Россия : центры принятия политических решений

РОССИЯ:
ЦЕНТРЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД

МОСКВА

25 ИЮЛЯ 2003 Г.

Центры принятия решений по внутренней политике России 3

Общая властная конфигурация..................................................................................................................... 3

Президент Путин.................................................................................................................................................. 4

Администрация президента............................................................................................................................. 7

Правительство.................................................................................................................................................... 11

Федеральная служба безопасности............................................................................................................. 14

Министерство обороны................................................................................................................................... 16

МВД......................................................................................................................................................................... 18

Министерство иностранных дел.................................................................................................................. 22

Совет Безопасности.......................................................................................................................................... 23

Крупный бизнес................................................................................................................................................. 25

Политические партии...................................................................................................................................... 28

Центры принятия решений по чеченской проблеме 31

Общая конфигурация центров принятия решений по управлению Чечней............................. 31

Президент Путин................................................................................................................................................ 33

Администрация Чеченской республики.................................................................................................. 34

Федеральная служба безопасности............................................................................................................. 40

Министерство обороны................................................................................................................................... 42

МВД......................................................................................................................................................................... 43

Администрация президента.......................................................................................................................... 45

Правительство.................................................................................................................................................... 47

Центры принятия решений по внутренней политике России

Общая властная конфигурация

Ключевую роль в системе принятия основополагающих социально-экономических и политических решений играет президент Путин, обладающий по Конституции РФ фактически неограниченным кругом полномочий. Его «политическим штабом» является администрация президента, которой лежит поручено формирование политического курса, координация деятельности всех ветвей власти и основных федеральных органов. Высокопоставленные сотрудники АП имеют прямой выход на Путина и в силу специфики своей работы чаще других общаются с ним. Это позволяет администрации отслеживать ситуацию в правительстве (включая социально-экономический, силовой и внешнеполитический блок), в Федеральном Собрании и в судебных органах. Кроме того, кремлевская администрация обладает обширными связями в крупном бизнесе и почти полностью контролирует партийное поле.

В прямом подчинении главы государства находится так называемый «президентский блок правительства», куда входят силовые ведомства, министерство иностранных дел и ряд других органов исполнительной власти. Непосредственное руководство этим блоком осуществляет президент. Президент определяет внешнеполитический курс страны и государственную политику в области безопасности и защиты правопорядка. В корпусе силовых ведомств особое место занимает Совет Безопасности, председателем которого является глава государства.

Менее приближены к президенту председатель правительства и курируемый им социально-экономический блок кабинета министров. Роль председателя носит технический характер. Премьер назначается Думой по представлению президента, а главы соответствующих министерств и заместители председателя президентом - по предложению премьер-министра.

Наиболее удалены от президента крупный бизнес и политические партии. Руководители ведущих корпораций и партийные лидеры систематически общаются с президентом, однако согласуемые в ходе встреч решения совершенно не обязательны для исполнения. Представители бизнес-элиты используют политические рычаги для лоббирования своих интересов, но при этом находятся скорее в зависимом положении от государственных структур и тем более главы государства.

В то же время степень влияния того или иного властно-политического центра зависит не только от официальных полномочий, но и включенности его представителей в состав ведущих номенклатурно-политических группировок. Таким образом, реальный объем полномочий каждого чиновника носит бинарную структуру. С одной стороны, он зависит от формального статуса и официальных функций, закрепленных за той или иной номенклатурной позицией. С другой - от принадлежности чиновника к той или иной элитной группировке и степени ее влияния на первое лицо в государстве.

Основной объем административных ресурсов распределяется между тремя ключевым группировками: «силовой», «старомосковской» и командой «петербургских либералов». Их лидеры образуют «ближний круг» президента – наиболее приближенных к нему политических фигур. В ближний круг Путина входит также ряд чиновников, не состоящий ни в одной из группировок, но оказывающих на президента определенное коммуникация (первый заместитель руководителя президентской администрации Дмитрий Медведев, заместитель руководителя администрации Дмитрий Козак). Однако такая «независимость» является для них серьезным минусом - не располагая собственной командой и сильными политическими союзниками, они автоматически проигрывают в номенклатурном весе другим чиновникам, формально обладающим схожим с ними статусом.

«Лидерами» номенклатурно-политического пространства являются «старомосковская» команда (ее представители заняли значимые государственные посты еще при первом российском президенте Борисе Ельцине) и группировка «петербургских силовиков», пришедшая во власть уже при Путине. Представители «старой» элиты удерживают значимые посты в администрации президента и кабинете министров. Хотя в последнее время между руководителем АП Александром Волошиным и премьер-министром Михаилом Касьяновым усилились конфликты, что ставит под вопрос будущее единство этой группировки.

«Новая» элита также представлена в администрации президента и курирует силовой блок правительства. В ней тоже усиливаются внутренние конфликтные линии, проходящие по ведомственному признаку. Руководство ФСБ не по всем вопросам находит точки соприкосновения с «силовой» частью президентской администрации.

Каждая из группировок обеспечивает политическое прикрытие связанных с ней представителей крупного бизнеса, также разделенного на «старый» и «новый». «Старый» бизнес представлен прежде всего крупными частными сырьевыми концернами, «новый» же - руководством крупных государственных компаний (за исключением РАО «ЕЭС России»).

Группировка «петербургских либералов» сосредоточена в макроэкономическом блоке правительства. Ее лидерами являются министр экономического развития и торговли Герман Греф и министр финансов Алексей Кудрин, уровень влияния которых в экономической сфере вполне сопоставим с возможностями премьера Михаила Касьянова. Оба министра имеют прямой доступ к президенту и претендуют на занятие поста председателя правительства. Они также не могут избежать разногласий по ряду проблем – например, по налоговой тематике. Из крупного бизнеса к ним наиболее близок председатель правления РАО «ЕЭС России» Анатолий Чубайс, чьи интересы правительственные либералы лоббируют при проведении реформы электроэнергетики.

Президент Путин

Место в общей властной конфигурации

В российской политической системе президент играет главенствующую роль, занимая позицию верховного арбитра. Глава государства по своей должности и статусу не принадлежит ни к одному из номенклатурно-политических кланов и сознательно не связывает себя ни с одной из общественно-политических сил, включая партии. Такое дистанцирование позволяет президенту удерживать политическую систему в стабильном состоянии, уравновешивая одни центры влияния другими и замыкая последнюю стадию принятия решений на себя. При этом у президента отсутствуют сопоставимые политические оппоненты, как внутри государственно-административной машины, так и вне ее. Президент, не занимая сторону ни одной из властных группировок, находит поддержку среди самых разных социальных групп.

Официальные полномочия и реальные возможности

Из всех государственных органов президент, согласно Основному закону, обладает наибольшим объемом полномочий. Президент является главой государства, гарантом Конституции и суверенитета России, Верховным Главнокомандующим. Основной закон утверждает императивность действий президента в проведении внутренней и внешней политики. Президент формально не входит ни в одну из ветвей власти, что подчеркивает его особое, исключительное положение во властной вертикали.

Из всех ветвей власти президент наиболее приближен к власти исполнительной. Глава государства имеет такие прерогативы, как утверждение структуры федеральных органов, предложение кандидатуры председателя правительства Федеральному Собранию, назначение заместителей председателя и министров, прямое управление «силовым» блоком правительства. Президент имеет право отправить правительство в отставку. Президент обладает правом законодательной инициативы и может отклонить принятые парламентом федеральные законы.

