Общая характеристика работы

Общая характеристика работы

  Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях, когда Россия стоит на пути модернизации, проводит взвешенную социально-экономическую политику и выходит на новый, более совершенный этап развития, характеризующийся наличием развитых институтов гражданского общества, правового государства и современной рыночной экономики – значение правовой и антикоррупционной экспертизы сложно переоценить. Дело в том, что антикоррупционная  экспертиза – один из тех инструментов, которая реально способна существенно снизить количество коррупционных деяний, устраняя сами причины и условия их совершения. А правовая экспертиза – способствует улучшению правового (юридического) качества нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства, то есть соответствия установленных в них норм друг другу для создания единого правового пространства.  Убрать из нормативных актов и их проектов различного рода лазейки, двусмысленности, устранить пробелы и тем самым во многих случаях исключить даже возможность завуалированных и безнаказанных нарушений или усложнить и сделать более опасным их совершение – на данный момент это по эффективности одни из самых жестких мер противодействия коррупции.

  В первую очередь нужно противодействовать тому, что вызывает сами коррупционные явления, чтобы таких явлений было как можно меньше в любых сферах нашей жизни. Важна реализация карающих санкций закона. Но в условиях избирательной юстиции, основанной на многочисленных юридических и фактических иммунитетах, упор нужно делать на предупреждение злоупотреблений. Именно это направление борьбы с коррупцией представляется наиболее перспективным, эффективным и реализуемым в условиях современной России.

  Правовая и антикоррупционная экпертизы, их содержание и последствия, нуждаются в глубокой и качественной разработке. Причем как в теоретической, так и в практико-ориентированной.

  Коррупция в различных сферах жизнедеятельности современного российского общества стала одной из самых серьезных угроз, препятствующих гармоничному развитию государства. Ее общественную опасность (вредоносность) для поступательного развития государственных институтов и институтов гражданского общества признает большинство руководителей органов государственной власти современного российского государства, политических и общественных деятелей. В связи с этим на территории России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях начинают создаваться механизмы по сдерживанию коррупционного поведения в различных сферах социального управления.

  Особое место среди механизмов сдерживания коррупции на социальном уровне специалистами отводится специфической мере профилактического воздействия на нее – антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов. Это антикоррупционное средство доказало свою эффективность при его апробации на федеральном уровне – в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее ГД ФС РФ) при рассмотрении проектов некоторых федеральных законов. Кроме того, в отдельных субъектах Российской Федерации (субъект РФ) (республиках Башкортостан, Татарстан, Коми, Новосибирской и Саратовской областях) проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проектов региональных нормативных правовых актов дает положительные результаты, снижая коррупциогенность принимаемых нормативных правовых актов и улучшая их правовое качество в соответствии с федеральным законодательством. При этом каждый субъект РФ, федеральные и региональные министерства и ведомства использовали собственные организационно-правовые механизмы (методики и правила, технологии) производства антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, поскольку единой (универсальной) правовой базы не имелось. 

  Повышение эффективности противодействия коррупции обусловлено крайне высокой степенью общественной опасности данного социального явления прежде всего для управленческой сферы, в которой решения облекаются в форму правовых актов. В результате совершения коррупционных правонарушений существенно снижается эффективность деятельности государственных и местных органов власти; подрывается авторитет публичной власти; зачастую причиняется значительный материальный ущерб как государству, так и отдельному человеку; ущемляются права и законные интересы граждан или организаций и в целом общества и государства.

  Одним из факторов, способствующих массовым коррупционным проявлениям, является некачественность законодательства, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов.

  Анализ работы правоохранительных органов и правоприменительной практики показывает, что действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию.

  Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных норм, обеспечение режима законности являются важной задачей всех органов государственной власти.

  После принятия Федерального закона от 01.01.01 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федерального закона от 01.01.2001 г. «О противодействии коррупции» и ряда подзаконных актов, реализации организационных мероприятий можно утверждать, что проведение антикоррупционной экспертизы поставлено на системную основу. Ее проводят все государственные органы. В ней участвуют независимые эксперты и институты гражданского общества. Однако качество такой работы пока оставляет желать лучшего.

  Прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, независимые эксперты и сами органы законодательной и исполнительной власти субъекта РФ (Новосибирской области) осуществляют правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.  Прокуратуре РФ отводится своя роль в осуществлении правовой и  антикоррупционной экспертизы, поскольку в силу возложенных полномочий прокуроры могут требовать от органов законодательной и исполнительной власти, которые разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, устранения выявленных в них коррупциогенных факторов и улучшения качества правовых норм. Особым статусом при проведении антикоррупционной экспертизы по сравнению с другими федеральными органами исполнительной власти наделено также Министерство юстиции России и его территориальные подразделения, поскольку они осуществляют следующий за внутриведомственным контроль на коррупциогенность принимаемых на государственную регистрацию подписанных уполномоченными руководителями нормативных правовых актов, вступающих в силу после их регистрации. Независимые эксперты осуществляют правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти при их разработке и принятии.

