д. ю.н, профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса
и криминалистики юридического факультета КазНУ им. аль-Фараби, *****@***com
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СООТНОШЕНИЯ И РАЗЛИЧИЯ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА И ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Резюме: В данной статье рассматриваются
понятия терминов «надзор» и «контроль». Приве-
ден правовой анализ соотношения и различий дан-
ных категориальных понятий. Рассмотрены мне-
ния правоведов по данным правовым аспектам.
Предпринята попытка определить взаимосвязь
прокурорского надзора и системы ведомственного
контроля. Обозначить характеристики прокурор-
ского надзора и системы ведомственного контро-
ля.
Ключевые слова: надзор, контроль, прокурату-
ра, законность, правовой акт, форма деятельно-
сти.
Түйін. Аталған мақалада "қадағалау" және
"бақылау" терминдерінің түсініктері қарасты-
рылған. Аталған категориялық түсініктердің ара
қатынасы мен айырмашылықтарына құқықтық
талдау жасалған. Бұл құқықтық аспектілер
бойынша құқытанушылардың көзқарастары қа-
растырылған. Прокурорлық қадағалау мен ве-
домстволық бақылау жүйесінің байланысын
анықтауға талпыныс жасалған. Сонымен қатар
прокурорлық қадағалау мен ведомстволық бақыла-
удың сипаттамасы көрсетілген.
Түйінді сөздер: қадағалау, бақылау, прокурату-
ра, заңдылық, құқықтық акт, қызмен нысаны.
Summary: In this article, the concepts of the terms
"supervision" and "control" are analyzed. Is given the
legal analysis of the correlation and differences of
these categorical concepts Opinions of jurists on these
legal aspects are considered. An attempt was made to
determine the relationship between the prosecutor's
supervision and the system of departmental control.
Identify the characteristics of the prosecutor's
supervision and the system of departmental control.
Key words: supervision, control, prosecutor's
office, legality, legal act, form of activity.
Зaкoнoдaтeль, нaзывaя тepминoм
«пpoкуpopcкий нaдзop» в цeлoм дeятeль-
нocть opгaнoв и учpeждeний пpoкуpaтypы,
в то жe вpeмя нe дaeт eмy зaкoнoдaтeльнoгo
oпpeдeлeния и нe pacкpывaeт eгo cyщнocти.
Для тoгo чтoбы лyчшe пoнять coдepжания
пpoкуpopcкого нaдзopa, нeoбxoдимo oтмeтить
тaкиe eгo пoлoжeния, кoтopыe позволяют от-
личать этот специфиче-ский вид деятельности
от других форм осуществления государством
своих контрольных положений.
В литературе прокуратура иногда рассма-
тривается как орган контроля. Например, В. И.
Басков утверждает, что в системе органов
контроля особое место занимает прокуратура
[1, с. 89]. включают проку-
рорский надзор в так называемый общий кон-
троль [2].
Наблюдается и другая крайность, когда все
виды контрольной деятельности именуются
надзором. утверждает, что надзор
помимо прокуратуры осуществляется судом,
другими правоохранительными органами, ор-
ганами управления, общественными органи-
зациями [3, с. 91].
В научной литературе под судебным кон-
тролем понимают особую форму осущест-
вления правосудия в сфере уголовного, граж-
данского, арбитражного и административного
судопроизводства.
Судебный контроль отличается от проку-
рорского надзора по:
- реализующим его субъектам: судебный
контроль осуществляется только судом, а про-
курорский надзор - органами прокуратуры;
- формам деятельности: судебный контроль
осуществляется исключительно в установлен-
ных законом особых процессуальных фор-
мах, а прокурорский надзор реализуется как
в административных, так и в процессуальных
формах;
- предмету деятельности: судебный кон-
троль осуществляется с целью рассмотрения
и разрешения дел, проверки законности, обо-
снованности и справедливости вынесенных
судебных решений, а также соблюдения кон-
ституционных прав, свобод и законных инте-
ресов граждан путем осуществления право-
судия. Деятельность прокуратуры не связана
с отправлением правосудия. Задача органов
прокуратуры заключается в выявлении и пре-
сечении нарушений Конституции и его зако-
нов с помощью правовых способов и средств
прокурорского реагирования;
- правовым последствиям: судебный кон-
троль в отличие от прокурорского надзора
завершается принятием особого судебного ре-
103
шения - акта правосудия [3, с.102].
