Экономико-математическое моделирование правового регулирования денежного довольствия военнослужащих (стр. 1 )

экономико-математическое моделирование правового регулирования денежного довольствия военнослужащих

Москва – 2006

Оглавление

Введение. 3

Глава 1. Анализ системы денежного довольствия военнослужащих. 13

1.1. Общая характеристика системы денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, его финансовые и правовые аспекты 13

1.2. Анализ адекватности вознаграждения за воинский труд. 43

1.3. Организация начисления денежного довольствия в Вооруженных Силах Российской Федерации, оценка состояния работ по его автоматизации. 84

1.4. Зарубежный опыт централизации начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащих и оценка возможностей его использования в Вооруженных Силах Российской Федерации. 89

Глава 2. Методика построения математической модели процесса определения размера денежного довольствия военнослужащих, выявления и устранения пробелов и противоречий в нормативных правовых актах. 96

2.1. Общие требования к методическому аппарату оценки нормативной правовой базы по вопросам начисления денежного довольствия военнослужащих. 96

2.2. Принципы построения модели денежного довольствия военнослужащих 98

2.3. Методика анализа законодательства о денежном довольствии. 111

2.4. Построение алгоритма начисления денежного довольствия военнослужащих 119

Глава 3. Совершенствование системы денежного довольствия военнослужащих 131

3.1. Новые подходы к определению размеров и принципов начисления существующих выплат, входящих в денежное довольствие военнослужащих 132

3.2. Предложения по введению дополнительных выплат. 155

3.3. Выплаты, от которых целесообразно отказаться. 166

3.4. Расчет денежного довольствия по предлагаемой схеме для типовых должностей в различных регионах России. 170

Заключение. 172

Список литературы.. 176

Введение

Проблема финансового обеспечения задач, решаемых военной организацией государства, приобрела на современном этапе развития особую актуальность и остроту. Это обусловлено не только жесткими бюджетными ограничениями, которые не обеспечивают даже минимальные потребности Вооруженных Сил, но и проблемами реформирования самой системы финансово-экономического обеспечения армии и флота. К основным направлениям ее совершенствования, сформулированным в ряде документов Президента и Правительства Российской Федерации[1], в частности, относятся: повышение уровня социального обеспечения и уровня жизни военнослужащих и членов их семей [40,86,87], совершенствование механизмов экономического стимулирования воинского труда, обеспечивающих адекватность его сложности и государственной значимости [51]. Указанные проблемы предполагается рассмотреть в рамках настоящей работы.

В условиях рыночной экономики встает вопрос об управлении военным строительством при помощи стоимостных рычагов и в первую очередь – посредством военного бюджета. Это касается и такой стороны финансовой деятельности, как обеспечение личного состава денежным довольствием. Учитывая, что государством взят курс на перевод Вооруженных Сил на систему комплектования преимущественно по контракту[2], основное внимание в исследовании будет уделено рассмотрению системы денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (в том числе вопросам автоматизации и централизации его начисления). Уже в настоящее время они составляют 55 процентов от общей численности военнослужащих, что определяет важность исследования.

Ряд военных ученых проводили научные исследования в областях, непосредственно примыкающих к названным проблемам. Различные аспекты развития денежного довольствия военнослужащих рассматривались в трудах и [139], система финансово-экономического обеспечения воспроизводства рабочей силы профессиональных военнослужащих – в работах [132]. Финансовые методы стимулирования воинского труда исследовали [138] и [131]. изучал роль финансов в обеспечении боевой готовности войск, стимулировании развития материально-технической базы Вооруженных Сил [140], – проблемы экономической эффективности системы социально-правовой защиты военнослужащих [133], – вопросы военно-экономического анализа затрат на содержание личного состава Вооруженных Сил [130]. исследовал эффективность затрат на автоматизацию задач финансовой службы Вооруженных Сил, в том числе начисления денежного довольствия военнослужащих [129], – вопросы создания оптимальной структуры финансовой информационной системы соединений и воинских частей в целях ее автоматизации [135]. Исследованию системы денежного довольствия военнослужащих вооруженных сил США и других иностранных государств, а также возможности использования соответствующего опыта в российской (советской) армии и флоте посвящен ряд работ , , [125,127,136,137].

Кроме названных работ, проблемы создания автоматизированной системы начисления денежного довольствия и ее место в общей структуре финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации исследовались с участием автора в рамках НИР «Дуэт-4»[3] (1994‑1997 годы), вопросы централизации начисления оплаты за воинский труд изучались в НИР «Расчет»[4] ( годы). Однако в данных научно-исследовательских работах не ставились под сомнение полнота и непротиворечивость системы действующих руководящих документов, они не рассматривались как необходимые условия решения задач автоматизации и централизации начисления денежного довольствия. Фактически, в названных НИР была проанализирована не система оплаты воинского труда, а лишь отдельные аспекты технологии расчета денежного довольствия в рамках существующих нормативных правовых актов.