Но и другие ветви власти – законодательная и судебная – находятся в серьезной зависимости от главы государства. Через собственную администрацию президент контролирует деятельность судебных органов и работу Государственной Думы и Совета Федерации. Под контролем государства находятся основные телевизионные каналы. Кроме того, президенту Путину удалось «равноудалить» крупный бизнес, который не имеет былого политического влияния. Из всех политиков Путин имеет самый высокий рейтинг доверия населения на протяжении последних трех лет. Российская модель власти построена таким образом, что причиной ее распада могут стать только кризисные ситуации – «заговор элит» или социальный взрыв. Но благодаря грамотной политике Путина условия для их вызревания пока отсутствуют.

Лидер и его окружение

С приходом Путина к власти политическая элита страны прошла через глубокое обновление. Глава государства поставил на ключевые номенклатурные посты группу доверенных лиц, сослуживцев по работе в советском КГБ и администрации Санкт-Петербурга. Однако в своей кадровой политике Путин руководствуется не только критерием личной преданности и политической лояльности. Путин не продвигает людей наверх или расширяет их полномочия, если на то нет достаточных политических оснований или претенденты на повышение не демонстрируют успехов в своей работе. При подборе кадров Путин уделяет внимание профессиональным качествам кандидата, его опыту. Поэтому среди людей, особо приближенных Путину, присутствуют представители старой команды, занявшие свои посты при первом российском президенте Борисе Ельцине.

В ближнем круге президента можно выделить три основные команды: «силовую» (выходцы из спецслужб), «старомосковскую» (бывшие члены ельцинской команды) и «либеральную» группировку (знакомые по работе в Санкт-Петербурге, никогда не работавшие в спецслужбах). Лидеры этих группировок примерно в равной доле имеют прямой выход на президента и оказывают на него сопоставимое влияние, тем самым уравновешивая друг друга и позволяя Путину окончательно не занимать сторону одной из команд.

Среди «силовиков» «доступом к телу» обладают заместители руководителя президентской администрации Игорь Сечин и Виктор Иванов, министр обороны Сергей Иванов и директор . Из «старой» элиты – глава президентской администрации Александр Волошин и в меньшей мере его заместитель Владислав Сурков и премьер-министр михаил Касьянов. От «либеральной» группировки выступают министр финансов Алексей Кудрин и министр экономического развития и торговли Герман Греф.

Психологическая характеристика

Глава государства сочетает в себе два ряда качеств, происхождение которых, с одной стороны, связано с продолжительной работой в органах госбезопасности, а с другой – с многолетним проживанием в Германии, и административно-государственной деятельностью в «либеральной столице» России Санкт-Петербурге под руководством «западника» Анатолия Собчака.

По этой причине Путину свойственны осторожность, недоверие к новым идеям и людям, некоторая закрытость, рациональность и низкая эмоциональность. В то же время президент охотно общается с прессой, непринужденно ведет себя в неформальной обстановке, ценит юмор, открытость и ясность, в повседневной жизни не притязателен и демократичен. В политике не склонен к радикальным и непродуманным ходам. Действует всегда взвешенно, заранее рассчитывая все возможные последствия. От своих подчиненных требует надежности, исполнительности и профессионализма. При этом глава государства достаточно нетерпимо относится к прямым политическим оппонентам, внешне не подавая к тому вида, но при удобной возможности обязательно прибегая к адекватным действиям.

Методы коммуникации

Самым эффективным способом установить коммуникацию с президентом можно признать личную аудиенцию. За ним стоит использование ресурса администрации президента, постоянно контактирующей с Путиным. Глава государства слывет хорошим слушателем, в деталях разбирая представленную точку зрения или предложенный проект. Считается, что Путину трудно в глаза отказать собеседнику. Поэтому часто президент высказывает одобрение предлагаемым ему идеям. Но это не означает, что дело будет пущено в ход. Президент всегда руководствует собственной политической выгодой, которая должна перекрывать вероятные потери. Это относится как к предложениям близких знакомых, так и к официальным запросам.

Президент совершенно не приемлет язык шантажа и угроз. Практически никогда не срабатывают информационные кампании. К слухам Путин относится с большим недоверием. Достаточно эффективно использование социологических опросов – прямых (о президенте) и косвенных (основные ожидания социальных групп), общественных акций. Связано это с тем, что поведение Путина во многом определяется электоральными настроениями россиян, возлагающих свои надежды именно на президента. Кроме того, Путин прислушивается к мнению западных политиков, считая Россию европейской страной и дорожа дружественными отношениями с западноевропейской элитой.

Администрация президента

Место в общей властной конфигурации

Администрация президента является техническим органом, обеспечивающим деятельность главы государства, и формально не располагает политическим влиянием. Однако возможность регулярного общения руководства администрации с Владимиром Путиным ставит этот институт на второе место в пирамиде власти. Администрация выполняет роль не только президентского аппарата, но по сути является самостоятельным органом исполнительной власти, контролирующим все ветви федеральной власти и власти субъектов Российской Федерации.

Многие политики, входящие в ближний круг президента, являются высокопоставленными сотрудниками кремлевской администрации. Они обладают правом последнего слова в процессе согласования наиболее важных решений. Принадлежность к этой категории делает соответствующих работников администрации или авторитетными лидерами ведущих номенклатурно-политических группировок, на которые они опираются в своей деятельности, или позволяет претендовать на формирование вокруг себя собственной группировки.

Официальные полномочия и реальные возможности

Область компетенции администрации президента – создание условий для реализации конституционных полномочий главы государства. Полномочия администрации носят инструментальный характер. Это выражается в том, что администрация президента занимается подготовкой президентских законопроектов, указов и иных документов, контролирует и проверяет их исполнение, обеспечивает взаимодействие президента с политическими партиями и другими общественно-политическими и международными организациями. Кроме того, администрация является справочно-информационным и аналитическим штабом президента.

Основные полномочия сосредоточены в руках руководителя администрации президента, первого заместителя и еще восьми заместителей, которые курируют работу отдельных направлений. В целях унификации деятельности администрации в середине 90-х годов были созданы Главные управления, наиболее влиятельным из которых является управление по внутренней политике. В некоторых случаях особую роль в системе принятия решений играют помощники и советники президента, принципиальной разницы по статусу между которыми нет.

Реальный политический вес администрации президента позволяет говорить о том, что сфера влияния этого органа выходит за границы формальных полномочий. Связано это с тем, что администрация представляет собой «коллективного президента». Прямой выход на Путина, который обладает практически неограниченной властью, позволяет администрации не только следить за деятельностью других органов и ветвей власти, но фактически вмешиваться в сферу их компетенции.

На этом основании администрацию часто называют «первым правительством» и «первым парламентом». Влияние администрации также базируется на том, что многие из ее сотрудников тесно связаны с крупным бизнесом и, кроме всего прочего, являются сверхпрофессионалами. Тем не менее власть администрации имеет свои пределы. После победы Путина на президентских выборах она перестала подменять собой президента, как это было в 1996 году при тогдашнем руководителе АП Анатолии Чубайсе. Путин всегда может отклонить предложение или инициативу своего аппарата.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Управленческое звено администрации президента образует формальную и неформальную иерархию. Формальная иерархия основана на законодательно установленном круге полномочий, закрепленных за руководством и подразделениями администрации. Распределение полномочий строится по следующей схеме: от руководителя администрации Александра Волошина и первого зама Дмитрия Медведева к восьми заместителям. При этом Управление делами президента, которым заведует близкий президенту Владимир Кожин, не входит в состав администрации. Это делает управляющего делами президента одним из наиболее влиятельных политиков. Особенно плотные отношения установились между Кожиным и Путиным в последнее время, когда шла активная подготовка к празднованию трехсотлетия Санкт-Петербурга.

