наблюдается общность, совпадение подходов в определении системы принципов правового регулирования. Так, основным источником земельного права во всех государствах-членах ЕврАзЭС являются земельные кодексы. Значительные сходства просматриваются по структуре и порядку регулирования целого ряда основных институтов земельных отношений.
Наблюдаются общие тенденции в дальнейшем развитии земельных законодательств. Так, по мере усложнения содержания земельных отношений усиливается потребность во взаимодействии норм различных отраслей законодательства. Возрастает роль средств и способов частно-правового регулирования, порождая проблему их адаптирования к особенностям земельных и аграрных отношений. Земельно-правовое регулирование становится более детализированным, конкретным, втягивая при этом в сферу своего действия новые направления и аспекты земельных отношений.
Сейчас законодательства и правоприменительная практика переживают этап по совершенствованию административных, разрешительных процедур, усилению антикоррупционной направленности в правовом регулировании земельных и аграрных отношений.
В целом развитие национальных законодательств происходит в соответствии с методологией и принципами континентального права. Присутствует сильная близость, если не полное совпадение в законотворческом процессе, системе принципов и источников права, уровне правовой культуры. На фоне этого набирает силу процесс осмысления пределов абсолютной самостоятельности государств, сущности и значения взаимного интегрирования, определения оптимального соотношения общего и особенного в развитии национальных законодательств. Обязательной законотворческой процедурой становится учет принципов и норм, модельных образцов регулирования, значимых для стран-участников.
Общее историческое, социально-экономическое прошлое, сходство стартовых условий и целей проведения реформ – вот те основные факторы, определившие общий вектор унифицированного развития земельных законодательств. Уже сейчас можно говорить об определенной правовой общности, выросшей из недр правовой системы советского прошлого. Земельные и аграрные отношения в целом переведены на рыночные принципы. Значительная часть земель и видов землепользований допущена в сферу частного оборота. Законодательно закреплены примерно одинаковые виды вещных прав на землю и организационно-правовых форм хозяйствования. Сформировалось сословие негосударственных землевладельцев (на основе титулов частной собственности и землепользования). Идет переход от административного командного метода руководства экономикой и природопользованием к принципиально новой модели государственного управления земельными и иными ресурсами на основе оптимального сочетания публичных и частных интересов. При этом, формирование полноценного механизма реализации и защиты общегосударственных интересов в области рационального использования, охраны земельных и других ресурсов должно сопровождаться созданием развернутой системы юридических гарантий защиты прав и законных интересов титульных владельцев земель. Следует также отметить общность подходов к определению нормативных параметров функционирования и защиты права частной собственности и иных вещных прав на землю, предопределяющих целесообразность и уровень государственного вмешательства в сферу землепользования. В целом социально-экономические факторы базисного, сущностного порядка предопределяют наибольшую подверженность земельной, аграрной сфер к процессам унификации.
