Im Jahr 2019 entschloss sich die demokratische Mehrheit im Repräsentantenhaus zu der Einschätzung, dass die gerichtliche Verfolgung von Konflikten nicht schnell genug wäre, um eine vollumfängliche Lösung dieser Konflikte zu ermöglichen. Monate wären nötig, damit die Klagen ihren Weg durch die Gerichte nehmen und die Ermittler des Kongresses die relevanten Informationen erhalten und auswerten könnten. Dies würde zudem das Abstimmungsverfahren im Repräsentantenhaus und die anschließende Übermittlung der Artikel an den Senat für ein Verfahren im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 2020 verzögern. Daher kam das Repräsentantenhaus zu dem formalen Schluss, dass eine gerichtliche Überprüfung "unnötig und unpraktisch" sei.

Es mag sein, dass das Repräsentantenhaus die Chancen, die Gerichte zu drängen, eine zügige Überprüfung vorzunehmen, geringer einschätzte, gerade weil es sich nicht um einen gewöhnlichen Fall handelte, sondern um einen Streitfall, der "wesentlich für die laufende Impeachment-Untersuchung" war. Das Repräsentantenhaus war nicht bereit, ein Risiko einzugehen. Die Exekutive verhielt sich zunehmend unnachgiebig. Selbst nach Abschluss des Amtsenthebungsverfahrens machte die Exekutive klar, dass sie keine weiteren Kompromisse eingehen würde, wenn es um die Ermittlungs- oder Kontrollfunktionen des Kongresses ging. Bis zum vierten Jahr der Trump-Administration wurde deutlich, dass das Problem der Verzögerung die Effektivität dieses Rechtsweges in vielen Fällen untergrub.

Ein solcher Fall war die im Jahr 2020 gegebene Entscheidung des D.C. Circuit in Bezug auf die Durchsetzung einer Vorladung durch das Justizausschuss des Repräsentantenhauses gegen den ehemaligen Anwalt des Weißen Hauses, Don McGahn. Ein geteiltes Panel entschied, dass "Artikel III der Verfassung es den Bundesgerichten verbietet, solche interinstitutionellen Informationsstreitigkeiten zu lösen." Diese Entscheidung stützt sich auf die Auffassung, dass Streitigkeiten zwischen den Staatsgewalten von Natur aus politische Konflikte sind, in denen die Gerichte nicht eingreifen sollten. Jedes Organ hat politische Mittel, um in diesem Machtkampf Vorteile zu erzielen: Der Kongress kann zum Beispiel durch das Verzögern oder das Ablehnen von Nominierungen oder Haushaltsmitteln Druck auf den Präsidenten ausüben, während der Präsident seinerseits das "Bully Pulpit" und die Möglichkeit zur politischen Mobilisierung nutzen kann.

Es gibt jedoch auch die gegenteilige Ansicht, dass, obwohl die Gerichte die anderen Staatsgewalten zur Lösung solcher Konflikte durch Kompromisse ermutigen sollten, sie eine unverzichtbare Überwachungsfunktion behalten. In einer tief polarisierten Politik schrumpft die Bereitschaft zu Kompromissen, und die Gefahr, dass weder der Kongress noch die Exekutive in gutem Glauben am Verhandlungstisch erscheinen, wächst. In solchen Fällen kann der Eingriff der Gerichte notwendig werden, um die Machtbalance zwischen den beiden Gewalten zu sichern. Die Frage bleibt jedoch, ob die Entscheidung des D.C. Circuit in der McGahn-Affäre einer erneuten Prüfung durch den gesamten Gerichtshof oder den Obersten Gerichtshof standhalten wird. Sollte dies der Fall sein, würde sich ein verfassungsrechtliches Hindernis für die Durchsetzung von Vorladungen durch den Kongress gegenüber widerspenstigen Exekutivbeamten ergeben.

