Анализ распределения функций и формирования критериев оценки эффективности управления земельными ресурсами
, главный научный
сотрудник ВНИИ экономики и нормативов,
доктор экономических наук, доцент
Для анализа проблем эффективности государственного управления земельными ресурсами необходимо рассмотреть две группы вопросов.
В первую очередь, это анализ распределения функций управления земельными ресурсами между органами государственной власти. Вторая группа вопросов связана с определением цели, задач и формированием критериев оценки эффективности управления.
В результате постоянного реформирования органов власти основные функции в сфере управления земельными ресурсами к настоящему времени распределились между следующим органами управления. Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) с подведомственными ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество); Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) с подведомственной Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Минэкономразвития являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации [1].
Росреестр осуществляет функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество [2].
Росимущество осуществляет функции по управлению федеральным имуществом (земельными участками находящимися в федеральной собственности), по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений, осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, и о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов [3].
Минсельхоз России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель, мелиорации земель, плодородия почв [4].
При колоссальной важности значения земельных отношений для развития сельского хозяйства в Положении о Минсельхозе России изложенном на 23 страницах вопросы регулирования земельных отношений занимают всего 4 строки.
Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере, обеспечения плодородия почв, земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории.
Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования включающий в себя государственный земельный надзор.
Представленный обзор положений регламентирующих деятельность органов управления позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, отсутствует орган управления, наделенный полномочиями по координации деятельности всех других органов участвующих в регулировании земельных отношений, и это самый главный недостаток в организации государственного управления земельными ресурсами. А ведь еще в 2002 году Европейская экономическая комиссия оценивая результаты реформирования земельных отношений сделала заключение о том, что в системе управления земельными ресурсами имеют место противоречащие друг другу цели, дублирование обязанностей и разрозненность услуг. Для институциональной структуры государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации характерны неопределенность ведомственных обязанностей, глубокие противоречия интересов различных ведомств и распыление полномочий на принятие решений. В результате этого для принятия решения требуются многочисленные межведомственные согласования, что затягивает решение главных экономических проблем и дезориентирует других партнеров и граждан, обращающихся в органы управления земельными ресурсами [5]. Прошло 16 лет, а ситуация практически не изменилась.
Второй вопрос связан с фрагментарностью деятельности органов управления. Ряд базовых функций управления, таких как прогнозирование, планирование и экономическое стимулирование использования земельных ресурсов полностью выпадают из сферы деятельности органов осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию земельных отношений. Эффективное функционирование системы управления земельными ресурсами возможно только комплексной реализации базовых функций управления.
Третий вопрос выходит за рамки рассматриваемых проблем, но самым непосредственным образом связанный с организацией управленческой деятельности министерств и федеральных служб (агентств). В положениях регламентирующих их деятельность министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а федеральные службы оказывают услуги. В постановлениях правительства, которыми утверждаются эти положения, ни чего не говорится о целях их создания, не обозначены сферы ответственности, порядок оценки результатов, а формулировка «обеспечивают» относится только к защите сведений, составляющих государственную тайну и мобилизационной подготовке.
Сущность любого управления заключается в устранении возникающих при функционировании системы отклонений сложившегося состояния от заданного, в конечном счете – в оптимизации состояния системы в соответствии с установленной целью, к которой стремится эта система.
Уровень эффективности государственного управления земельными ресурсами должен определяется степенью достижения целей управления.
В чем же заключается цель управления земельными ресурсами? Единственным официальным документом, в котором сформулированы цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом было Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р которым утверждены «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы».
В соответствии с этим документом целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.
Задачи конкретизируются в виде основные направления государственной политики по управлению земельным фондом, включающим 48 пунктов конкретных направлений деятельности.
Осуществление государственной политики по управлению земельным фондом намечалось посредством реализации следующих мероприятий: разработка и принятие нормативных правовых актов; разработка и осуществление государственных и муниципальных программ; контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики [6].
Этот документ мог бы стать этапной вехой в развитии земельных отношений в целом и системы управления земельными ресурсами в частности. Однако оценить результаты его реализации практически невозможно. Оценивать можно только те направления, в которых указаны конкретные мероприятия или количественные параметры. Разумеется, что в документе данного уровня не может быть количественных параметров, но они должны быть планах работы органов управления и соответствующих целевых программах – строго в соответствии с пунктами основ государственной политики. Если обратится к содержанию этих планов и целевых программ, то такого соответствия мы не увидим. Кроме того, смущают временные рамки установленные в этом распоряжении – 2017 год уже прошел, а значит необходимо принимать новые основы государственной политики? Государственная политика в сфере земельных отношений должна быть долгосрочной, и пересматриваться в случае достижения намеченных целей или при изменении социально-экономической политики государства.
Вопросы оценки эффективности управления земельными ресурсами недостаточно проработаны и в научном плане. Эффективность управления нельзя отождествлять с увеличением доходов бюджета и сокращения расходов на осуществление функций управления. Тем более не корректно считать эффективность по доходам от надзорной деятельности, как это представлено в докладе Росприроднадзора: «Сравнение объема расходов на осуществление КНД Росприроднадзора за 2015 год (1 158 206,6 тыс. руб.) и общего экономического эффекта по её результатам (53 332 773,25 тыс. руб.) показывает высокую экономическую эффективность деятельности Росприроднадзора: на 1 рубль расходов на КНД – 46,00 рублей поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» [7, c.31]. Такой доходности могут позавидовать не только нефтяники и газовики, но видимо и торговцы наркотиками.
Формирование критериев оценки эффективности управления должно начинаться с формулирования самых общих государственных целей, и заканчиваться целями землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.
Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления — достижение, поставленных целей и эти цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не расплывчатые: «улучшить», «повысить», а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, зафиксированными в документах стратегического планирования и годовых планах органов управления, позволят сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 437 (ред. от 01.01.2001) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://ivo. rant. ru/#/document/12160901 (дата обращения: 26.03.18).
2. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 457(ред. от 01.01.2001) "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://base. garant. ru/12167669/ (дата обращения: 27.03.18).
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://base. garant. ru/193405/ (дата обращения: 27.03.18).
4. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 450 (ред. от 01.01.2001) "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://base. garant. ru/57419634/ (дата обращения: 20.03.18).
5. Обзор Еврокомисси [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www. kadastr. ru (дата обращения: 20.03.08).
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы». [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://zakonbase. ru/content/base/262026 (дата обращения: 20.03.18).
7. Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об осуществлении и эффективности государственного контроля (надзора).- 2016. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http:///results_reports (дата обращения: 20.03.18).