Сравнительный анализ законодательств государств-членов ЕврАзЭС, а также ряда стран СНГ позволяет обнаружить множество удачных рецептов правового обеспечения эффективности земельных отношений. Так, в законах ряда государств (Российская Федерация, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Украина и др.) закреплены положения о праве ограниченного целевого пользования чужим земельным участком (сервитутах), которое объективно имеет перспективу как особый вид вещного права. Земельный кодекс Украины предусматривает очень важный институт добрососедства (гл. 17 ЗК Украины от 25октября 2001 г.). Украина в отличие от некоторых стран, четко разграничила полномочия всей вертикали представительных и исполнительных органов государственной власти, посвятив специальные главы (глава 2, статьи 6-12 , глава 3, статьи 13-17). Кодекс Республики Беларусь о земле, вступивший в силу с 1 января 2009 г., помимо деления земель по категориям, предусматривает деление земель по видам (статья 7). Земельный кодекс Российской Федерации содержит квалификационные и иные требования к субъекту ведения крестьянского хозяйства. В Узбекистане возможность предоставления местными исполнительными органами, наделенных правом распоряжения землей сельхозкооперативам (ширкатам) и другим сельхозпредприятиям дополнительных земельных площадей увязывается с эффективностью землепользования. То есть, указанная норма, регламентируя условия предоставления земель, одновременно выполняет стимулирующие функции (статья 49 ЗК РУзб.). В Российской Федерации, Кыргызской Республике проведение торгов предусматривается как один из способов реализации компетентными государственными органами права государственной собственности на землю, а в Узбекистане широкое распространение получила конкурсная форма наделения правом аренды с четкой регламентацией процедурных вопросов, прав и обязанностей должностных лиц, новый кодекс Республики Беларусь о земле предусматривает аукционную форму предоставления земельных прав, уделяя при этом особое внимание на обеспечение прозрачности, открытости деятельности органов государственного управления земельным фондом (статья 12). Такая открытая публичная процедура применяется по отношению к субъектам товарного сельскохозяйственного производства. Эти нормы очень важны в плане ограничения субъективного административного усмотрения субъектов управленческих решений и, соответственно, в предупреждении коррупционных проявлений. Ряд кодексов содержит более удачные определения основных понятий, применяемых в законодательствах. В Земельном кодексе Российской Федерации, например, есть термин «иностранные землепользователи», в отличие от этого, Земельный кодекс Кыргызстана применяет термин «иностранное лицо», определяя его как «иностранные юридические лица, иностранные граждане и лица без гражданства, выступающие в земельно-правовых отношениях». Таких примеров, заслуживающих внимания в процессе гармонизации земельных законодательств государств-членов ЕврАзЭС немало.
В то же время в земельных законодательствах выявлен ряд общих недостатков и проблем.
Не сбалансирована система вещных прав на землю. В отдельных странах доминирует арендная форма землепользования, в некоторых взят курс на расширение сферы действия частной собственности на землю с использованием административного ресурса. Ограничивается арендная форма без видимых на то экономических причин. Не учитывается, что каждый вид вещных прав на землю имеет свои функционально регулятивные возможности и сферы приоритетного, эффективного применения.
Принцип приоритета земельного законодательства над гражданским законодательством по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками закреплен в Земельных кодексах практически всех государств-членов ЕврАзЭС. Приоритет обоснованный, однако, есть вопросы по его реализации, пределам применения. Приоритет должен отражать особенности земельных отношений, но не противоречить вещно-правовой природе имущественного аспекта земельных отношений. Эта проблема характерна законодательствам многих стран.
Постепенно внедряются и расширяются пределы применения конкурсных форм приобретения земельных прав. Но есть очень серьезные вопросы по обеспечению объективности, прозрачности, процедуре проведения аукционов (торгов) Российская Федерация, Республика Узбекистан и др.
Особенности земельно-правового регулирования стран-участников ЕврАзЭС связаны с отличиями, обусловленных причинами социально экономического, политического порядка, спецификой жизнедеятельности населения отдельных территорий. К факторам, предопределяющим эти различия, в частности, могут быть отнесены особенности природно-климатических условий, различия в укладе жизни и хозяйственной деятельности, особые традиции землепользования, земледелия и животноводства, необходимость особой привязки правового режима распоряжения, использования и охраны земель с режимом воздействия на другие природные ресурсы, особенности государственного устройства, геополитические, территориально-демографические факторы, состояние и возможности обеспечения населения земельными ресурсами. Особенности изложенного порядка свое концентрированное выражение получили, прежде всего, при закреплении форм собственности на землю, определении системы и субъектного состава прав на землю. Например, Таджикистан сохранил исключительную государственную собственность на землю. В ряде стран земли для сельскохозяйственного производства не включены в сферу действия частной собственности (Беларусь, в Кыргызстане, как и в Казахстане, иностранные лица не являются субъектами права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения).