Неформальная иерархия, в некоторые моментах не совпадающая с формальной, строится на следующих основаниях. Это не только статусность должности, но и прямой доступ к президенту, а также профессиональные качества. В этой связи в администрации выделяют три относительно самостоятельные и институционально неоформленные группировки: представители «старомосковской» группировки и команды «петербургских силовиков», автономные менеджеры, не входящие ни в один из кланов.

Примерно одинаковым влиянием в АП пользуются члены «старомосковской» команды и «петербургских силовиков». Их лидеры достаточно регулярно общаются с Путиным. При этом президент склонен к ним прислушиваться. Лидерами «старой» команды в АП считаются руководитель администрации Александр Волошин и его заместитель по внутриполитическим вопросам (взаимодействие с политическими партиями, Федеральным собранием, Центральной избирательной комиссией и средствами массовой информации) Владислав Сурков. Их влияние основана не только на том, что они пользуются доверием Путина и располагают широким кругом полномочий. Волошину и Суркову удалось сформировать команду высокопрофессиональных управленцев, которые не имеют прямого выхода на президента, однако позволяют удерживаться на плаву их «патронам».

В эту подгруппу входит основной корпус заместителей Волошина. Александр Абрамов, тесно связанный с Сурковым, занимается вопросами региональной и национальной политики; Сергей Приходько отвечает за внешнеполитическое направление; Евгений Лисов, возглавляя Главное контрольное управление, проводит финансовые проверки; Джохан Поллыева отвечает за подготовку президентских выступлений и информационно-аналитического материала. К «команде Волошина-Суркова» относят также пресс-секретаря президента Алексея Громова, которого считают достаточно замкнутым политиком, и нового помощника президента Игоря Шувалова, до последнего времени не контактировавшего с Путиным. Кроме того, Волошин и Сурков берут обладают обширными связями в деловой элите и среди партийных лидеров.

Команда «силовиков» в администрации представлена всего двумя заместителями – Игорем Сечиным и Виктором Ивановым, сослуживцев Путина по работе в КГБ и администрации Санкт-Петербурга. Их влияние очень велико. Они часто действуют в обход главы АП и являются авторами многих политических проектов, порой поддерживаемых президентом. Оба отвечают за важнейшие направления в деятельности администрации. Сечин занимается информационным и документационным обеспечением деятельности президента, именно представляет Путину проектов указов, распоряжений и постановлений. Сечин наряду с Волошиным относят к «серым кардиналам» Кремля. Иванов, помимо вопросов гражданства и помилования, курирует кадровую политику в администрации и обеспечивает взаимодействие с другими государственными органами по кадрам. При этом Иванова считают главным поставщиком информации «силовой» номенклатурно-политической группировки. В «силовую» группировку входит и управделами президента Владимир Кожин.

Меньшим влиянием пользуются сотрудники администрации, не состоящие ни в одной из команд. Их возможности серьезно ограничены тем, что при лоббировании определенных позиций им приходится действовать в одиночку. Они могут задействовать более эффективный ресурс группового давления. Наибольшими возможностями среди них обладают первый заместитель , помощник президента Сергей Ястржембский, а также заместитель руководителя АП Дмитрий Козак.

Медведев заменяет Волошина в его отсутствие и определяет график деятельности президента. Первоначально именно Медведева считался потенциальным преемником Волошина. Однако после того, как Медведев не смог показать себя эффективным менеджером (ему было поручено курировать реформу госслужбы), разговоры о кадровом росте утихли. О том, что президент не склонен всецело полагаться на Медведева, говорит тот факт, что первый зам занимается лишь одним аспектом административной реформы – реформой госслужбы. Кроме того, падает влияние Медведева на политику «Газпрома», хотя он и остается председателем Совета директоров компании.

Ястржембский считается одним из лучших информационщиков Кремля. Он не часто встречается с президентом, но его аппаратное влияние довльно высоко. Связано это с тем, что помощник президента контролирует информационную политику на чеченском направлении. Для Путина вопрос об урегулировании ситуации в Чеченской республике имеет принципиальное значение. Президент с особым вниманием относится ко всему, что происходит на этом направлении. При этом, поскольку под Ястржембского было создано информационное управление, помощник находится в напряженных отношениях с Волошиным.

Заместитель главы администрации Дмитрий Козак лично курирует судебную реформу и реформу местного самоуправления. Причем в обеих случаях ему удалось провести через Думу пакете законопроектов, что серьезно упрочило его позиции. Он периодически встречается с Путиным, но в своих возможностях все же он ограничен другими сотрудниками администрации. Кроме того, он утратил поддержку Сечина, с которым в первоначальный период своей работы находился в тесных связях.

Более низкий политический статус имеет помощник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов. Несмотря на то, что Илларионов ведет активную публичную активность, реальный уровень влияние помощника на президента крайне незначительный. Главное предназначение Илларионова заключается не в разработке практических экономических предложений главе государства, а в демонстрации политическим и деловым кругам Запада ориентированности российского руководства на экономический либерализм. Кроме того, он слишком тесно связан с компанией «Русский алюминий».

Качественный состав группы

Практически всех управленцев администрации президента отличает высокий уровень образования и знание иностранных языков (часто не одного). Большинству из них свойственно систематическое и рациональное мышление. Примерно половина состава руководящего звена являются выходцами из коммерческих структур. Характерна определенная амбициозность, не переходящая в стремление сделать самостоятельную политическую карьеру. Сотрудники АП рассматривают себя не как политики, должные иметь на все свою точку зрения, а как исполнители воли президента, призванные при опоре только на факты давать предельно объективную и отстраненную оценку происходящему. По этой причине многие из них являются непубличными фигурами и закрыты для прессы, хотя всегда в курсе основных событий и в совершенстве умеют работать с информацией.

В сотрудниках АП ценятся такие качества, как личная преданность, высокая управляемость и внешняя коммуникабельность, умение быстро мобилизоваться и войти в любую тему, технологичность мышления, легкий цинизм. По отношению к подчиненным руководство администрации жестко и требовательно. Одними из самых закрытых управленцев считаются Волошин, Сечин и Иванов. Самый открытый к общению – Козак.

Методы взаимодействия

К наиболее действенным способам лоббирования через администрацию президента можно отнести использование личных связей, политиков и предпринимателей, имеющих прямой выход на Кремль. Таковыми можно считать представителей крупного бизнеса и лидеров пропрезидентских партий. Также можно использовать крупные коммерческие информационно-аналитические службы, работающие на администрацию.

Информационные кампании и организация митингов и шествий не способны воздействовать на администрацию. Администрация (и прежде всего ее «старомосковская» ее часть) сама является инициатором многих подобных акций и поэтому хорошо разбирается в этих технологиях, быстро обнаруживая реального заказчика и улавливая его интересы. Администрация обязательно отреагирует только на те кампании, которые могут подорвать или, наоборот, усилить позиции президента (например, тема Чечни). Сотрудники АП не доверяют слухам, хотя тщательно их отслеживают и иногда проверяют. Из СМИ эффективнее всего работать с группой изданий, приближенных к администрации. В то же время как «Новая», так и «старая» часть администрации нервно реагирует на публикации о своем прошлом, а также на публичные обвинения в коррумпированности и различных финансовых злоупотреблениях.

При этом администрация может пойти навстречу лицам и организациям, чьи предложения и проекты могут принести значительную политическую выгоду. Поэтому администрация Путина часто привлекает внешние силы. Однако все они проходят тщательный отбор, при котором учитываются такие факторы, как профессионализм, опыт и предыдущие успехи, лояльность президенту.