  Стратегия национальной безопасности России до 2020 года в числе основных источников угроз в сфере государственной и общественной безопасности называет сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией. Рост коррупционных правонарушений обусловлен рядом причин. У социально негативных тенденций существуют свои детерминанты и условия, способствующие их устойчивому развитию. Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. Таким образом, залогом успешного противодействия данному явлению может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции.

  Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля законодателя, заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не реализуется в моделях поведения органов исполнительной власти. Это происходит как по объективным причинам, к которым относятся несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя четко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным – использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.

  Ввиду того, что законы как акты высшей юридической силы не могут охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию законодательные нормы в отдельных правовых ситуациях предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учетом уровня правовой грамотности и правового воспитания.

  Федеральный закон -ФЗ «О противодействии коррупции» декларирует в качестве одного из принципов противодействия коррупции приоритетное применение мер по ее предупреждению. В комплексе мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов  их проектов, в концентрированном виде представляющую собой основу превентивной антикоррупционной политики.

  В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей интенсивно развивается. Вместе с тем системное исследование вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы отдельными ее субъектами не проводилось. Лишь с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» стали формироваться авторские научные взгляды относительно значения экспертной работы превентивного антикоррупционного характера в сфере нормотворчества. Перспективность выбранного направления правового исследования обусловлена также практической необходимостью устранения пробелов, неточностей и противоречий по целому ряду вопросов антикоррупционного законодательства.

  Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что по вопросам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ ученых и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.

  Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда, посвященного анализу актуальной проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной деятельности, который бы содержал как выявленные проблемы административно-правовой практики, так и научно обоснованные предложения по их решению.

  Весомый вклад в научное решение проблем организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли труды отечественных и зарубежных ученых , , .

  Теоретико-методологической основой данного диссертационного исследования являются фундаментальные труды следующих ученых: , , , , , . Особое место в системе научных источников, посвященных вопросам организации антикоррупционной экспертизы, занимают доктринальные научные источники , , .

  Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции и правовой экспертизы нормативных правовых актов обращались , , -Измайловой, , и многих других. 

  Объектом диссертационного исследования являются правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Новосибирской области), а также общественные отношения, возникающие при  проведении правовой и  антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

  Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты  органов законодательной и исполнительной власти субъекта  Российской Федерации (Новосибирской области) подлежащие правовой и антикоррупционной экспертизе, а также административная практика органов, уполномоченных проводить правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

  Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление научно-практического анализа проблем правового механизма осуществления уполномоченными государственными органами правовой и антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для повышения эффективности превентивной правовой и антикоррупционной политики.

  Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи:

- определять функциональные особенности и характерные признаки правовой и  антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности;

- рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;

- сформулировать теоретическую дефиницию понятий «правовая экспертиза нормативных правовых актов» и «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;

- исследовать элементы содержания правоотношений по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз;

- проанализировать деятельность органов Министерства Юстиции России как основных субъектов правовой и антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Министерства Юстиции России с другими субъектами правовой и антикоррупционной экспертизы;

- внести предложения по совершенствованию законодательной регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение правовой и антикоррупционной экспертизы;

- провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;

- разработать практические предложения по применению «Методики проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утвержденной Правительством России;

- проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении правовой и  антикоррупционной экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».

  Методологическая основа исследования. Настоящее исследование базируется на общенаучном философском диалектико-материалистическом методе, частно-научных методах (анализ, синтез, моделирование, индукция, дедукция, метод абстрагирования) и специальных методах, разработанных общественно-гуманитарными науками и способствующих более глубокому изучению  исследуемых  правовых  явлений  (конкретно-социологический, статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и метод сравнительного правоведения). Также специфика темы диссертационного исследования обусловливает использование таких методов, как анализ статистических  данных,  правовой  документации,  экспертные  оценки.

  Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по правовой экспертизе нормативных правовых актов и противодействию коррупции таких авторов, как , , , , Е-, , . Информационная  основа исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внесших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: , , .

  Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства Юстиции Российской Федерации, нормативные правовые акты Новосибирской области, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших органов законодательной и исполнительной власти Новосибирской области.

  Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими нормативными правовыми актами, служебными обзорами и информационными материалами органов законодательной и исполнительной власти Новосибирской области, относящимися к объекту и предмету исследования; материалами  административной  практики  субъектов  проведения правовой и антикоррупционной  экспертизы,  официальной  статистикой  Минюста, положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационно-аналитических  докладов  и  мониторингов  законодательства  в  сфере правовой экспертизы и  противодействия  коррупции;  научно-публицистическими  исследованиями результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.

