Учебники и учебные пособия
для студентов высших учебных заведений
Землеустройство
Землеустройство
в ходе земельных преобразований
( 1991-2005 годы )
том 8
Допущено Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области землеустройства и кадастров в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений по направлению 120300 – «Землеустройство и кадастры» и специальностям 120301 – «Землеустройство», 120302 – «Земельный кадастр», 120303 – «Городской кадастр».
Москва,
«КолосС» 2006
8.6 Планирование и организация рационального использования земель и их охраны
Конституция Российской Федерации, Земельный Кодекс России, Федеральный закон «О землеустройстве», другие Федеральные законы определяют обязанности Российской Федерации по планированию и организации рационального использования и охраны земель в соответствии с перспективами развития экономики, Экологической доктриной страны и в целях совершенствования распределения земель, улучшения организации территорий и определения направлений рационального использования земель и их охраны.
Известно, что на протяжении последних десяти лет наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий и ухудшение их качественного состояния. Они зарастают кустарником, мелколесьем, заболачиваются. Усиливаются процессы деградации земель, эрозии, опустынивания, различного рода загрязнения почв.
Только в 2004 году общая площадь сельскохозяйственных угодий, находившихся у производителей сельскохозяйственной продукции, сократилась на 1117,5 тыс. га, площадь пашни уменьшилась на 737,4 тыс. га. Выбытие сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного использования зафиксировано более чем в шестидесяти субъектах Российской Федерации.
В такой складывающейся ситуации необходимо формирование и последовательное проведение активной государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов.
Стратегической целью государственной политики в сфере земельных отношений, использования и охраны земель является достижение оптимальных уровней бережного, рационального и сбалансированного использования земельно-ресурсного потенциала в интересах роста экономики страны и уровня жизни людей, реализации прав на пользование земельными ресурсами ныне живущих и будущих поколений, создания условий для национальной безопасности России.
Государственная политика в области управления земельными ресурсами должна быть направлена на:
– сохранение земли, как территориальной основы государства и основы жизни и деятельности человека;
– предупреждение антропогенного воздействия на земельные и тесно связанные с ними ресурсы, сохранение биологического потенциала;
– повышение качества жизни населения за счет улучшения условий его местопроживания;
– увеличение полезной отдачи земли и рост её потребительской стоимости.
Наиболее эффективная реализация этих положений может быть достигнута через процесс планирования использования и охраны земель на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.
До начала земельной реформы в Российской Федерации функционировала достаточно четкая система землеустроительного обеспечения планирования использования и охраны земельных ресурсов, сопряженная с общей системой планирования народного хозяйства на всех уровнях: союзном, республиканском, областном, районном и хозяйственном.
На уровне Российской Федерации эта система предусматривала разработку схем использования и охраны земель в целом по России, схем землеустройства территорий автономных республик, краев и областей, схем землеустройства административных районов, проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, техно-рабочих проектов по освоению и улучшению земель, защите земель от эрозии и других негативных процессов.
При необходимости предусматривалась разработка региональных или локальных схем по отдельным проблемам использования и охраны земель.
Исходя из этих положений в Российской Федерации в целях планирования и организации рационального использования земель были разработаны институтом «Росгипрозем» и его филиалами в 1971-1974 гг. по 49 областям, краям и автономным республикам Российской Федерации, во исполнение Постановления Совета Министров РСФСР от 5 июля 1967 г. № 000 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР» Генеральные схемы противоэрозионных мероприятий.
В их разработке в качестве субподрядных организаций принимали участие институты: «Гипроводхоз», «Союзгипролесхоз»», «Союзводпроект»», ВНИИ защиты почв от эрозии, зональные НИИ сельского хозяйства, МГУ и другие производственные, учебные и научные организации.
В Генеральных схемах противоэрозионных мероприятий были определены площади эродированных земель, виды, объемы и стоимость работ по защите почв от ветровой и водной эрозии, установлены сроки и очередность их выполнения, источники финансирования, даны рекомендации по их осуществлению, определена потребность в машинах, посадочном и строительных материалах, рабочей силе.
В 1975 г. институтом «Росгипрозем» обобщены в целом по РСФСР показатели разработанных Генеральных схем противоэрозионных мероприятий областей, краев, АССР. По результатам этой работы подготовлены сводные расчетные таблицы, графические материалы, написана пояснительная записка. Полученные данные опубликованы в 6 томах (I-VI).
В 1976-1977 гг. по всем областям, краям и автономным республикам РСФСР и в целом по РСФСР объединением «Росземпроект» и его филиалами разработаны «Основные направления использования и охраны земель Российской Федерации на перспективу до 1990 г.».
В 1985-1986 гг. «Росземпроектом» и его зональными институтами и филиалами разработаны схемы организации рационального использования земель областей, краев, АССР и России в целом, которые были использованы исполнительными органами власти на местах для осуществления мероприятий по повышению эффективности землепользования.
В 1986-1988 гг. разработана схема использования и охраны Черных земель и Кизлярских пастбищ. Это было необходимо в целях предотвращения опустынивания указанных территорий и повышения продуктивности земель.
В 1976-1977 гг. разработана схема использования земель в зоне Байкало-Амурской магистрали.
В период с 1971 по 1990 годы активно разрабатывались также схемы землеустройства административных районов. В этот период было составлено 623 схемы, которые применялись на местах для планирования и осуществления мероприятий по наиболее полному, рациональному и эффективному использованию земель.