Falls der Kongress weiterhin die Möglichkeit hat, Vorladungen über Zivilklagen in den Bundesgerichten durchzusetzen, muss der Prozess so gestaltet werden, dass er schnell und effizient funktioniert. Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, wäre die Schaffung eines beschleunigten Verfahrens für die Durchsetzung von Vorladungen. Ein entsprechender Vorschlag wurde 2017 vom Repräsentantenhaus verabschiedet und würde die Zuständigkeit der Gerichte dahingehend ändern, dass sie verpflichtet werden, Verfahren zur Zwangsvollstreckung von Vorladungen "voranzutreiben und so weit wie möglich zu beschleunigen". Der Kongress könnte in einem solchen Fall auch die Berufung vor den Obersten Gerichtshof beantragen. Diese Herangehensweise hätte zumindest die Möglichkeit einer schnelleren gerichtlichen Überprüfung, jedoch sollte man sich nicht zu sehr auf die Vorteile einer solchen Reform verlassen. Gerade in Konflikten zwischen Legislative und Exekutive mag ein beschleunigtes Verfahren nicht immer in der Lage sein, eine gerichtliche Entscheidung innerhalb des für die Lösung des Streits erforderlichen Zeitrahmens zu treffen.

Ein Beispiel zeigt dies eindrucksvoll: Während des Amtsenthebungsverfahrens gegen Donald Trump wurde die Untersuchung im September 2019 eingeleitet, und nur drei Monate später stimmte das Repräsentantenhaus über die Anklagepunkte ab. Es war offensichtlich, dass das Repräsentantenhaus unter dem Druck stand, die Untersuchung schnell abzuschließen und an den Senat zu übermitteln, bevor der Wahlkampf 2020 in vollem Gange war. Innerhalb dieses Zeitrahmens war das Repräsentantenhaus praktisch chancenlos, Zugang zu den Zeugenaussagen zu erhalten, die die Exekutive aufgrund von Immunitätsansprüchen verweigerte. In anderen, längerfristigeren Fällen könnte die Verfügbarkeit einer beschleunigten gerichtlichen Überprüfung jedoch entscheidend sein. Die bloße Aussicht auf eine zügigere Überprüfung könnte die strategischen Überlegungen der Exekutive beeinflussen und sie möglicherweise dazu bringen, in Verhandlungen über einen Kompromiss einzutreten.

Dennoch sollte der Kongress sich der Risiken bewusst sein. Jeder Gang vor Gericht birgt die Gefahr, dass die Gerichte gegen ihn entscheiden und damit ein für die Legislative nachteiliges Präzedenzurteil schaffen. In solchen Fällen muss der Kongress sorgfältig abwägen, ob er den Rechtsweg beschreiten oder auf andere Mittel zurückgreifen soll, um die Kooperation der Exekutive zu erzwingen. Hierzu gehören etwa das Verhindern von Nominierungen oder das Verhindern von politischen Vorhaben der Exekutive.

Die Reform von 2017, die auch die Möglichkeit vorsieht, gegen Beamte, die eine Vorladung "vorsätzlich" missachten, Geldstrafen zu verhängen, könnte problematisch sein. Diese Maßnahme würde die Gefahr von Vorwürfen der Vorsätzlichkeit erhöhen und eine Reihe von Forderungen nach zusätzlichen Strafen nach sich ziehen, was den Konflikt weiter eskalieren würde. Stattdessen könnte eine klare, aber faire Regelung zur Durchsetzung von Vorladungen und zur Sicherstellung der Zusammenarbeit der Exekutive weitaus konstruktiver sein.

Politische Motive und die Begnadigungspraxis von Trump: Eine Untersuchung der politischen Instrumentalisierung von Strafrechtsprozessen

Die Begnadigungsmacht des US-Präsidenten ist eine tief verwurzelte politische Funktion, die über die Jahre hinweg immer wieder zu öffentlichen und juristischen Diskussionen geführt hat. Die Entscheidung von Donald Trump, diese Macht auszuüben, war oft von politischen Erwägungen geprägt. Ein genauer Blick auf einige bemerkenswerte Begnadigungen aus seiner Amtszeit zeigt deutlich, wie eng diese Entscheidungen mit seiner politischen Agenda und den Bedürfnissen seiner Anhänger verbunden waren. Trumps Vorgehen, bei dem er den Pardon als Werkzeug der politischen Kommunikation und als Teil seiner Kulturkampfstrategie einsetzte, hob sich deutlich von traditionellen Praktiken ab.