Правительство

Место в общей властной конфигурации

Российское правительство является одним из инструментов президентской власти и при рассмотрении наиболее важных политических решений руководствуется обычно мнением президента. возглавляет кабинет министров уже более трех лет, премьер-министр не входит в круг доверенных лиц президента. Постоянная угроза отставки заставляет Касьянова действовать предельно осторожно и строго в пределах своей компетенции. Глава кабинета может привлекаться к формированию экономического курса главы государства, но лишь в качестве одного из консультантов.

Позиции Касьянова серьезно ограничены правительственными либералами, близкими Путину, министром экономического развития и торговли Германом Грефом и министром финансов Алексеем Кудриным. Вне зоны ведения премьера находится «президентский блок» правительства, состоящий прежде всего из силовых ведомств. Руководство соответствующих министерств (министерство внутренних дел, министерство обороны, министерство по чрезвычайным ситуациям, министерство юстиции, министерство иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки и другие) осуществляется непосредственно президентом. В результате во властной вертикали правительство занимает подчиненное положение, пользуясь частичной самостоятельностью при решении социально-экономических вопросов.

Официальные полномочия и реальные возможности

Функционал правительства заключается в осуществлении исполнительной власти. Основной круг полномочий кабинета министров – организация и реализация внутренней и внешней политики, регулирование в социально-экономической сфере, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и обеспечивает исполнение федерального бюджета. По своим обязанностям наибольшим влиянием обладает председатель правительства. Глава кабинета рассматривает вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти, вопросы кадровой в политики. Контролирует министерства, не входящие в «президентский блок».

Основным инструментом премьера является аппарат правительства, через который осуществляется контроль за исполнением органами исполнительной власти принятых правительством решений. Аппарат занимается не только информационно-аналитическим обеспечением деятельности кабинета, но и проработкой поступающих из министерств проектов, причем некоторые переписываются до неузнаваемости. Аппарат взаимодействует с администрацией президента и Федеральным Собранием.

По своему политическому весу правительство серьезно уступает администрации президента, являясь по сути «кремлевским филиалом». Значительные ограничения накладываются тем, что президент наделен конституционными прерогативами, связанными с определением состава правительства. Помимо этого, по своему стилю нынешний глава Белого дома Михаил Касьянова отличается политической сдержанностью. Он не вмешивается в вопросы прямой компетенции президента, действуя строго в рамках своих полномочий. Касьянов не пытается придать правительству дополнительный политический вес. Не способствует этому и тот факт, что правительство разделено на два конфликтующих друг с другом центров влияния. С одной стороны, глава кабинета и аппарат правительства. С другой, макроэкономический блок (Минэкономразвития, Минфин и министерство по антимонопольной политике).

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Основным влиянием в кабинете министром после премьера пользуются шесть заместителей председателя, а также глава МЭРТа Герман Греф, входящий в ближний круг президента. «Команда Касьянова» занимает ключевые посты в аппарате правительства, который после ухода «людей Волошина» Игоря Шувалова, Александры Левицкой и Алексея Волина, перешел под полный контроль премьера. Глава аппарата Константин Мерзликин, его заместители Олег Буклемишев и Михаил Синелин являются давними партнерами премьерами. Среди министров, связанных с Касьяновым, выделяют министра природных ресурсов Виталия Артюхова и министра топлива и энергетики Игоря Юсуфова. Однако их, в отличие от сотрудников аппарата, назвать доверенными лицами Касьянова.

Помимо аппарата правительства контроль за деятельностью кабинета премьер осуществляет через вице-премьеров, курирующих в зависимости от предмета ведения конкретный блок министерств. Однако из шести заместителей Касьянова лишь один – вице-премьер по промышленной политике Борис Алешин - считается его ставленником. Некоторые СМИ пророчат ему успешную политическую карьеру вплоть до назначения будущим премьером. Однако в действительности его влияние пока не велико и распространяется в основном на военно-промышленный комплекс. Хотя в зону ведения Алешина и перешел ряд вопросов, ранее курируемых Германом Грефом, Алексеем Кудриным и Виктором Христенко.

Группу вице-премьеров, которые не входят в «команду Касьянова», но при этом и не являются его соперниками в борьбе за премьерский пост, представляют заместитель председателя правительства по социальным вопросам Галина Карелова, вице-премьер по вопросам ЖКХ Владимир Яковлев и вице-премьер по сельскому хозяйству Алексей Гордеев. Ни один из них не оказывает коммуникации на президента. При этом круг их полномочий достаточно узок. Карелова достаточно часто встречается с президентом. Однако все они имеют в силу специфики предмета ее деятельности предвыборный подтекст, подчеркивающий социальный образ президента. Назначение Яковлева было частью схемы по смене власти в Санкт-Петербурга и послужило «утешительной заменой» губернаторскому посту. Гордеев отстаивает, причем достаточно успешно, исключительно интересы аграрного лобби, не вмешиваясь в политику.

Из числа вице-премьеров оппонентами Касьянова выступают Алексей Кудрин и в меньшей степени Виктор Христенко (естественные монополии, топливно-энергетический комплекс, вопросы недропользования). К этой группе можно отнести «неформального вице-премьера» Грефа, который возглавляет одно из самых мощных и громоздких министерств. Уровень влияния Грефа и Кудрина благодаря тесным связям с Путиным и «доступу к телу» сопоставим с возможностями премьерами. И Греф, и Кудрин могут периодически выходят из подчинения своего непосредственного руководителя. При этом влияние Кудрина внутри правительства ограничено тем, что вне зоны его контроля находятся деятельность Государственного таможенного комитета, руководитель которого Михаил Ванин принадлежит, как и премьер, «старомосковской» группировке, и министерство по налогам и сборам, зависимое от «силовиков». ГТК и МНС отвечают за пополнение бюджета – основной предмет деятельности Кудрина.

Качественный состав группы

По своему составу правительство представляет достаточно пеструю картину. В нем работают как кадровые госслужащие, так и бывшие сотрудники коммерческих организаций. В правительстве трудятся как люди предпенсионного возраста (в основном в отраслевых ведомствах), так и молодые динамичные специалисты с либеральными убеждениями в возрасте коло 30 лет (прежде всего в МЭРТе и других макроэкономических министерствах).

Большинство членов Белого дома характеризирует принципиальная деполитизированность. Политические пристрастия, если и имеются, то, как правило, не афишируются. Сотрудников правительства отличает сухость, сдержанность, исполнительность и высокая работоспособность, немецкий педантизм и строгость. Ценятся такие качества, как умение ясно и кратко излагать свои мысли, профессионально работать с документами, соблюдение субординации.

Методы взаимодействия

Информационные кампании в российских и зарубежных СМИ, особенно крупномасштабного характера, редко проходят незамеченными для Белого дома. Аппарат правительства, а также пресс-службы министерств (прежде всего Минфина, МЭРТ, Минтруда, МНС, МАП) плотно следят за информационным полем и используют в своей работе информационные технологии. Они довольно зависимы от настроений прессы и попадают под давление организованного общественного мнения. В отношении аппарата можно применять также официальные запросы и прошения, однако есть риск, что они могут утонуть в ворохе бюрократических бумаг.

Также можно использовать административные рычаги давления – крупный бизнес и администрацию президента. При этом необходимо учитывать, что после ухода Шувалова и Волина их влияние на Белый дом ослабло. Многие члены кабинета тесно взаимодействуют с Государственной Думой. Особенно часто с думцами общаются Кудрин, Греф и Касьянов. Из политических партий в тесных отношениях с правительственными либералами (Кудрин, Греф, министр труда Александр Починок) находится Союз правых сил. Вице-премьер Алексей Гордеев является лидером Российского агарного движения, и, возможно, будет участвовать в думских выборах в качестве союзника «Единой России». Кроме того, при правительстве существуют межведомственные комиссии, в которые могут входит представители общественных сил.