В начале 1990-х годов институтом «Гипрогор» была разработана Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая так и не дошла до стадии практической реализации.
Виды и объемы работ по планированию и организации рационального использования земель в период 1971-2004 гг. приведены в табл. 24.
Из таблицы видно, что с началом земельной реформы работы по планированию и организации рационального использования земель на уровне Российской Федерации не проводились. На уровне субъектов Российской Федерации схемы землеустройства также не составлялись, хотя в 1991-1997 гг. на этом уровне разрабатывались «Программы защиты земель от деградации, консервации земель и их восстановления».
На уровне административных районов схемы землеустройства по полной программе также не разрабатывались. По отчетным данным значится разработка в 1991-1993 гг. по 155 районам схем землеустройства. Однако они представляют собой материалы инвентаризации земель, проводимой с целью выявления резервов для коттеджного и дачного строительства, организации крестьянских хозяйств, садоводства и огородничества.
В 1991-1997 гг. на уровне административных районов разработано 900 схем формирования специальных земельных фондов с целью обеспечения земельными участками беженцев, вынужденных переселенцев, бывших военнослужащих и их семей, для предоставления казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации, предоставления земель гражданам для организации личных подсобных хозяйств, индивидуального жилищного строительства и других целей.
Таблица 24
Виды и объемы работ по планированию и организации рационального использования земель
и их охраны (бюджетные средства)
№№ | ГОДЫ | ||||||||||||
п/п | Показатели | Един. измер. | 1971–1975 | 1976–1980 | 1981–1985 | 1986–1990 | 1991–1993 | 1994–1996 | 1997–2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |
1. | Федеральный уровень | РФ | 1 (осн. напр.) | 1 | |||||||||
– Схема противоэрозионных мероприятий | РФ | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||
2. | Региональный уровень | регион | 1 (БАМ) | 1 (Черные земли) | 1 (Север) | ||||||||
3. | Уровень субъектов РФ | субъект | 72 (осн. напр.) | 72 | 1 | ||||||||
– Схема противоэрозионных мероприятий | субъект | 49 | |||||||||||
– Программы защиты земель от деградации, консервация земель и их восстановления | субъект | 49 | 24 | 12 | |||||||||
4. | Муниципальный уровень: | район | 6 | 191 | 417 | 9 | 155 | 5 | 4 | ||||
– Схемы противоэрозионных и других мероприятий по охране земель | район | 15 | |||||||||||
– Схемы формирования целевого земельного фонда (расселения переселенцев, беженцев, военнослужащих, предоставления казачьим обществам) | схема | 86 | 701 | 81 |
В соответствии с действующими нормативными правовыми актами специальные земельные фонды формировались за счет:
– фонда перераспределения земель;
– земель запаса;
– земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в соответствии с законодательством РФ;
– передачи земель всех категорий, не используемых по целевому назначению, в состав земель запаса;
– приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;
– сельскохозяйственных угодий, выбывших из сельскохозяйственного использования вследствие залесенности, закустаренности, вторичного заболачивания и засоления, опустынивания, развития эрозионных процессов и др.
В порядке проведения экспериментальных работ в 2002-2003 годах была разработана Схема использования и охраны земельных ресурсов северных территорий, Схема землеустройства Ханты-Мансийского автономного округа, Схема землеустройства Ханты-Мансийского административного района, Схема землеустройства Московской области.
В 1997-2000 гг. также в экспериментальном порядке в Орловской, Тульской и Калужской областях были составлены схемы землеустройства 5 административных районов.
В 2002 г. в Красноярском, Краснодарском краях и в Волгоградской области разработаны экспериментальные схемы использования и охраны земель на эколого-ландшафтной основе по трем административным районам.
Указом Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» от 01.01.2001 г. № 000 поручалось Советам Министров республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей и автономных округов определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования.
В 2001 г. был принят Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
За три года после принятия Федерального закона не было образовано ни одной такой территории в полном соответствии с законом. Практическая работа по созданию территорий традиционного природопользования фактически заморожена.
Действующее в настоящее время земельное законодательство предусматривает также разработку землеустроительной документации по планированию и организации использования и охраны земельных ресурсов.
Статья 9 Конституции Российской Федерации гласит: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Статья 13 Земельного Кодекса Российской Федерации обязывает в целях охраны земель разрабатывать федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Статья 68 Земельного кодекса Российской Федерации требует разработки мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны.
Федеральный закон от 01.01.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» в статье 14 определяет задачи и содержание планирования и организации рационального использования земель и их охраны, а в статье 19 устанавливаются виды землеустроительной документации по планированию и организации рационального использования и охраны земель. По закону должны разрабатываться:
– Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;
– Схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации;
– Схемы землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований;
– Схемы использования и охраны земель.
В настоящее время законодательного и методического обеспечения вполне достаточно, чтобы после 15-летнего перерыва приступить к наведению элементарного порядка на земле на основе планирования развития землепользования. Разобраться где, сколько, в каком состоянии и как используются земельные ресурсы, что нужно делать для того, чтобы её эффективно использовать. На этой основе следует усовершенствовать правовой и экономический механизм регулирования использования и охраны земель в условиях многообразия форм собственности на землю и форм хозяйствования на ней, сформировать целостную и взаимосвязанную систему управления земельными ресурсами, обеспечивающую реализацию единой государственной политики на всех уровнях (федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).
Основой этого должно послужить неукоснительное выполнение законов Российской Федерации в области планирования рационального использования земель и их охраны.