Ни в одном из упомянутых выше исследований не изучалась возможность построения общего алгоритма начисления денежного довольствия военнослужащих, не рассматривались проблемы, связанные с несовершенством руководящих документов по вопросам оплаты воинского труда.

Вместе с тем каждый финансист знает, что некоторые аспекты начисления денежного довольствия военнослужащих урегулированы действующим законодательством неоднозначно. Сумма той или иной выплаты иногда зависит от того, какой именно руководящий документ применять. Например, на момент его издания приказ Министра обороны Российской Федерации 2002 года № 244 условием выплаты надбавки к окладу по воинской должности за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, называл допуск к государственной тайне на постоянной основе, а приказ 1994 года № 000 – кроме того, назначение военнослужащих на должность, включенную в номенклатуру должностей работников, подлежащих оформлению на допуск к особой важности, секретным и совершенно секретным сведениям. Таким образом, лица, допущенные к государственной тайне на постоянной основе, но занимающие должности, не включенные в упомянутую номенклатуру, с одной стороны, имели право на получение надбавки в соответствии с приказом № 244, с другой стороны, не имели его в соответствии с приказом № 000. Эта проблема вставала на практике при проведении ревизий и была разрешена лишь в 2002 году с изданием приказа Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[5], которым приказ 1994 года № 000 был признан утратившим силу.

Имеются и менее очевидные случаи несоответствия, когда нормативные акты бывшего СССР, действие которых не прекращено в установленном порядке, вступают в противоречие с Конституцией и законодательством Российской Федерации. Формально такие акты являются утратившими силу[6], однако для установления противоречия требуются, зачастую, глубокие познания в юриспруденции, которыми многие финансовые работники войскового звена не обладают.

В качестве имеющегося пробела правового регулирования можно упомянуть отсутствие нормирования порядка расчета выслуги лет. Например, сколько времени прошло с 30 декабря 2003 года по 29 января 2004 года? На этот вопрос возможен единственный правильный ответ: 1 месяц, поскольку месячный срок истекает в соответствующее число следующего месяца. А с 30 января по 29 февраля 2004 года? На этот вопрос есть, как минимум, два варианта ответа. С одной стороны, основываясь на упомянутом выше принципе истечения месячного срока, можно ответить – 1 месяц. С другой стороны, за указанный период прошел полный календарный месяц (с 1 по 29 февраля) и еще 2 дня (30 и 31 января), т. е. второй вариант ответа на этот вопрос – 1 месяц и 2 дня. Очевидно, что в отсутствие нормативного регулирования порядка расчета выслуги лет оба подхода имеют право на существование. Указанная проблема характерна не только для денежного довольствия, но и для оплаты труда и социального обеспечения гражданских работников.

Автором была выдвинута рабочая гипотеза о том, что перечень имеющихся в нормативных правовых актах пробелов и противоречий не исчерпывается приведенными примерами, т. е. система действующих руководящих документов неполна, противоречива и, следовательно, непригодна для корректного решения задачи создания универсального алгоритма начисления денежного довольствия. Вместе с тем указанные недостатки могут быть устранены путем внесения изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты.

Для проверки данной гипотезы и устранения имеющихся пробелов и противоречий в законодательстве возникает необходимость в создании методики (желательно – формализованной) анализа нормативных документов по вопросу начисления денежного довольствия на предмет их полноты и непротиворечивости. В результате применения такой методики к конкретному нормативному правовому акту (или к их совокупности по какому-либо обособленному аспекту экономико-правового регулирования) должно быть получено заключение о непротиворечивости указанного документа (совокупности документов) и об отсутствии пробелов в обеспечиваемом регулировании. В случае обнаружения в нормативном акте противоречий его ошибочные положения должны быть локализованы, т. е. определена минимальная синтаксическая единица данного документа, не позволяющая достигнуть однозначности в его толковании. Методика анализа должна стать подспорьем в выработке предложений по приведению указанного руководящего документа или совокупности документов в вид, обеспечивающий полноту и непротиворечивость, т. е. делающий возможным корректную алгоритмизацию.

Таким образом, в настоящее время возникла потребность в комплексном исследовании существующей системы оплаты воинского труда, которое позволило бы, во-первых, усовершенствовать ее применительно к новым экономическим условиям и в целях устранения неполноты и противоречивости системы нормативных правовых актов, во-вторых, решить в общем виде задачу подготовки методической базы для автоматизации и, возможно, централизации начисления денежного довольствия военнослужащих.

Это обусловило научную задачу настоящего исследования, которая состоит в разработке методики экономико-правового анализа нормативной базы по вопросам начисления денежного довольствия, исследовании на ее основе нормативных правовых актов, регулирующих указанную область, обосновании подхода к развитию финансового права применительно к достижению целей эффективного функционирования механизма оплаты воинского труда в существующих экономических условиях и решения задачи автоматизации данного процесса.