деятельность всех органов
государственной власти по обеспечению за-
конности именует надзором за соблюдением
законов. Сходство терминологии, однако, не
означает единства надзорной и контрольной
деятельности. Они различны по содержанию,
имеют свои особенности [4, с.131].
Как правильно отметила ,
понятие контроля шире понятия надзора. Кон-
троль, как правило, осуществляется вышесто-
ящими органами по отношению к нижестоя-
щим и основывается на власти и подчинении.
Обычно вышестоящий орган руководит под-
чиненными ему учреждениями, предприя-
тиями, организациями, поручая им различные
задания, проверяя точность их выполнения.
Контроль таким образом становится элемен-
том руководства, управления определенными
процессами, происходящими в том или ином
регионе (ведомстве) [5].
Также почти все исследователи констати-
руют, что государственный контроль и надзор
имеют общие черты. К их числу относит:
1) объектом надзора и контроля является
законность в деятельности государственных
органов, органов местного самоуправления
коммерческих и некоммерческих организа-
ций;
2) наблюдение и контроль заключаются
в постоянном и систематическом наблюдении
за деятельностью поднадзорных и подкон-
трольных организаций;
3) органы контроля и органы надзора
применяют в пределах своей компетенции
определенные меры принуждения;
4) цель надзора и контроля общая -
утверждение в обществе и государстве закон-
ности и правопорядка.
Но по мнению , основ-
ные отличия контроля от надзорa состоят в
следующем:
1) между органом, осуществляет надзор-
ную деятельность, и наблюдаемым субъектом
отсутствуют отношения-непосредственной
подчиненности (подведомственности);
2) надзорный орган не имеет права на
оперативную административно-хозяйствен-
ную и иную деятельность, а также издавать
распоряжения о необходимости устранения
выявленных нарушений;
3) орган, осуществляющий надзорную
деятельность, не вправе отменять незаконный
правовой акт, применять меры дисциплинар-
ной ответственности к определенным лицам;
4) в процессе осуществления контроля
может проверяться целесообразность и эф-
фективность совершенных мер, а при осу-
ществлении надзора – только законность со-
вершенных управленческих действий или
принятых нормативных правовых актов;
5) для наблюдения – проведение таких
проверок по мере необходимости, в случае
выяснения нарушений положений норматив-
ных правовых актов;
6) субъекты контрольной деятельности
имеют право оперативного вмешательства в
осуществляемую деятельность, а надзорный
орган вправе лишь констатировать выявлены
нарушения требований законности [6].
Контроль характеризуется еще одной осо-
бенностью. Реализующие его должностное
лицо, орган вправе не только выявлять раз-
личные недостатки, нарушения законности,
но и непосредственно устранять их. Контроль
касается и качества работы, выполняемой под-
чиненными органами, учреждениями, пред-
приятиями, организациями.
Главная особенность надзора - строго
определенная специализация. В качестве его
предмета предстает не вся деятельность под-
надзорных субъектов, а только какое-либо её
направление, аспект. Иными словами, над-
зор - это своеобразный специализированный
контроль, но в отличие от последнего он, как
правило, не строится на отношениях власти и
подчинения. Орган, выполняющий надзорные
функции, установив различные недостатки,
нарушения законности, часто сам не уполно-
мочен их устранить и обращается к компе-
тентным органам власти, управления, долж-
ностным лицам с требованиями о принятии
необходимых мер. В этом отношении типичен
прокурорский надзор, предназначенный толь-
ко для борьбы с правонарушениями в целях
обеспечения строгого и точного исполнения
законов. При его осуществлении проверяет-
ся не работа учреждений, предприятий, ор-
ганизаций, а лишь исполнение ими правовых
предписаний. И согласно общему правилу
устранением установленного прокурором
правонарушения по его требованию занимает-
ся компетентный орган или уполномоченное
на то должностное лицо.