Федеральная служба безопасности

Место в общей властной конфигурации

Федеральная служба безопасности в путинской модели управления занимает одно из центральных положений. Корни доминантного влияния ФСБ связаны не только с тем, что силовые ведомства входят в «президентский блок», реальным руководителем которого является глава государства. Немаловажен тот факт, что нынешний президент Владимир Путин много лет проработал в органах безопасности, а нынешний директор является не только одним из лидеров «силовой» номенклатурно-политической группировки, но входит в число «фаворитов» президента. Функции, подобные ФСБ, выполняет Служба внешней разведки, руководитель которой Сергей Лебедев также считается близким Путину человеком. Однако по своему влиянию на президента он уступает Патрушеву. СВР, являясь менее разветвленной структурой, проигрывает ФСБ и в организационном плане.

Официальные полномочия и реальные возможности

Основной функционал ФСБ заключается в проведении контрразведывательной деятельности и борьбе с преступностью, куда входят выявление и пресечение шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота наркотических средств и оружия, контрабанды и других преступлений. После структурных преобразований в силовом блоке в марте этого официальные полномочия ФСБ расширились. Службе безопасности были переданы утратившие самостоятельный статус Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи. ФСБ имеет свои управления в регионах и в Вооруженных силах. Все территориальные управления ФСБ напрямую подчиняются Федеральной службе.

Реальное влияние ФСБ значительно шире официальных полномочий. До прихода Путина к власти ФСБ было серьезно ослаблено. Однако теперь ФСБ занимает влияет на политическую ситуацию в стране в целом не только непосредственным, но и косвенным образом. Выходцы из ФСБ, сохраняющие связи с предшествующей службой, занимают ключевые посты во многих властных структурах, как в министерствах и ведомствах, включая администрацию президента, так и в политических партиях. Некоторые крупные бизнесмены тесно связаны с ФСБ и пользуются ее политической поддержкой. Ряд губернаторов входит в замкнутую корпорацию бывших и действующих сотрудников Службы безопасности. Однако главная опора влияния ФСБ – поддержка президента Путина. Несмотря на это, глава государства не позволяет выходцам из ФСБ монополизировать все политическое пространство.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

ФСБ представляет монолитную централизованную структуру со строгой иерархией, в которой присутствие на первых постах представителей иных ведомств практически невозможно. Именно поэтому у сотрудников ФСБ есть свой непререкаемый лидер (таковым считают президента Путина) и его «заместитель» на посту директора, которым является Николай Патрушев. Ключевые заместители Патрушева входят в его собственную субкоманду, которая служит одной из составных частей группировки «петербургских силовиков».

При этом Патрушев является самостоятельным центром в команде «силовиков», периодически вступая в конфликт с другими лидерами «новой» элиты. Дело в том, что Патрушев пытается расчистить пространство своего влияния за границами ФСБ, сталкиваясь с аналогичными устремлениями своих коллег по «силовой» элите (прежде всего заместитель главы президентской администрации Виктор Иванов).

Среди замов особо приближенных Патрушеву, можно выделить Владимира Проничева – давнего знакомого Патрушева и исполняющего в настоящее время обязанности начальника Федеральной пограничной службы. До этого Проничев возглавлял один из ключевых департаментов ФСБ по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом. Сопоставимым с ним влиянием обладает бывший руководитель управления ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, а ныне первый заместитель , который считается при этом давним знакомым главы Путина. Одним из лидеров второго звена «силовой» элиты, не имеющих прямого выхода на президента, является глава департамента экономической безопасности , до возвращения в ФСБ активно занимавшийся коммерческой деятельностью.

Качественный состав группы

Руководящий состав ФСБ отличает неплохая образованность и хорошая профессиональная подготовка. Резко выделяет сотрудников ФСБ, даже на фоне силовых ведомств, особая сплоченность, строгое следование принципам корпоративной этики, отношение к своей работе как государственному долгу. Они убеждены в необходимости выстраивания сильного государства, контролирующего как политическую, так и экономическую сферы. Для них западные страны по-прежнему воспринимаются как потенциальные противники, а иностранные граждане и общественные организации - как источники угрозы. К СМИ относятся с недоверием и даже раздражением.

Такой подход развивает в спецслужбистах следующие качества: настойчивость, обязательность, строгость, дисциплинированность и внимательность. Работники ФСБ считают себя единой командой, не подпускают к себе людей со стороны. Эти черты, хотя и в меньшей степени, присущи Службе внешней разведки.

Методы взаимодействия

Традиционные методы коммуникации, как прямые (официальные запросы или обращения), так и косвенные (медийные кампании или социологические опросы) в отношении ФСБ и СВР абсолютно неэффективны. ФСБ и СВР в принципе закрыты для гражданских организаций, тем более зарубежных. Выход на ФСБ и СВР через неформальные связи также не даст значительного эффекта, поскольку круг «первых фигур» ФСБ очень замкнут. Единственно доступный метод, но также не гарантирующий успеха, обращение через другие ведомства, относительно регулярно контактирующие с ФСБ и СВР (МВД, МИД, Минобороны).

Министерство обороны

Место в общей властной конфигурации

Министерство обороны наряду с МВД, ФСБ и МИДом также выведено из подчинения председателя правительства. Верховным Главнокомандующим, определяющим военную стратегию и политику России, является глава государства. Министр обороны Сергей Иванов, входя в ближний круг президента и являясь одним из лидеров «силовой» номенклатурно-политической группировки, выступает в роли не просто проводника решений Путина в военно-политической области. Минобороны реально участвует в процессе выработке и принятия решений. Политический статус министерства высок еще и по той причине, что от лица военного ведомства действует такой опытный лоббист интересов военной корпорации как начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин.

Официальные полномочия и реальные возможности

В военном ведомстве отсутствует строгое единовластие. Основные полномочия поделены непосредственно между министерством обороны и входящим в него, но часто действующим автономном, Генеральным штабом. Связано это с тем, что и министр обороны, и начальник Генштаба непосредственно подчиняются президенту. Это позволяет главе Генштабе в рамках своей компетенции занимать по отношению к министру обороны самостоятельную позицию.

Основной предмет деятельности министерства – государственное управление в области обороны (принятие мер по подготовке к защите целостности и неприкосновенности территории России, обеспечение готовности Вооруженных сил). Генеральный штаб является центральным органом военного и оперативного управления Вооруженными силами. В первую очередь Генштаб отвечает за стратегическое планирование применения ВС, оперативную и мобилизационную готовность армии и флота. За текущее состояние армии – материально-техническое оснащение, финансовое состояние и социальное положение военнослужащих – ответственность несет Минобороны.

Слаженность действий Минобороны и Генштаба, за которыми стоит не только генералитет, но и миллионная армия, способно превратить оборонное ведомство в один из главных центров политического влияния. Однако подспудная конкуренция между Ивановым и Квашниным не позволяют этому состояться. При этом и министр обороны, и начальник Генштаба пытаются усилить свою роль в политической и экономической сферах путем требования предоставления дополнительных полномочий.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

В министерстве обороны отсутствует централизованная структура управления, а в силу непростых отношений Иванова и Квашнина в нем нет единого лидера. Ключевые фигуры Минобороны и Генштаба входят или в «команду Иванова», или в «команду Квашнина». Иванов считается одним из самых амбициозных политиков. Его не удовлетворяет роль армейского начальника. Поэтому он нацелен на расширение своих властных полномочий. Однако министерство обороны так и не стало для него плацдармом для дальнейшего роста. Среди профессиональных военных Иванов как выходец из спецслужб так и не стал своим. Это позволяет Квашнину умело нейтрализовать даже тех генералов, которые перешли на сторону министра обороны.