Актуальность исследования определяется потребностью в устранении противоречий и пробелов в действующей нормативной базе, регламентирующей вопросы начисления денежного довольствия, его совершенствовании в целях обеспечения соответствия уровня оплаты воинского труда его сложности и государственной значимости.

Цель настоящего исследования состоит в обосновании предложений по совершенствованию системы денежного довольствия в существующих экономических условиях, создании логико-аналитической модели правового регулирования оплаты воинского труда и на ее основе – локализации содержащихся в руководящих документах пробелов и противоречий экономико-правового регулирования, в выработке предложений по их устранению, определении военно-экономических основ разработки универсального алгоритма расчета денежного довольствия военнослужащих.

Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

·  раскрытие сущности, содержания и организации процесса начисления денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях действующей системы нормативных правовых актов;

·  научное обоснование и разработка общего методического подхода к анализу нормативной правовой базы по вопросам начисления денежного довольствия;

·  логико-аналитическое моделирование правового регулирования денежного довольствия военнослужащих;

·  выработка рекомендаций по совершенствованию нормативной базы и организации работы по начислению денежного довольствия;

·  разработка предложений по устранению пробелов и противоречий экономико-правового регулирования отдельных аспектов оплаты воинского труда, выявленных в ходе анализа руководящих документов;

·  обоснование и разработка методики алгоритмизации процесса начисления денежного довольствия военнослужащих.

Объектом исследования является деятельность по обеспечению экономических потребностей государства в части оплаты воинского труда, закрепленная в нормативных правовых актах Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих.

Предмет исследования – экономические отношения между государством и отдельными его органами с одной стороны и военнослужащим с другой по поводу обеспечения адекватного вознаграждения за воинский труд, в том числе правовые, организационные, методические аспекты системы денежного довольствия военнослужащих.

Теоретической базой диссертации являются труды по военной экономике и военным финансам , , .

Информационной базой послужили данные архивов Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации, материалы научно-исследовательских работ, опубликованные в экономической и военно-экономической литературе и периодической печати.

Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министра обороны. Кроме того, использовались разъяснения по применению законодательства, содержащиеся в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации[7], директивы Министра обороны, указания Главного финансово-экономического управления Минобороны России, постановления судов общей юрисдикции по делам, в которых затрагивались вопросы денежного довольствия военнослужащих.

Работа базируется на системном подходе, в ней использованы методы военно-экономического анализа, теории графов, теории алгоритмов, математической логики и другие современные методы военно-научных исследований.

На защиту выносятся:

·  обоснование общего методического подхода к организации системы денежного довольствия военнослужащих в современных условиях;

·  обоснование методики анализа руководящих документов по вопросам обеспечения военнослужащих денежным довольствием;

·  предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оплаты воинского труда, в целях достижения полноты и непротиворечивости обеспечиваемого ими экономико-правового регулирования;

·  практические предложения по организации автоматизированной системы начисления денежного довольствия военнослужащих.

Научная новизна работы заключается в том, что системно исследованы и выработаны военно-экономические основы разработки универсального алгоритма расчета денежного довольствия военнослужащих; доказаны противоречивость и неполнота существующей нормативно-правовой базы по вопросам оплаты воинского труда, локализован ряд имеющихся в руководящих документах пробелов и противоречий, не позволяющих в полном объеме решить задачу создания универсального алгоритма начисления денежного довольствия. Обоснованы направления дальнейшего совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих.

Практическая значимость работы и ее реализация заключаются в том, что полученные методические рекомендации использованы при разработке и анализе проектов руководящих документов по вопросам начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащих финансовым управлением Главного командования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, в ходе выполнения НИР «Расчет», а также в учебном процессе Военного финансово-экономического университета Министерства обороны Российской Федерации.

Разработанная в настоящей диссертации методика оценки полноты и непротиворечивости нормативных правовых актов может быть использована при проведении экономико-правовой экспертизы проектов руководящих документов как по вопросам начисления денежного довольствия военнослужащих, так и ряду разделов финансового права.

Автор апробировал основные идеи и методический материал диссертации в ходе своей служебной деятельности в Главном управлении военного бюджета и финансирования Министерства обороны Российской Федерации и в Счетной палате Российской Федерации, при выполнении НИР «Дуэт-4», «Информ-2001» и «Расчет», а также в ходе проведения учебных занятий по дисциплине «Военное право и экономико-правовое регулирование оплаты труда и социального обеспечения» в Военном финансово-экономическом университете Министерства обороны Российской Федерации.

Результаты работы обсуждались на расширенных заседаниях кафедры финансов и управления банковской деятельностью в Вооруженных Силах с приглашением специалистов кафедры управления финансово-экономической деятельностью и контроля, кафедры управления экономикой и учетно-аналитической деятельностью в Вооруженных Силах, научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела, научно-исследовательского центра (военно-экономических обоснований) Военного финансово-экономического университета Министерства обороны Российской Федерации.