Ein prominentes Beispiel für diese Art der Begnadigung war die Entscheidung, Joe Arpaio, den ehemaligen Sheriff von Maricopa County, im August 2017 zu begnadigen. Arpaio war wegen Missachtung des Gerichts verurteilt worden, nachdem er eine bundesstaatliche gerichtliche Anordnung zur Beendigung der diskriminierenden Praxis des Profilings von Hispanics ignoriert hatte. Trump stellte seine Entscheidung, Arpaio zu begnadigen, als eine Art politisches Spektakel dar, indem er die Möglichkeit zuerst in einem Interview bei Fox News und später auf einer Wahlkampfveranstaltung in Phoenix, Arizona, ansprach, um sie schließlich auf Twitter zu bestätigen. Trump lobte Arpaio als „Patrioten“ und stellte ihn als Verteidiger der „Sicherheit“ in Arizona dar. Dieser Fall zeigt nicht nur die politische Motivation hinter der Begnadigung, sondern auch, wie Trump versuchte, seine eigene politische Position in Bezug auf das Thema illegale Einwanderung zu stärken. Die Begnadigung war weniger eine juristische Entscheidung, sondern eine symbolische Handlung, die Trump als kompromisslosen Verfechter seiner politischen Agenda präsentierte.

Trump begnadigte jedoch nicht nur aktuelle Fälle, sondern auch ältere, die in bestimmten republikanischen Kreisen zu „Ikonen“ geworden waren. Ein weiteres Beispiel ist die Begnadigung von Scooter Libby, einem ehemaligen Berater von Vizepräsident Dick Cheney, der wegen einer Lüge vor einem Grand Jury und der Behinderung einer Strafverfolgung verurteilt worden war. Trumps Erklärung, er habe Libby begnadigt, weil er gehört habe, dass dieser „unfair behandelt worden sei“, weckte den Eindruck, dass die Entscheidung mehr mit politischen Loyalitäten als mit einer objektiven Bewertung der Gerechtigkeit zu tun hatte. Libby war ein Verbündeter der konservativen Elite und hatte in republikanischen Kreisen viele Unterstützer. Trumps Entscheidung, Libby zu begnadigen, könnte auch als ein Versuch gesehen werden, sich von der Zurückhaltung seines Vorgängers George W. Bush zu distanzieren, der Libby nicht vollständig begnadigt hatte.

Ein weiteres Beispiel für Trumps politisch motivierte Begnadigungen war die von Dinesh D'Souza, einem konservativen Kommentator und Filmemacher, der 2014 wegen illegaler Wahlkampfspenden verurteilt worden war. Trump verkündete über Twitter, dass er D'Souza „vollständig begnadigen“ werde, weil dieser „ungerecht behandelt worden sei“. D'Souza hatte Filme produziert, die vehement gegen Trumps politischen Gegner Barack Obama und dessen Präsidentschaftswahlkampf 2016 gerichtet waren, was ihm in den Augen vieler seiner Unterstützer den Status eines „politischen Gefangenen“ verschaffte. Trump griff in diesem Fall auf eine Form der Begnadigung zurück, die die politische Basis ansprach und eine klare Botschaft an seine Gegner sendete: Wer sich mit seiner politischen Linie identifiziert, wird nicht nur unterstützt, sondern auch von der Gnade des Präsidenten profitieren.

Die Begnadigung von Conrad Black, einem britischen Geschäftsmann und Trump-Unterstützer, sowie von Pat Nolan, einem ehemaligen kalifornischen Politiker, der wegen Bestechung verurteilt worden war, verfolgte ähnliche politische Ziele. In beiden Fällen spielte Trumps persönliche Beziehung zu den Begnadigten eine entscheidende Rolle. Black hatte ein Buch über Trump geschrieben, in dem er den Präsidenten als „unvergleichlichen Präsidenten“ lobte, und Nolan war nach seiner Haftstrafe aktiv in der konservativen Politik und Strafrechtsreform tätig. Die Begnadigungen stießen in konservativen Kreisen auf großes Wohlwollen, während sie in progressiven und liberalen Kreisen auf heftige Kritik stießen, da sie als Teil einer größeren politischen Agenda wahrgenommen wurden, die die Begnadigungsmacht von Trump als Werkzeug der politischen Kalkulation in einem Kulturkampf missbrauchte.

Die Begnadigung von Rod Blagojevich, einem demokratischen Politiker, der wegen Bestechung verurteilt worden war, stellt einen weiteren Fall dar, in dem Trump die politische Dimension seiner Begnadigungsentscheidung in den Vordergrund stellte. Blagojevich war von den gleichen Personen verfolgt worden, die auch gegen Trump und seine Verbündeten ermittelten, was die Entscheidung, ihm zu vergeben, auch als einen Akt der politischen Gegenwehr und als Unterstützung für einen ehemaligen politischen Gegner verstandlich macht.