К команде Иванова помимо гражданского заместителя министра и начальника главного финансово-экономического управления Любви Куделиной относят первого заместителя начальника Генерального штаба Юрия Балуевского, которого считают неплохим администратором, но ставят в вину отсутствие практического опыта руководства войсками. К этой же команде принадлежит начальник вооружения ВС Алексей Московский, работавший с Ивановым в Совете Безопасности, а также помощник министра «серый кардинал» .

Однако «группа Иванова» так и не смогла взять вверх над более опытной «командой Квашнина». Хотя, по данным СМИ, ФСБ предпринимало попытки к тому, чтобы добиться отставки Квашнина. Тем не менее ни Минобороны, ни Генштаб в отличие от МВД так и не стали зоной прямого влияния «силовой» группировки. Влияние начальника Генштаба имеет несколько оснований. Квашнин как кадровый военный ближе генералитету, чем выходец из КГБ Иванов. Квашнин относится к группе «чеченских генералов», участвовавших в боевых действиях в Чечне и пользующихся уважением среди военных. Во время второй чеченской кампании Квашнин, будучи начальником Генштаба, неплохо зарекомендовал себя в глазах Путина. Квашнин политически лоялен президенту.

Это позволяет Квашнину опираться на широкий корпус генералов. Среди них обычно выделяют начальника главного оперативного управления Александра Рукшина, статс-секретаря министерства Игоря Пузанова, начальника Главного разведывательного управления Валентина Корабельникова, заместителя министра экономического развития Владислава Путилина, а также ряд менее значимых фигур. В рамках подведомственной «территории» ограниченной автономией обладают главнокомандующие родов войск – Николай Кормильцев (Сухопутные войска), Владимир Куроедов (Военно-морской флот) и Владимир Михайлов (военно-воздушные силы).

Качественный состав группы

Генералитет и высший офицерский состав не так сплочен командным духом как сотрудники ФСБ. Тем не менее им также присущи черты типичные для замкнутых и полузамкнутых корпораций: твердость, соблюдение субординации, беспрекословное подчинение вышестоящим и исполнение их приказаний, недоверие к гражданским лицам. В профессиональном общении признают только сухой канцелярский язык. В министре Иванове выделяют такие качества как интеллигентность, сочетающаяся с твердой волей и решительностью. Иванов умеет общаться с прессой. Этого нельзя сказать о начальнике Генштаба, крайне редко дающего интервью и выступающего перед телекамерами. Квашнина характеризуют как властного и амбициозного политика.

Как и сотрудники ФСБ, руководство Минобороны с крайним недоверием относится к иностранным и международным общественных организациям. При этом вооруженные силы отличает большая, чем в случае со спецслужбами, коррумпированность.

Методы коммуникации

Существует несколько тем, на которые министерству обороны в силу ряда политических обстоятельств, приходится реагировать, если они регулярно поднимаются в печати. Это – военная реформа, ситуация с нарушением уставных отношений в армии, социальное положение военнослужащих, чеченская проблематика. Достаточно щепетильно к своему имиджу относится Иванов. При этом необходимо учитывать, что Минобороны старается не выносить сор из избы, по этой причине недолюбливая прессу.

Минобороны по собственной воле не идет на контакт с общественными организациями. Однако, поскольку ситуация в военной сфере беспокоит общественное мнение, деятельность, к примеру, комитетов солдатских матерей и других подобных объединений заставляет военное ведомство предпринимать определенные меры. На сотрудничество с гражданскими и общественно-политическими силами Минобороны идет только по приказу сверху или в крайних случаях под массированным давлением общественного мнения.

МВД

Место в общей властной конфигурации

Министерство внутренних дел входит в силовой блок правительства и в этом качестве напрямую подчиняется главе государства. При этом министерство находится в орбите прямого влияния группировки «петербургских силовиков». Таким образом, политически МВД в своей деятельности опирается на два центра влияния. Несмотря на это, МВД нельзя отнести к ведомствам, принимающим непосредственное участие в формировании политического курса президента.

МВД исполняет роль исполнителя решений, принятых президентом Путиным и высшим звеном «силовой» группировки. Объясняется это тем, что ключевые сотрудники МВД, включая министра внутренних дел Бориса Грызлова, входят в команду директора – одного из самых близких Путину политиков. Принадлежность Грызлова к «группе Патрушева» ограничивает МВД в возможностях лоббирования своих интересов через администрацию президента. Объясняется это тем, что заместители руководителя президентской администрации, входящие в «новую» элиту, Игорь Сечин и Виктор Иванов по некоторым вопросам расходятся с Николаем Патрушевым.

Официальные полномочия и реальные возможности

Предметом деятельности МВД является государственное управление в сфере охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности. В 2001 году после назначения председателя думской фракции «Единство» Бориса Грызлова министром внутренних дел в рамках МВД было создано три основных блока – Служба криминальной милиции, отвечающей за экономические преступления, борьбу с организованной преступностью, уголовный розыск и оперативные мероприятия; Служба общественной безопасности, включая паспортно-визовую службу, пожарных и инспекцию по безопасности дорожного движения. К министерству относятся также внутренние войска МВД, призванные обеспечивать охрану правопорядка.

С приходом Грызлова с целью устранения дублирования функций между разными подразделениями и повышения эффективности работы была утверждена система единоначалия, в которой распоряжения исходят от одного источника, а всю полноту ответственности несут руководители подразделений. Кроме того, были созданы главные управления в семи Федеральных округах, распущены региональные управления по борьбе с организованной преступностью, а руководители подразделений МВД в субъектах РФ стали назначаться министром без согласования с руководством соответствующих субъектов. Это привело к тому, что региональные управления МВД были выведены из-под контроля губернаторов.

Реальные возможности МВД шире официальных полномочий. Это связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, руководство МВД находится в тесном контакте с ФСБ, которая служит дополнительным каналом общения с президентом. Во-вторых, исторически МВД является активным экономическим и политическим игроком. Являясь одним из самых коррумпированных министерств, МВД часто выступает в качестве административного прикрытия для компаний в основном малого среднего бизнеса или выполняет заказы предпринимателей по оказанию давления на конкурентов. МВД является держателем компромата, как на бизнесменов, так и на политиков. Кроме того, МВД постоянно пытается добиться законодательного усиления контроля министерства за такими высокоприбыльными сферами бизнеса, как игорный бизнес, производство и продажа алкогольно-табачной продукции, добыча рыбы и морепродуктов, экспорт товаров народного потребления и так далее.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Борис Грызлов, принадлежащий к «силовой» номенклатурно-политической группировке, так и не сумел сформировать внутри МВД свою команду. Политически некоторые заместители Грызлова относительно автономны. Связано это с тем, что основной костяк МВД составляют или выходцы из ФСБ, знакомые с Путиным или Патрушевым, или кадровые сотрудники МВД. Грызлов не относится ни к тем, ни к другим, а входит, наряду с заместителем министра внутренних дел Рашидом Нургалиевым, в «команду Патрушева». При этом ряд СМИ полагает, что нынешний руководитель МВД все же числился в структурах КГБ (предшественнице ФСБ).