Работа изложена на 199 листах и включает введение, три главы, заключение, список использованных источников в количестве 163 наименований, а также 13 приложений.

Глава 1. Анализ системы денежного довольствия военнослужащих

1.1. Общая характеристика системы денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, его финансовые и правовые аспекты

1.1.1. Существующий уровень оплаты воинского труда

Уровень денежного довольствия военнослужащих российской армии в настоящее время оценивается как недопустимо низкий не только людьми в погонах, но и всеми патриотически настроенными гражданами, которым не безразлично, в каком государстве придется жить им и их детям, – великой державе или сырьевом придатке Запада.

Труд военнослужащих, требующий высоких профессиональных знаний, напряженный, связанный с большой ответственностью за подчиненных и за точное выполнение поставленных задач, когда ошибки чреваты глобальными катастрофами, оплачивается не только намного ниже труда аналогичного уровня сложности в коммерческих организациях, но даже заметно ниже, чем труд государственных чиновников сопоставимого ранга.

Большинство военнослужащих – это мужчины, находящиеся в самом трудоспособном возрасте, имеющие на своем иждивении не только детей, но и, зачастую, жен, которые не имеют возможности найти работу в той местности, куда направлен для прохождения службы супруг. Если также добавить, что огромное количество этих вооруженных людей имеют доходы ниже прожиточного минимума (таблица 1), следует признать, что нынешний уровень денежного довольствия является существенным дестабилизирующим фактором для российского общества. Как видно из таблицы 1, обеспечить доходы семьи не ниже уровня прожиточного минимума могут лишь военнослужащие, проходящие службу в регионах со сравнительно низкой стоимостью жизни (исключением из этого правила в настоящее время является г. Санкт-Петербург), а также не имеющие детей. При этом доходы военнослужащих рассчитаны с учетом оклада по воинской должности, оклада по воинскому званию, процентной надбавки за выслугу лет, процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, единовременной материальной помощи, ежегодной денежной компенсации в размере 600 рублей на военнослужащего и 300 рублей на каждого члена его семьи, компенсации взамен продовольственного пайка, а также надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы, премии за образцовое выполнение воинского долга, единовременного денежного вознаграждения за добросовестное исполнение должностных обязанностей по итогам календарного года – в максимальном размере. Сумма доходов уменьшена на сумму налога на доходы физических лиц.

Таблица 1 – Доходы военнослужащих, занимающих некоторые типовые должности, и соотношение их доходов на члена семьи с прожиточным минимумом (ПМ) в отдельных регионах

Должность (тарифный разряд), воинское звание, выслуга лет	Доход*) (тыс. руб.)	Количество детей	Доход на члена семьи по отношению к ПМ*)
Москва	Санкт-Петербург	Калининг­радская область	Ярославская область
Стрелок (1 т. р.), рядовой, 0 лет	5,6	0	0,65	0,95	0,72	0,84
Инструктор (5 т. р.), прапорщик, 5 лет	7,8	1	0,64	0,95	0,70	0,82
Старшина роты (9 т. р.), ст. прапорщик, 25 лет	9,5	2	0,61	0,90	0,66	0,76
Командир взвода (10 т. р.), лейтенант, 4 года	9,4	1	0,73	1,08	0,85	0,98
Командир роты (14 т. р.), капитан, 7 лет	11,1	2	0,67	0,99	0,76	0,88
Командир батальона (18 т. р.), подполковник, 15 лет	12,8	2	0,77	1,14	0,88	1,02
Командир полка (23 т. р.), полковник, 25 лет	15,2	2	0,92	1,35	1,05	1,21

*) Использована величина доходов и прожиточного минимума за II квартал 2006 года. Для городов Москва и Санкт-Петербург доходы дополнительно увеличены на сумму повышения в названных регионах надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы

Нет сомнений, что в ближайшее время политическое руководство России придет к коренному изменению роли оборонно-промышленного комплекса в экономике страны, осознает экономическую эффективность превращения Вооруженных Сил Российской Федерации в надежный механизм недопущения силового давления на государство и отстаивания его интересов в различных областях, и в первую очередь – в экономической. Не случайно повышение уровня социального обеспечения и уровня жизни военнослужащих и членов их семей, совершенствование механизмов экономического стимулирования воинского труда, обеспечивающих адекватность его сложности и государственной значимости названо в числе приоритетных задач военно-экономического обеспечения в Военной доктрине Российской Федерации и в Основах государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 года.

Характеризуя денежное довольствие военнослужащих, необходимо рассматривать воинский труд как экономическую категорию.

Как показано в работе [130], в условиях рыночной экономики при комплектовании Вооруженных Сил мы сталкиваемся с новыми мотивами и интересами людей. Вместе с понятиями патриотизма, конституционного долга по защите Отечества, все более утверждаются (а где-то – доминируют) экономические и социальные интересы, такие как стремление приложить свои силы и способности в высокооплачиваемую сферу деятельности, посвящение себя делу, дающему возможность в условиях наибольшей личной свободы и независимости раскрыть свои индивидуальные способности, боязнь пополнить армию безработных, стремление защитить себя и свою семью более широкой сетью армейской системы социальных гарантий.