Сближение, согласованное развитие национальных законодательств возможно в различных формах. Это, прежде всего, модельный акт, являющийся концептуальным ориентиром, программой согласованного развития национальных законодательств. Средством обеспечения более интенсивного протекания интеграционных процессов выступает акт, имеющий обязательную юридическую силу для стран-участников в вопросах регулирования соответствующих сфер и вопросов общественных отношений. Принятие такого рода акта либо разработка унифицированных модельных актов придаст ощутимый импульс интеграционным процессам. Каждая из этих форм правовой интеграции имеет свои безусловные преимущества, возможно, им присущи и отдельные недостатки. На наш взгляд, на нынешнем этапе развития межгосударственных отношений стран-участников ЕврАзЭС по своим функциональным характеристикам модельный закон представляется более приемлемой формой обеспечения правовой интеграции.
Концептуальные (общие) подходы к гармонизации и унификации должны основываться на четком определении и согласованном признании особой юридической силы документов модельного регулирования, условий, степени обязательности и механизмов их отражения в национальных законодательствах как исходное условие эффективности процесса гармонизации.
Представляется необходимым стимулирование стремлений государств к превращению национальных законодательств в органический компонент интегрированной функциональной правовой общности на основе рекомендаций и образцов модельного регулирования.
Качественно иные концептуальные подходы к гармонизации и унификации законодательств стран ЕврАзЭС предполагают всесторонний учет факторов обеспечения экологической, продовольственной безопасности и национальной безопасности государств-участников интеграционного процесса, национальных, региональных особенностей земельно-правового регулирования, если они достаточно социально значимы, играют важную роль в экономике, в сохранении этнокультурных и иных особенностей, определение общих подходов, основополагающих принципов, отражающих справедливый, сбалансированный учет этих факторов.
Особую актуальность приобретает разработка оптимальной соответствующей интеграционным устремлениям модели государственного управления земельным фондом, которая должна сопровождаться формированием социально обусловленной, экономически эффективной системы вещных прав на землю. Полноценная реализация их регулятивных возможностей в обеспечении оборота земель содействует, на наш взгляд, превращению системы вещных прав в инструмент привлечения инвестиций, в фактор устойчивого развития.
К наиболее основным и общим проблемам национальных законодательств, нуждающихся в приоритетном рассмотрении в рамках процесса гармонизации земельных законодательств стран ЕврАзЭС, можно отнести определение приемлемого всеми государствами-участниками системы вещных прав на землю, унификацию субъектного состава земельных правоотношений, режима права аренды земель сельскохозяйственного назначения, равноценности компенсации при ограничении, прекращении земельных прав в случаях возникновения необходимости удовлетворения государственной (публичной) нужды, разграничение полномочий центрального исполнительного, специально уполномоченного органа, а также местных представительных и исполнительных органов в области управления земельным фондом, разработку единой методологии процедуры рассмотрения ходатайств и предоставления земельных участков и земельных прав, принципов институционального и функционального обеспечения полномочий субъектов управления.
1. К вопросу о содержании Концепции развития Евразийского экономического сообщества/ Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2008, № 4, с. 28 – 31/.
2. Предпринимательство и право: опыт Запада.- М., 1992. с.61.
3. Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно – правовой анализ. Отв. редакторы , . – М.: Изд-во Норма, 1999, - 240 с.
4. Проблемы развития и унификации экологического и аграрного законодательства Казахстана и стран СНГ в контексте интеграционных процессов. Материалы международной – научно практической конференции./ Байсаловские чтения. Составитель и отв. редактор Алматы, 2005 г.
5. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах. Мн., 1999 г.
6. Правовые проблемы земельной и аграрной реформ в зарубежных странах. Теория практика, итоги, перспективы. Минск, БГЭУ, 2001 – 211 с.
7. Союзный закон о земле и развитие земельных отношений // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 1991. №1, С. 3 -12
8. Земельное право Республики Казахстан (Общая часть).- Алматы, 2002. – 376 с.
Выступление Президента РК на Антикоррупционном форуме // Человек и закон, 7 ноября, 2008.