После Грызлова наибольшим влиянием в МВД пользуются бывшие служащие ФСБ. Наиболее прочные кадровые позиции среди них у Нургалиева, который под давлением Патрушева сменил на посту начальника Службы криминальной полиции другого выходца из , представлявшего интересы Игоря Сечина. По данным СМИ, Нургалиев рассматривается Патрушевым преемником Грызлова. Влияние Нургалиева подкреплено тем, что он курирует широкое по своим политическим возможностям направление работы – экономические преступления, расследование наиболее громких убийств, включая политические, борьба с организованной преступностью.

Однако влияние Нургалиева не безгранично. Широким кругом полномочий в рамках Криминальной милиции обладает созданная после расформирования Федеральной службы налоговой полиции Федеральная служба по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, которую возглавил в ранге заместителя министра внутренних дел также выходец из -Рахальский. Будучи заместителем начальника ФСНП, Веревкин-Рахальский вел дела, к которым были причастны представители крупного бизнеса.

Одно из самых мощных и секретных подразделений МВД – Главное управление собственной безопасности – возглавляет выходец из , пришедший в МВД почти одновременно с Грызловым. Это управление позволяет Грызлову плотно контролировать деятельность практически всех подразделений МВД. К числу наиболее влиятельных заместителей Грызлова относится другой экс-сотрудник , отвечающий за кадровую политику. При этом Соловьев является одним из самых закрытых для печати управленцев МВД. К группе выходцев ФСБ относится однокурсник , возглавляющий Следственной управление. Однако его возможности не велики.

Из числа коренных работников министерства выделяется только первый заместитель министра Владимир Васильев, отвечающий за информационное освещение и пропаганду деятельности МВД, а также подготовку предложений по реформе министерства. Васильев является одним из самых упоминаемых в СМИ сотрудников МВД. В прессе его не раз называли преемником Грызлова на посту главы МВД, кроме того, говорилось о возможности выдвижения Васильева кандидатом в губернаторы Тверской области. Влияние Васильева базируется на том, что он не принадлежит команде бывшего министра внутренних дел Владимира Рушайло, который входит в «старомосковскую» группировку. Васильева относят к команде министра обороны Сергея Иванова (Иванов и Васильев вместе работали в Совете безопасности) по просьбе которого он вместе с Грызлов снова был переведен в МВД весной 2001 года.

Среди кадровых сотрудников МВД определенным влиянием располагает заместитель министра начальник Службы общественной безопасности Александр Чекалин. Однако, поскольку Чекалина относят к «людям Рушайло», он серьезно проигрывает и выходцам из ФСБ, и Васильеву. Авторитет Чекалина основан на том, что около 70% сотрудников милиции относится к службе общественной безопасности, с работой которой большинство россиян регулярно сталкивается в своей повседневной жизни и по ней оценивает эффективность МВД.

Качественный состав группы

Основу сотрудников МВД высшего ранга составляют люди среднего возраста (40-50 лет), имеющие профессиональное образование, некоторые из них вышли из семей милиционеров или военных, что накладывает особый отпечаток на их психологию. Отличительная черта сотрудников МВД – отношение к работе как государственному служению, строгое следование принципам управленческой иерархии и бюрократической морали, настороженное отношение к «чужакам» и нововведениям, высокий уровень исполнительности.

Большинство управленцев МВД не любит распространяться о личной жизни и светится перед телекамерами, редко когда занимают собственную точку зрения, строго следую генеральной линии. В Грызлове отмечают отсутствие завышенных политических амбиций и обязательность. Жесткость, бескомпромиссность и закрытость характерна для выходцев из ФСБ. Наиболее открытым для прессы считается заместитель министра Васильев, который умеет общаться со СМИ. В целом же сотрудники МВД относятся к прессе с недоверием, усилившимся после раскручивания дела «оборотней в погонах». Эта ситуация стала еще одним свидетельством в пользу того факта, что МВД является одним из наиболее коррумпированных силовых структур.

Методы коммуникации

Наиболее эффективным методом коммуникации с МВД следует признать организацию информационных кампаний в прессе с привлечением политических партий, видных политиков и зарубежной печати, включая публикацию социологических опросов. К этой же категории можно отнести организацию митингов, имеющих отношение к МВД, с целью создания информационных поводов. В рамках МВД существует Управление информационных, региональных и общественных связей, которое плотно отслеживает освещение деятельности министерства в СМИ. В связи началом думской избирательной кампании по выборам в Думу (по совместительству Грызлов является председателем Высшего совета партии «Единая Россия») МВД особенно внимательно следит за имиджем своего ведомства и в особенности министра Грызлова.

В этой связи эффективным инструментом коммуникации можно признать использование ресурса «Единой России», среди членов которой много сотрудников МВД. Для выхода на целевую аудиторию – служащих МВД и прямого общения с сотрудниками можно использовать милицейскую прессу. В частности, МВД принадлежит относительно популярная радиостанция «Наше время на Милицейской волне», а также газета «Щит и меч», которая публикует ответы высокопоставленных сотрудников МВД на вопросы, поступающие в редакцию.

Менее эффективны попытки выхода с представителями МВД на прямой контакт. Сотрудники крайне неохотно распространяются о своей деятельности частным или общественным структурам, общаясь в основном только с официальными лицами или институтами. Это относится и к СМИ. МВД в основном контактирует с государственными информационными агентствами.

Министерство иностранных дел

Место в общей властной конфигурации

В системе органов исполнительной власти министерство иностранных дел занимает строго отведенное ей место – формирование внешнеполитической линии российского государства. Внешнеполитическая ориентированность автоматически понижает статус МИДа на фоне других органов. МИД не оказывает никакого влияния на внутриполитическую ситуацию в стране, а, поскольку министр иностранных дел не входит ни в одну из номенклатурно-политических группировок и не является доверенным лицом Путина, министерство сковано в своей профессиональной области. На этом основании МИД относят к маловлиятельной группе министерств.

Официальные полномочия и реальные возможности

МИД, осуществляя государственное управление в области отношений России с иностранными и международными организациями, занимается разработкой внешнеполитической стратегии России и представляет соответствующие предложения главе государства. МИД находится в непосредственном подчинении президента, который вправе самостоятельно определять внешнеполитический курс. От того, насколько президент готов доверить реализацию внешнеполитической линии государства, зависит уровень влияния министерства иностранных дел.

В настоящее время возможности МИДа серьезно ограничены другими центрами влияния, выступающим на внешнеполитическом поле. Помимо того, что по Конституции именно президент определяет характер международной деятельности России, нынешний глава государства порой действует в обход МИДа, предварительно не согласуя с ним принятые решения. Этот факт повышает статус заместителя главы администрации президента Сергея Приходько, отвечающего за внешнеполитическое направление. Особенно активно Приходько действует в области отношений со странами Содружества независимых государств (на этом же направлении в последнее время работает и другой зам главы АП Владислав Сурков) и Западной Европы. Поддерживает его в этом руководитель президентской администрации Александр Волошин.

При этом считается, что администрация президента занимает более либеральную позицию, чем МИД. АП полагает необходимым поддерживать с США и Западной Европой самые тесные отношения. Кроме АП не последнюю роль во внешней политике России играет министр обороны Сергей Иванов, проявляющего особый интерес к проблемам, имеющим военно-политическое измерение – отношения с НАТО и ООН. Неформальное влияние на МИД оказывает Служба внешней разведки.

Внутренняя структура: лидер и его окружения

Главную роль в МИДе играют глава ведомства Игорь Иванов и его заместители, отвечающие за региональные блоки стран. Кроме этого, определенным влиянием пользуется представитель министерства Александр Яковенко, обладающий наряду с Ивановым правом озвучивания официальной позиции министерства. Из заместителей наибольшими возможностями обладают первый зам Иванова и бывший глава Службы внешней разведки Вячеслав Трубников (СНГ), первый зам Валерий Лощинин (европейское направление) и Александр Лосюков (Ближний и Средний Восток). При этом почти вся верхушка министерства, включая Иванова, считается креатурой бывшего главы МИДа Евгения Примакова, особым доверием которого пользуется Трубников.