Весь комплекс этих интересов в условиях рынка труда оказывает как положительное, так и отрицательное влияние на комплектование армии и флота, на закрепление специалистов, повышение профессионального уровня личного состава.

Понятие рынка предполагает с одной стороны спрос, с другой – предложение, соотношение между которыми регулируется с помощью цены. Ту же роль в условиях рынка труда будет играть цена воинского труда – тот реально существующий уровень оплаты, по которому общество рассчитывается с людьми, посвятившими себя военному делу, за оказанную услугу по предотвращению войны. Это величина зависит от ситуации в мире и в стране, а также от экономических возможностей государства.

Основным фактором, определяющим цену воинского труда, является спрос на него. В периоды, когда международная ситуация нестабильна и на Вооруженные Силы возлагаются большие надежды по сохранению мира, повышаются общественная забота об армии и престиж воинской службы, возрастает соответственно и цена воинского труда. В другие периоды, когда международная напряженность снижается или когда происходит неоправданное занижение военной угрозы, на военных начинают смотреть как на людей, впустую растрачивающих ресурсы общества, в адрес армии звучит все больше и больше критики, соответственно падают престиж воинской службы и цена воинского труда.

Хотелось бы отметить, что престиж военной службы определяется не только материальными факторами. Немалую роль играет и морально-этический аспект. Целенаправленная политика по освещению деятельности армии и флота в средствах массовой информации способна повысить престиж военной службы без существенных затрат на повышение оплаты воинского труда.

К повышению цены приводит также снижение предложения ниже уровня спроса. В современных условиях в армии наблюдается существенное снижение предложения, то есть уменьшение числа молодых людей, желающих связать свою жизнь с Вооруженными Силами. Этот процесс вызван падением общественного спроса на воинский труд. Но потребность в армии не исчезает вообще и поэтому на определенном этапе возникает необходимость остановки процесса распада и уменьшения Вооруженных Сил, начинается их возрождение и укрепление. Для этого требуется прилив в армию молодых, здоровых сил, который в условиях рынка труда будет возможен только в результате повышения цены воинского труда. Поэтому, для сохранения Вооруженных Сил боеготовыми и боеспособными, перевода их на качественные параметры развития, необходимо переломить сложившуюся в последние годы тенденцию падения престижа воинской службы. А для этого государство должно подтвердить высокую общественную значимость Вооруженных Сил и сделать это не в форме декларации, а экономическим путем, путем адекватной экономической оценки воинского труда.

Одной из причин трудностей с комплектованием Вооруженных Сил (даже военнослужащими-контрактниками) является нестабильность законодательства о денежном довольствии. Военнослужащие должны видеть перспективу в оплате, иметь возможность прогнозировать материальный уровень своей жизни и на основе этого планировать, например, вступление в брак, рождение детей. Существующая система этим задачам не соответствует, и без приведения ее в соответствие с названными целями на современном этапе невозможно эффективно решать задачи военного строительства.

Говоря об оценке и оплате воинского труда, следует различать два понятия: вознаграждение за труд и стимулирование труда. По мнению профессора [142], «вознаграждение за труд – это основа удовлетворения материальных потребностей военнослужащих, определяемая в зависимости от объема израсходованной воинской рабочей силы в данных общественных условиях. В объеме вознаграждения за труд отражаются индивидуальные характеристики военнослужащего, связанные с несением определенных обязанностей, а также и социальные условия: необходимость удовлетворения культурных и бытовых потребностей, как самого военнослужащего, так и членов его семьи».

Под стимулированием воинского труда профессор понимает «систему определенных дополнительных материальных благ, имеющих цель отдать предпочтение, выделить определенные сферы воинской деятельности, отличающиеся от обычных своей интенсивностью, работой в экстремальных условиях, климатическими и другими особенностями осуществления труда, а также степенью опасности для здоровья и жизни военнослужащего».

Материальные потребности военнослужащих, удовлетворяемые посредством вознаграждения за труд и системы стимулирования воинского труда, выступают в целом в общей категории экономических интересов.

Придя к неизбежному выводу о необходимости коренного улучшения уровня материального благосостояния военнослужащих, государство столкнется с проблемой определения эффективности существующей системы денежного довольствия. Возникнет вопрос: должно ли быть произведено арифметическое увеличение денежного содержания военнослужащих путем, например, повышения размеров должностных окладов, окладов по воинским званиям, надбавок либо следует оптимизировать всю систему денежного довольствия для решения задач, возлагаемых в настоящее время государством на военнослужащих и на Вооруженные Силы в целом.