  Научная новизна исследования  обусловлена,  прежде  всего, актуальностью выбранной темы исследования, заключающейся в попытке подготовки серьѐзного комплексного научного труда, посвящѐнного анализу проблемы организации проведения правовой и антикоррупционной экспертизы правовых документов субъектами экспертной деятельности (органами Минюста  России и Прокуратуры РФ).  На  основе  проведѐнного  анализа  действующего законодательства и сформированной практики его применения:

- выдвигаются и аргументируются предложения по устранению пробелов правового регулирования правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ (Новосибирской области);

- формулируется на основе всестороннего исследования содержания правового института юридическое понятие «правовая экспертиза нормативных правовых актов» и «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;

- выдвигаются предложения по дальнейшему развитию института проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

  Постановка проблемы:

Доказано, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов. Организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обоснованно рассматривается как определѐнное общественное отношение,  приобретающее  характеристику  административного правоотношения, содержание которого выражено в субъективных правах, юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности и устойчивых правовых связях между ними, способствующих формированию единой комплексной  системы  юрисдикционной  профилактики  коррупционных проявлений в сфере нормотворчества. Определено, что существенной проблемой правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы следует считать различное юридическое значение заключений по результатам экспертиз, проводимых разными субъектами экспертной деятельности, в связи с чем представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами прокуратуры и Министерства Юстиции России, возложив на органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  издающие нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией, обязанность по учѐту поступивших заключений в правотворческой работе. Для  выработки  путей  совершенствования  независимой антикоррупционной  экспертизы  нормативных  правовых  актов  и  иных документов предлагается расширить права независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного  заключения,  за  злоупотребление  правом  при  проведении антикоррупционной экспертизы. Аргументирована необходимость изменения юридического значения независимой антикоррупционной экспертизы путѐм закрепления: обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов правовых документов; обязательного ответа на любую независимую экспертизу, в том числе не содержащую  предложений  по  устранению  коррупциогенных  факторов; обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы. В целях эффективного решения проблемы определения правового статуса заключения, направляемого независимым экспертом в органы Министерства Юстиции России, представляется необходимым предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта соответствующее заключение в адрес территориального органа Министерства Юстиции России, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованной литературы.

Библиографический список литературы

  Нормативно-правовую базу исследования составляют нормативные правовые акты федерального уровня:

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (ред. от 01.01.01 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 9. – Ст. 851. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О конституционном суде Российской Федерации» (ред. от 4 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1994. - № 13. – Ст. 1447. Федеральный закон  от 01.01.01 г. «О международных договорах Российской Федерации» (ред. от 01.01.01 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1995. - № 29. – Ст. 2757. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 8 марта 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2001. - № 23. – Ст. 2291. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О противодействии коррупции» (ред. от 22 дек. 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2008. - № 52 (ч.1). – Ст. 6228. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов» (ред. от 21 окт. 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2009 № 29. – Ст. 3609. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов» (ред. от 27 нояб. 2013 г.) //  Собрание законодательства РФ. – 2010. - № 10. – Ст.1084. Приказ Генеральной Прокуратуры России от 28 дек. 2009 г. № 000 «Об организации проведения экспертизы нормативных правовых актов» (ред. от 9 февр. 2012 г.) // Законность. – 2010. - № 4.

Регионального уровня:

Устав Новосибирской области от 18 апр. 2005 г. (ред. от 26 февр. 2015 г.) // Советская Сибирь. – 2005. – 29 апр. Закон Новосибирской области от 27 апр. 2010 г. «О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области» (ред. от 2 июля 2014 г.) // Советская Сибирь. – 2010. – 30 апр.

Научная и учебная литература:

Научно-практический комментарий к ФЗ № 000 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов» / ( и другие); под ред. . М.: Проспект, 2010. – 256 с. Антикоррупционна экспертиза правовых актов и их проектов: понятие, порядок проведения. М.: Норма, ИНФРА-М 2013. – 489 с. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. / отв. ред. , . М.: Юрайт, 2012. – 273 с. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. Монография. – Смоленск: Издательство «Смоленская городская типография», 2012. – 248 с. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие. / , . М.: Издательский дом «Дело», 2013. – 278 с. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, как форма реализации антикоррупционной политики: монография / , .- М.: Илекса, 2015. – 300 с. . Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. Научно-практическое пособие. - М.: Норма, ИНФРА-М, 2012. – 368 с. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональный аспекты). / (, , и др.;  под ред. докт. Юр. Наук  проф. . – М.: Юрлитинформ. 2011. – 248 с. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: проблемы теории и практики. / , . М.: Норма, ИНФРА-М, 2014. – 282 с. - и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовое исследование деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах РФ в пределах СФО: монография. / Е.-. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2011. – 183 с. , , Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт, перспективы. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. – 144 с.