С одной стороны, прокуратура при выпол-
нении своих функций не вправе подменять
104
различные инспекции, а при необходимости
должна привлекать специалистов для прове-
дения проверок исполнения законов. А с дру-
гой - она обязана осуществлять надзор за за-
конностью выполняемых ими функций.
Несмотря на имеющееся семантическое
сходство терминов «контроль» и «надзор», в
правовом отношении прокурорский надзор
следует отличать от контрольных функций го-
сударственных органов исполнительной вла-
сти - государственного контроля [7].
Под последним контролем понимают
проведение специально уполномоченны-
ми органами исполнительной власти прове-
рок выполнения юридическими лицами или
частными предпринимателями при осущест-
влении их деятельности обязательных тре-
бований к товарам (работам, услугам и т. д.),
установленных республиканскими законами
или принимаемыми в соответствии с ними
нормативно-правовыми актами. По приведен-
ному анализу можем выделить существенные
различия:
Во-первых, прокурорский надзор отлича-
ется от государственного контроля тем, что
надзорные полномочия прокурора не вклю-
чают в себя возможность осуществления рас-
порядительной деятельности, выражающейся
в возможности отмены нормативно-правово-
го акта, возложении обязанности проведения
какого-либо действия, наложении взыскания,
определении целесообразности расстановки
сил и средств и т. п.
Во-вторых, контрольные функции государ-
ственной власти распределены между мини-
стерствами и ведомствами, которые реализуют
их исключительно в рамках предоставленных
им полномочий. Прокурорский надзор отли-
чается всеобъемлющим характером и осу-
ществляется по отношению как к подкон-
трольным органам, так и к контролирующим
организациям и их должностным лицам.
В-третьих, государственные контролиру-
ющие органы оценивают организацию и дея-
тельность подконтрольных структур не толь-
ко с точки зрения законности, но и с позиции
эффективности и целесообразности. Проку-
рорский надзор всегда направлен только на
проверку соблюдения законности и носит пра-
вовой характер. Реализуя свои полномочия,
прокурор не вправе вмешиваться в оператив-
но-хозяйственную деятельность поднадзор-
ных объектов.
Таким образом прокурорский надзор по
сравнению с другими видами надзора и кон-
троля характеризуется следующими особен-
ностями:
1) он является представительным, ибо осу-
ществляется от имени и по поручению выс-
ших органов власти РК;
2) по целевому назначению он строго
специализированный, что выражается только
в надзоре за соблюдением законности, так как
прокуроры не управляют, а лишь надзирают за
исполнением законов;
3) данный надзор имеет широкую сферу
действия, ибо распространяется на все регу-
лируемые правом общественные отношения;
4) наблюдается определенная ограничен-
ность полномочий прокуроров при выполне-
нии надзорных функций. Они, выявляя нару-
шения законности, часто не уполномочены
самостоятельно их устранять, а потому вы-
нуждены обращаться к компетентным органам
с требованием о принятии соответствующих
мер. Только в виде своеобразного исключения
при осуществлении надзора за исполнением
законов органами дознания и предваритель-
ного следствия прокуроры вправе отменить
незаконные постановления следователя или
дознавателя.
Список литературы:
1. Курс прокурорского надзора:
Учебник для студентов юридических вузов и фа-
культетов с приложением нормативных актов /
Под ред. . - М.: Изд. «ЗЕРЦА-
ЛО», 2000. - 512 с.
2. Прокурорский надзор в Рос-
сийской Федерации: учебник. - М.: Изд. МНЭПУ,
2000. – 329 с.
3. Судебный контроль в уголовном
судопроизводстве России: монография. – Нижний
Новгород, 2002. – 268 с.
4. Прокуратура в системе госу-
дарственного контроля. - М., 2004.–365 с.
5. Прокуратура в правовой си-
стеме государства. // Законность. - 2000. - № 12.
- С. 14-17.
6. Некоторые вопросы повы-
шения эффективности прокурорского надзора //
Проблемы совершенствования прокурорского над-
зора на современном этапе. - Астана, 1999. – С.
67.
7. , Основы теории
прокурорского надзора. - Л., 1990. – 46 с.__