При ответе на этот вопрос необходимо учитывать следующее. Существующая система денежного довольствия российской армии была унаследована от СССР с его плановым подходом к производству и распределению, уровню цен и доходов граждан, жесткой государственной регламентацией многих других сторон жизни общества и конкретного человека. В последние 10-15 лет неоднократно делались попытки совершенствования системы денежного довольствия; наиболее актуальные с точки зрения власти недостатки существующей системы корректировались, подчас, малоэффективно. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные акты по вопросам денежного довольствия, формировались под влиянием менявшейся политической конъюнктуры, при отсутствии системного подхода к решению данной проблемы. Неизбежными результатами стали недостаток целостности, противоречивость и неполнота действующего в настоящее время комплекта руководящих документов по вопросам начисления и выплаты денежного довольствия. Некоторые примеры этого уже были рассмотрены во введении.

По указанным причинам полная адекватность существующей системы денежного довольствия возлагаемым на нее задачам не является очевидной. Необходимо провести комплексный анализ действующего порядка оплаты воинского труда, чтобы определить, является ли низкий размер денежного довольствия единственным его недостатком либо необходимо совершенствовать и структуру вознаграждения за труд военнослужащих.

Для ответа на этот вопрос необходимо сформулировать критерий, по которому будет производиться оценка системы денежного довольствия и сравнение возможных вариантов ее организации. Прежде всего, она должна обладать такими качествами как обеспечение достойного уровня жизни военнослужащих, соответствие оплаты количеству и качеству воинского труда, поддержание престижа военной службы. Вместе с тем необходимо найти рациональное соотношение между числом параметров, оказывающих влияние на размер денежного довольствия (стремясь к уменьшению их числа), и максимально возможной точностью отражения основных показателей воинского труда при расчете вознаграждения.

Нельзя не учитывать и специфическую природу Вооруженных Сил, которые в первую очередь созданы для решения задач в условиях боевых действий. В такой период финансовые работники могут быть лишены возможности использовать в своей работе привычную оргтехнику (например, ЭВМ), не иметь детальной информации о личном составе, которому выплачивается денежное довольствие (например, попавшему в госпиталь и не имеющему при себе всех необходимых документов). О последней проблеме не раз упоминалось в работах, посвященных финансовой службе в периоды первой мировой[8] и Великой Отечественной[9] войн. Таким образом, еще одним качеством системы денежного довольствия должна быть простота его начисления.

Кроме того, каждый военнослужащий, в том числе занимающий должности рядового состава, должен понимать принципы, по которым ему выплачивается денежное довольствие, и иметь возможность проконтролировать его размер. Простота и наглядность порядка начисления различных выплат, критериев их повышения являются факторами, стимулирующими должностной рост и повышение квалификации военнослужащих. С этой точки зрения существующая система денежного довольствия также требует доработки.

Таким образом, систему денежного довольствия военнослужащих предлагается оценивать по следующему критерию: обеспечение достойного уровня жизни военнослужащих и поддержание престижа военной службы, соответствие оплаты количеству и качеству воинского труда, простота и наглядность порядка начисления.

Отметим, что термин «начисление денежного довольствия» будет употребляться в данной работе в двух различных значениях. В широком смысле оно может рассматриваться как обеспечение соответствия размера выплачиваемых военнослужащему за его труд денежных средств количеству и качеству этого труда. В узком смысле под этим термином будем понимать процедуру расчета величины денежного довольствия в соответствии с руководящими документами.

Наряду с указанным термином будет применяться и более традиционный – «обеспечение военнослужащих денежным довольствием», под которым будет пониматься:

·  формирование фондов денежных средств;

·  распределение фондов;

·  доведение фондов до получателей;

·  расчет и выплата денежного довольствия;

·  учет, отчетность, анализ, контроль использования фондов.

Нельзя упускать из виду и то обстоятельство, что помимо своей основной функции – оплаты труда военнослужащих – денежное довольствие выступает как фактор престижности военной службы, т. е. должно выполнять задачу привлечения граждан к службе в Вооруженных Силах. Применительно к достижению данной цели хотелось бы отметить, что существенную мотивацию к поступлению на военную службу дает не только привлекательный по сравнению с гражданскими организациями уровень оплаты, но и более льготный режим пенсионного обеспечения, продовольственное и вещевое обеспечение, льготы по оплате проезда, преимущества, предоставляемые лицам, уволенным с военной службы, и т. п. Изучение данных вопросов выходит за рамки настоящего исследования, однако некоторые аспекты пенсионного и других видов обеспечения будут затрагиваться постольку, поскольку они связаны с вопросами денежного довольствия.

1.1.2. Денежное довольствие в системе финансов Вооруженных Сил

Финансы Вооруженных Сил как система военно-экономических отношений, в процессе которых образуются и используются целевые фонды денежных средств, призваны обеспечить удовлетворение потребностей армии и флота в денежных средствах, их эффективное использование в интересах решения задач боевой подготовки и поддержания боевой готовности.