Ein weiteres herausragendes Beispiel für die politische Instrumentalisierung der Begnadigungsmacht war die Strafmilderung von Roger Stone, einem langjährigen Trump-Vertrauten. Stone war wegen seiner Rolle in der Russland-Untersuchung verurteilt worden, und Trumps Entscheidung, seine Strafe zu mildern, wurde von vielen als ein weiterer Schritt gesehen, um loyale Unterstützer zu begünstigen und gleichzeitig eine Botschaft an die Ermittler der Mueller-Untersuchung zu senden. Diese Form der Begnadigung überschritt die Grenzen des rein politischen Kalküls und erweckte den Eindruck, dass Trump die Begnadigungsmacht dazu benutzte, seine eigenen Interessen zu wahren.

Trumps Nutzung der Begnadigungsmacht als politische Waffe hinterlässt ein zwiespältiges Bild. Auf der einen Seite ist sie vollkommen legal, auf der anderen Seite wirft sie grundlegende Fragen zur Ethik und zur langfristigen Vertrauenswürdigkeit der Justiz auf. Es steht außer Frage, dass der Präsident in seiner Amtszeit die Grenzen der traditionellen Nutzung dieser Macht überschritten hat und sie zunehmend als ein Werkzeug zur Stärkung seiner politischen Position und zur Unterstützung seiner Anhänger eingesetzt hat.

Endtext.

Was sind die entscheidenden Lehren aus der Geschichte der Sonderermittler in den USA?

Im Zuge der Watergate-Affäre erreichte die Institution des Sonderermittlers einen historischen Höhepunkt, da diese nach dem Rauswurf von Archibald Cox durch Präsident Nixon in einem unabhängigen Rahmen operierte, der in der Lage war, die White House Verfehlungen aufzudecken und zu dokumentieren. Dieser Moment, in dem der Sonderermittler so viel Unabhängigkeit erlangte, dass er sogar vor dem Obersten Gerichtshof stand und die Wirksamkeit eines Subpoena bestätigte, führte letztlich zu Nixons Rücktritt. Watergate zeigte dem Land, dass ein Sonderermittler tatsächlich in der Lage war, die Exekutive zu überprüfen und in ihrer Ermittlungsarbeit ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit zu erreichen. Dies war der Höhepunkt der Ära der Sonderermittler, und viele sahen darin die beste Garantie, dass die Exekutive von unrechtmäßigen Handlungen nicht ungestraft bleiben konnte.

Ein entscheidender Aspekt dieser Zeit war der Faktor der öffentlichen Unterstützung. Verschiedene Kongressausschüsse und die Presse unterstützten die Arbeit des Sonderermittlers, und die Öffentlichkeit zeigte eine wachsende Sympathie für die Aufklärung des Skandals. Die stetig zunehmende Zahl von Beweisen und die öffentliche Empörung führten dazu, dass die Angriffe der Nixon-Regierung auf den Sonderermittler weitgehend wirkungslos blieben. Auch die Gerichte unterstützten die Arbeit des Sonderermittlers, insbesondere durch die Bestätigung der subpoena gegen Nixon.

Doch auch wenn Watergate als erfolgreicher Fall für den Sonderermittler gilt, bedeutete dies nicht, dass die Institution in jedem Fall so wirksam operierte. Das Gesetz zur Schaffung eines unabhängigen Sonderermittlers, das 1978 nach dem sogenannten "Saturday Night Massacre" verabschiedet wurde, sollte eine Lösung bieten, um künftige Präsidenten oder hochrangige Regierungsbeamte unabhängig zu überprüfen. Das Gesetz legte den Fokus auf eine Sonderkommission des Bundesgerichts, das für die Ernennung eines „unabhängigen Ermittlers“ zuständig war, welcher dann mit weitreichenden Befugnissen ausgestattet wurde. Diese Änderungen waren die Reaktion auf die Schwächen des Systems während der Watergate-Untersuchungen, die, obwohl erfolgreich, das Vertrauen in die langfristige Funktionsfähigkeit der Justizbehörden in solchen Fällen in Frage stellten.

