УДК 336.1
Podkopaeva Ekaterina Vyacheslavovna
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
St. Petersburg State University of Economics
Graduate student
Кафедра государственных и муниципальных финансов
Department of foreign Affairs and municipal Finance
podkopaeva2006@ rambler. ru
ПОНЯТИЯ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР»
В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению вопроса разведению понятий «контроль» и «надзор» в рамках осуществления государственного внутреннего финансового контроля. Разработана авторская модель ранжирования полномочий федерального казначейства в рамках осуществления внутреннего государственного финансового контроля.
Abstract. The article is devoted to the consideration of the issue of breeding the concepts of "control" and "supervision" in the framework of the state internal financial control. The author has developed a model of ranking the powers of the Federal Treasury in the framework of the internal state financial control.
Ключевые слова. Контроль, надзор, внутренний государственный финансовый контроль, Федеральное казначейство.
Keywords. Control, supervision, internal state financial control, Federal Treasury.
На сегодняшний день в российском законодательстве до сих пор отсутствует принципиальное различие в использовании понятий «контроль» и «надзор» как в самом широком смысле государственной функции, так и в плоскости государственного финансового контроля. В большинстве своем эти понятия используются как синонимы и законодатель по-прежнему не стремится развести их. В научной литературе на сегодняшний день сформировалось три подхода к соотношению понятий «контроль» и «надзор»:
- надзор – разновидность контроля ( [6], [8], [9]);
- надзор и контроль – самостоятельные видя деятельности государственных органов ( [2], [3], [4]);
- надзор и контроль – синонимы, рассматриваются как идентичные понятия ( [5], [7]).
Автор статьи в рамках рассмотрения вопроса разведения понятий «контроля» и «надзора» в сфере финансов-бюджетных правоотношениях полагает необходимым остановится на определении понятия «надзора», данном : «надзор есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, ... направленных на обеспечение соблюдения законов …» [1]. При этом, бюджетным кодексом Российской Федерации под целью государственного (муниципального) финансового контроля понимается обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Бюджетный кодекс Российской Федерации к полномочиям Федерального казначейства относит не только функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, но и по надзору. По мнению автора, принципиально важно, что в данном случае понятие «надзора» не указано в скобках, как однородное понятие, синоним, а указано как самостоятельно значимая функция. Следовательно, необходимо соотнести полномочия Федерального казначейства к соответствующему понятию: «контроля» или «надзора». В научной литературе выделяют несколько характерных черт для понятия «надзор»:
- осуществляется в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены, т. е. отсутствие отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорнымми;
- в процессе надзора могут быть применены меры административного воздействия;
- надзорные органы проверяют соблюдение специальных правил и норм, т. е. деятельность поднадзорного объекта оценивается исключительно с точки зрения законности.
По мнению автора, наиболее близко к существу деятельности Федерального казначейства дано понятие «контроля» в Лимской декларация руководящих принципов контроля 1977 года, а именно контроль – это часть системы регулирования, целью которого является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. Таким образом, характерными признаками «контроля» можно определить цель его осуществления: выявление отклонений от заданных правил поведения. Кроме того, контроль в отличие от надзора осуществляется в отношении организационно подчиненных субъектов контроля. Применительно к государственному финансовому контролю автор полагает, что этот признак выражается в направление деятельности, а именно в контроле над финансово-бюджетной сферой. Так, основные полномочия Федерального казначейства в рамках государственного внутреннего финансового контроля исходя из признаков понятия «надзора» и «контроля» можно ранжировать следующим образом:
Таблица 1 – Ранжирование полномочий Федерального казначейства по признаку «контроль»/«надзор» [составлено автором]
Полномочия | Основной квалифицирующий признак | Вид полномочия (контроль/ надзор) |
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения | выявление отклонений от заданных правил поведения | контроль |
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий | отсутствие отношений подчиненности | надзор |
контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд | отсутствие отношений подчиненности | надзор |
контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию ЖКХ | отсутствие отношений подчиненности | надзор |
контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора | выявление отклонений от заданных правил поведения | контроль |
анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) | отсутствие отношений подчиненности | надзор |
внешний контроль качества работы аудиторских организаций в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" | отсутствие отношений подчиненности | надзор |
При этом надзор в финансово-бюджетной сфере, по мнению автора, понятие более узкое. В рамках такого надзора следует говорить о мероприятиях в отношении объектов напрямую не связанных с бюджетными правоотношениями, чья основная деятельность финансируется не из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в тех случаях, когда контрольные мероприятия направлены на наблюдение за правильностью осуществления объектами тех или иных действий. Кроме того, еще одним доводом необходимости разграничения понятий «контроля» и «надзора» в российском законодательстве является то, что контроль может быть и негосударственным (общественным, например), тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами. Этот аргумент впоследствии может быть положен в основу организационных преобразований органов государственного внутреннего финансового контроля.
Список литературы
1. Андреева, Ю. А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс [Электронный ресурс] / . — 2009. — №2; СПС «КонсультантПлюс»
2. Контроль и надзор: проблемы разграничения. // Актуальные проблемы российского права. 2017. №4. С. 198 – 204.
3. Проблемы применения юридической терминологии в законе «О валютном регулировании и валютном контроле»// Журнал российского права. 2004. №2. С. 128.
4. Финансовый контроль – подотрасль финансового права // Финансовое право.2002. №2. С. 62.
5. Контрольные органы и организации России: учебник/ ; под ред. . – М., 2000. - 125 с.
6. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы /// Журн. Рос. Права. – 2004 - №8. – С. 26.
7. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий «контроль» «надзор»// Социология и право. 2015. №1 (27). С. 38, 46
8. Государственный и общественный контроль СССР/ – М.: Наука, 1970. – 364 с.
9. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля/ . – М.: Юрид. лит, 1974.- 195 с.