В общей системе фондов денежных средств Вооруженных Сил фонды на оплату труда (как военнослужащих, так и гражданского персонала) всегда занимали важное место. В современных условиях значение фондов денежного довольствия в общих расходах на текущее содержание Вооруженных Сил обусловлено не только потребностями государства в поддержании боевой готовности армии и флота, но и величиной соответствующих расходов. Из 474,9 млрд. руб., предусмотренных для Министерства обороны Российской Федерации Ведомственной структурой расходов федерального бюджета на 2006 год (приложение 10 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2006 год»), 122,8 млрд. руб. или 26 процентов выделены на денежное довольствие военнослужащих.

Представляется не случайным, что в последние годы отдельные аспекты системы денежного довольствия и иных выплат военнослужащим регулируются непосредственно федеральными законами о федеральном бюджете на год.

Финансовый механизм Вооруженных Сил позволяет усиливать материальную заинтересованность военнослужащих в достижении высоких показателей в боевой подготовке. При этом стимулирующая роль финансов проявляется на основе образования и использования ряда фондов денежных средств, целевое назначение которых состоит в обеспечении поощрительных выплат личному составу за конкретные достижения в служебной деятельности, за выполнение важных заданий.

В материальном стимулировании боевой подготовки личного состава ведущее место занимают фонды денежного довольствия, использование которых направлено на повышение боевого мастерства и профессиональной подготовки военнослужащих, поддержание высокой боевой готовности воинских частей и кораблей, стимулирование длительной и безупречной службы в Вооруженных Силах и службы в особых условиях, а также на обеспечение сохранности вооружения и военной техники.

Непосредственно стимулирующая роль фондов денежного довольствия проявляется в таких выплатах как единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение должностных обязанностей по итогам календарного года, премия за образцовое выполнение воинского долга, надбавка за сложность, напряженность и специальный режим службы, ежемесячное денежное поощрение. Особое место в материальном стимулировании военнослужащих занимают наградной фонд и фонд единовременных денежных пособий.

В данной работе рассматривается нормативная база оплаты воинского труда, составляющая правовую основу военно-экономических отношений по поводу формирования и использования фонда денежного довольствия военнослужащих.

1.1.3. Нормативное регулирование начисления денежного довольствия

Государственное строительство в Российской Федерации, существенные изменения в экономической и социальной политике государства с момента получения им государственного суверенитета не могли не привести к коренным преобразованиям в области военного строительства и, в особенности, его финансово-экономическом обеспечении. Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, установление специальным законом статуса военнослужащих и вытекающее из этого повышение роли социального обеспечения в общем объеме прав и гарантий военнослужащих сопровождались усложнением структуры и ростом объема и без того немалой нормативной базы по данному вопросу, а в известной степени – обусловливали его.

Основной составляющей системы социальных прав и гарантий военнослужащих является выплата им денежного довольствия. Принципы, положенные в основу существующей системы оплаты воинского труда, сформировались в период после Великой Отечественной войны, начиная с 1946 года[10]. До 1991 года нормативная база по вопросам начисления денежного довольствия имела несложную, практически, одноуровневую структуру, поскольку вопросы его начисления регулировались исключительно приказами и директивами Министра обороны СССР. Нормативные акты более высокого уровня (указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления Совета Министров СССР) в обязательном порядке доводились приказами Министра обороны либо на их основе разрабатывались ведомственные инструкции и положения. Существовавшая в тот период система отличалась достаточной стабильностью и полнотой доведения руководящих документов до конкретных должностных лиц, занимавшихся вопросами начисления денежного довольствия.

Однако даже тогда система обеспечения военнослужащих денежным довольствием не отличалась прозрачностью. Это объяснялось, во-первых, наличием у ряда руководящих документов по вопросам оплаты воинского труда грифов секретности, что обусловливало обязательность доведения их лишь до тех должностных лиц, которым они были непосредственно адресованы. Во-вторых, ряд выплат военнослужащим отдельных видов Вооруженных Сил и родов войск вводился без внесения соответствующих изменений и дополнений в основополагающий документ – Положение о денежном довольствии военнослужащих Советской Армии и Военно-Морского Флота. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда орган военного управления, ответственный за организацию начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащих, не имел полной информации о перечне приказов и директив Министра обороны, регулирующих соответствующие вопросы. Только в 2002‑2003 годах Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны Российской Федерации были обобщены сведения о руководящих документах, регулирующих выплаты военнослужащим, специфичные для отдельных видов Вооруженных Сил, родов войск, главных и центральных управлений.

В настоящее время большая часть нормативных документов, включая Конституцию Российской Федерации, являются правовыми актами прямого действия. Должностные лица финансово-экономических органов обязаны при начислении денежного довольствия военнослужащих применять их все, а не только ведомственные документы. Таким образом, правоприменительная функция финансово-экономических органов Вооруженных Сил существенно усложнилась. Финансовый работник обязан не только самостоятельно отслеживать многочисленные изменения в большом объеме нормативных документов, но и принимать зачастую сложные с юридической точки зрения решения, касающиеся разрешения противоречий между нормативными актами разной юридической силы, а также между актами одного уровня иерархии руководящих документов.