In den Jahren nach seiner Verabschiedung wurde das Gesetz von vielen als eine Art Sicherheitsnetz betrachtet, das den Rechtsstaat stärkte. Es ermöglichte es, hochrangige Regierungsbeamte zu ermitteln und vor Gericht zu stellen, ohne dass die Justizministerien in das Verfahren involviert waren, wodurch politische Einflüsse vermindert werden sollten. Der ermittelte Sonderermittler hatte umfassende Befugnisse und war verpflichtet, dem Gericht regelmäßig über den Fortschritt seiner Arbeit zu berichten. Doch selbst dieses System blieb nicht ohne Kritik.

Im Laufe der Jahre kamen immer wieder Fälle ans Licht, in denen die Arbeit der Sonderermittler politisiert wurde. Die beiden am meisten diskutierten und umstrittenen Fälle – Iran-Contra und die Whitewater-Untersuchung – wurden unter besonderer Beachtung der politischen Kontexte geführt. Beide Fälle führten letztlich zu schwerwiegenden politischen Spannungen und trugen zur Entwicklung der allgemeinen Auffassung bei, dass eine „unabhängige“ Ermittlung schwerlich die ersehnte Neutralität und Glaubwürdigkeit wahren könne. Während des Verfahrens gegen Präsident Clinton war die öffentliche Wahrnehmung von Sonderermittler Kenneth Starr von politischer Angriffslust und der Auffassung geprägt, dass seine Arbeit von partisanischen Überlegungen bestimmt war. Und in der Iran-Contra-Affäre erlebte der Sonderermittler Lawrence Walsh ähnlich starke politische Angriffe.

Die Lehren aus dieser Zeit zeigen, dass es keine perfekte Lösung gibt, wenn es darum geht, Unabhängigkeit und Verantwortlichkeit zu gewährleisten und gleichzeitig das Vertrauen der Öffentlichkeit zu erhalten. Die Einrichtung eines unabhängigen Sonderermittlers mag in gewissen Fällen hilfreich gewesen sein, um die Integrität der Untersuchung zu bewahren und politisch einseitige Angriffe zu minimieren. Doch in hochpolitisierten Fällen, die die höchsten Ebenen der Regierung betreffen, wurde die Unabhängigkeit oft als Unberechenbarkeit oder als „rogue“ Verhalten wahrgenommen. Die weitreichende politische Angreifbarkeit und das Fehlen echter Rechenschaftspflicht gegenüber einer politischen Instanz oder dem Kongress ließen das Vertrauen in das System schmelzen.

Zusätzlich muss beachtet werden, dass auch die Form der Ernennung eines Sonderermittlers durch ein spezielles Gerichtsgremium – die sogenannte Special Division – die Probleme nicht löste. Kritiker wiesen darauf hin, dass gerade die Ernennung durch ein Gericht aus der Exekutive den Sonderermittler nicht von politischer Einflussnahme befreite, sondern sogar den Eindruck erweckte, dass die Politik das Verfahren weiterhin beeinflusste. Gerade im Fall von Kenneth Starr, der die Nachfolge von Robert Fiske antrat, zog dies eine Kontroverse nach sich, die die Unabhängigkeit des gesamten Verfahrens infrage stellte.

In diesem Zusammenhang lässt sich auch die Tatsache nicht aus den Augen verlieren, dass eine strikte Trennung der Justiz von der Exekutive nicht immer den erhofften Erfolg brachte. Das Fehlen eines klaren Systems zur politischen Rechenschaftspflicht und die ständigen Angriffe auf die Unabhängigkeit der Sonderermittler führten dazu, dass das Gesetz 1999 auslief und die Kontrolle über die Ernennung von Sonderermittlern wieder vollständig in die Hände des Justizministeriums gelegt wurde. Inzwischen ist der politische Kontext von Ermittlungen so komplex und polarisiert, dass es beinahe unmöglich scheint, die erhoffte Objektivität zu erreichen.

Die Lehren aus der Ära der Sonderermittler unter dem Ethics in Government Act von 1978 mahnen zur Vorsicht bei der Schaffung von Institutionen, die versuchen, eine scheinbar unabhängige Kontrolle über die Exekutive auszuüben. Ein weiteres wesentliches Problem ist die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung der Justiz. Dies führt zu der Erkenntnis, dass keine Untersuchung oder Aufklärung im politischen Raum je völlig ohne Einfluss und politische Färbung bleibt, ganz gleich, wie sorgfältig die institutionellen Mechanismen zur Wahrung der Unabhängigkeit konzipiert sind.

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