Так, по вопросам начисления денежного довольствия военнослужащих могут быть выделены следующие уровни иерархии нормативных правовых актов:

·  Конституция Российской Федерации;

·  действующие международные договоры с участием Российской Федерации;

·  постановления Конституционного Суда Российской Федерации;

·  федеральные конституционные законы;

·  федеральные законы;

·  указы Президента Российской Федерации;

·  постановления Правительства Российской Федерации;

·  приказы Министра обороны Российской Федерации.

По общему правилу при противоречии между нормативными документами, имеющими разную юридическую силу (например, федеральным законом и подзаконным нормативным актом), подлежит применению норма, содержащаяся в акте более высокого уровня («lex superior derogat legi interior» – вышестоящая правовая норма отменяет действие нижестоящей). При противоречии в документах, относящихся к одному уровню иерархии, применяется акт, принятый позднее, что отражено в принципе, сформулированном еще в древнем римском праве: «Lex posterior derogat lex priore» (закон последующий отменяет закон предыдущий).

Отметим, что в приведенном выше перечне отсутствуют такие документы как директивы Министра обороны Российской Федерации, начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, указания и разъяснения Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации. Несколько нетрадиционное исключение данных актов из перечня нормативных не случайно. Основанием для этого служат Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 000[11].

В соответствии с пунктом 2 упомянутых Правил, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Этот перечень является исчерпывающим. Здесь же прямо запрещен выпуск нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм, а также издание их структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с пунктом 9 Правил, нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Из этого можно сделать вывод, что не является нормативными правовыми актами следующие документы:

1. Директивы, указания, разъяснения, письма, телеграммы Министра обороны Российской Федерации, его заместителей, начальников главных и центральных управлений, командующих войсками военных округов и других должностных лиц. Министерство юстиции Российской Федерации отказывает таким документам в государственной регистрации[12].

2. Приказы Министра обороны Российской Федерации, подписанные первыми заместителями (заместителями) Министра обороны Российской Федерации, если только указанные лица в момент подписания не являлись исполняющими обязанности Министра обороны Российской Федерации.

3. Распорядительные документы (в том числе приказы) начальников Главного финансово-экономического управления, Финансовой инспекции, а также других структурных подразделений Министерства обороны Российской Федерации.

Из этого, в частности, следует, что любые письма Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации (например, разъясняющие отдельные положения законодательства по запросам финансово-экономических органов Вооруженных Сил) не могут рассматриваться в качестве нормативных, т. е. содержать обязательные для исполнения предписания, адресованные всем финансовым работникам Минобороны России.

Разумеется, непризнание перечисленных документов нормативными не означает, что все они являются не обязательными для исполнения. Например, распорядительные акты, адресованные конкретным должностным лицам, не являются нормативными, однако обязательны для исполнения подчиненными.

В целях корректного именования документов, не являющихся нормативными, но содержащих в себе предписания, на которых могут основывать свои решения должностные лица Вооруженных Сил Российской Федерации, введем понятие руководящих документов. Под ними будем понимать как нормативные правовые акты, так и иные распорядительные документы либо разъяснения вышестоящих органов военного управления по применению отдельных положений законодательства.

Как было показано выше, для правильного решения вопроса о применимости того или иного акта военный финансист должен, зачастую, самостоятельно толковать законодательство. Такое положение дел нельзя считать положительной стороной сложившейся системы денежного довольствия.

В ряде случаев правильное разрешение существующих коллизий представляет сложность даже для квалифицированных юристов, в том числе судей. Особенно это касается противоречий между Конституцией Российской Федерации и нормативными правовыми актами Министерства обороны СССР, сохраняющими свою силу в Вооруженных Силах Российской Федерации.

25 декабря 1993 г. вступила в силу Конституция Российской Федерации[13], содержащая требование о том, что все нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, а при несоблюдении данного условия применяться не могут. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[14] содержит дополнительное требование о том, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти должны также пройти процедуру регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу.

Указанные положения законодательства ставят под сомнение правомерность применения большого числа приказов и директив Министра обороны Российской Федерации, в том числе и по вопросам денежного довольствия военнослужащих, изданных после вступления в силу перечисленных нормативных документов, но не опубликованных для всеобщего сведения и (или) не зарегистрированных в Минюсте России. Очевидно, что выполнение должностным лицом финансово-экономического органа положений такого приказа Министра обороны не может быть поставлено ему в вину, однако тем более не может быть признано неправомерным невыполнение требований документа, не вступившего в силу. На практике это иногда приводит к ситуации, когда как военнослужащие, так и финансовые работники имеют возможность выбора, каким именно документом им выгоднее руководствоваться. В результате создаются предпосылки, с одной стороны, для волюнтаризма и необъективности при оценке финансово-хозяйственной деятельности, с другой – для оправдания управленческих решений, противоречащих интересам государства и Вооруженных Сил.