Качественный состав группы

Несмотря на то, что МИД призван представлять Россию за рубежом, внешнеполитическое ведомство отличается закрытостью и недоверием к иностранцам. МИД - одно из самых консервативных, забюрократизированных и иерархичных министерств и ведомств. В МИДе до сих пор живы традиции, привитые с советских времен, когда министерство находилось под контролем спецслужб. По роду своей деятельности МИД имеет дело с секретной информацией. Поэтому большинство сотрудников, дорожа своей местом и карьерой, ведут себя предельно осторожно. В настоящее время со стороны спецслужб, хотя и в меньшей степени, чем прежде, за деятельностью МИДа следит Служба внешней разведки. Поскольку в МИДе сильны «рабочие» династии, в министерстве широко распространены семейно-родственные отношения.

Методы коммуникации

В отношении министерства иностранных дел прямые методы коммуникации, будь то официальные обращения, организация встреч или кампании в СМИ, в силу закрытости ведомства не слишком «рентабельны». Не всегда может сработать использование иностранных дипломатов и официальных международных организаций для налаживания контактов с российским МИДом. Он сможет отреагировать, но не принять по этому поводу конкретных решений по той причине, что МИД не рассматривает ни одно из государства как партнера или союзника. В публично-официальные отношения со стороны МИДа обычно вступают Иванов и Яковенко. Поэтому более эффективно обращение к неформальным рычагам – личные знакомства, родственные связи (через жен дипломатов). Безусловным авторитетом в МИДе обладает Евгений Примаков, возглавляющий ныне Торгово-промышленную палату и благодаря этому вхожий в бизнес-элиту. На Примакова можно повлиять не только через крупные бизнесы, но и ближневосточных политиков, с некоторыми из которых он хорошо знаком.

Совет Безопасности

Место в общей властной конфигурации

В российской пирамиде власти аппарат Совета Безопасности занимает второстепенные позиции и фактически не принимает участия в принятии стратегических решений. В редких случаях Совбез используют как консультационную службу при администрации президента. Кроме того, Совбез служит «кадровой воронкой» для отправленных в отставку влиятельных политиков, психологически компенсируя карьерное падение. Даже несмотря на то, что нынешний секретарь принадлежит «старомосковской» группировке, Совбез не может задействовать неформальные рычаги управления.

Официальные полномочия и реальные возможности

Совбез относится к совещательным консультативным органом при президенте, подготавливающим решения по международным и внутренним военно-политическим проблемам. В силу этого предметом интереса Совета Безопасности является разнообразный круг вопросов – от экологии до политики в области средств массовой информации. Совбез занимается разработкой документов в сфере национальной безопасности (военная доктрина, доктрина информационной безопасности). Председателем Совбеза является президент, которому непосредственно подчинен секретарь, возглавляющий аппарат Совета. Среди членов Совета Безопасности числятся такие влиятельные фигуры, как премьер-министр Михаил Касьянов, министр обороны Сергей Иванов, директор , глава президентской администрации Александр Волошин и другие. Однако это обстоятельство не добавляет данному органу политического веса.

По своим реальным возможностям Совбез относится к крайне маловлиятельным институтам. Авторитет Совбеза полностью зависит от отношения к нему главы государства. , стоявшим во главе аппарата с 1999 года по 2001 год, Совбез занимал доминирующие позиции во властной вертикали, выступая в роли второй администрации Путина. С уходом Иванова в Министерство обороны Совбез автоматически перестал быть органов влиятельных советников и специалистов, к мнению которых прислушивался бы президент Путин. С момента назначения секретарем бывшего министра внутренних дел Владимира Рушайло Совбез находится в «политической опале».

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Ни секретарь Совбеза Рушайло, ни один из его заместителей не пользуются доверием президента и не имеют на него прямого выхода. Влияние Рушайло ограничено исключительно рамками своего ведомства. Ряд заместителей – Евгений Наздратенко и Валентин Степанков – оказывают точечное коммуникация на ситуацию в Приморском крае и Приволжском федеральном округе соответственно. При этом они не относятся к группе лиц, близкой Рушайло. Из заместителей секретаря в наиболее тесных отношениях с Рушайло находится выходец из . Другие заместители - Владислав Шерстюк, Валентин Соболев и Олег Чернов - работали в системе безопасности. Однако никто из них не входит в группировку «петербургских силовиков». Владимир Потапов и Вячеслав Солтаганов являются выходцами из других силовых структур.

Качественный состав группы

Совет Безопасности характеризует общая закрытость и высокое недоверие к представителям общественных организаций, особенно по отношению к зарегистрированным за рубежом. Сотрудники Совбеза как бывшие работники ФСБ и МВД относятся к предмету своей деятельности как к сверхсекретной работе. Большинство из них крайне замкнуты и не любят общаться с прессой, не учитывают иное мнение, требуют безусловного исполнения приказов. Наиболее открытым из заместителей Рушайло считается Валентин Степанков.

Методы коммуникации

Совбез практически не реагирует на внешние кампании, будь то вбросы в СМИ или проведение митингов и шествий. Связано это с тем, что данный орган не отвечает за текущую ситуацию в области безопасности, занимаясь концептуально-стратегической проработкой соответствующих вопросов.

По этой причине эффективнее всего использовать неформальные контакты с Совбезом, а также научный совет при Совбезе, куда входят более открытые представители образовательных и научных учреждений. Некоторые из них активно сотрудничают с разного рода коммерческими и некоммерческими объединениями.

Крупный бизнес

Место в общей властной конфигурации

Крупный бизнес не относится к числу официальные центров принятия политических решений. Крупный бизнес не участвует в формировании политики ни президента, ни правительства, не имеет права оказывать давление на судебную и законодательную власти. Единственный легитимный способ представления интересов бизнес-сообщества – через профессиональные общественные объединения. Среди них выделяют Российский союз промышленников предпринимателей (крупный бизнес), с бюро которого президент Путин периодически встречается, «Деловая Россия» (средний бизнес) и ОПОРА (средний и малый бизнес). Тем не менее крупный бизнес, обладающий обширными неформальными связями на всех уровнях власти, является одним из ключевых политических игроков и по сути является неотъемлемым элементом «теневого государства».

Официальные полномочия и реальные возможности

Крупный бизнес лишен каких-либо официальных властных полномочий. Несмотря на это, по своему влиянию он вполне сопоставим с некоторыми политическими институтами и может рассматриваться прежде всего в качестве одного из инструментов давления на властные органы. Основа политического могущества большого бизнеса заключается в концентрации основных капиталов и активов в руках крайне узкой группой лиц, сращенной с властью. Финансовый рычаг, клановая организация власти и протекционизм в отношении ограниченной группы предпринимателей позволяет крупному бизнесу иметь свое «представительство» в администрации президента, правительстве, Государственной Думе, регионах. Многие средства массовой информации, за исключением основных государственных телеканалов, и в известной степени политические партии контролируются бизнес-элитой.

При президенте Путине влияние крупного бизнеса на федеральном уровне серьезно ослабло. Предприниматели перестали указывать на то, в каком направлении должна действовать власть и кто должен реализовать установленный ими политический курс. Крупный бизнес по ключевым решениям действует только с разрешения главы государства. Такая система установилась после провозглашения Путиным политики «равноудаленности» крупного бизнеса от власти, основной смысл которой заключался в том, что и власть, и бизнес играют по легитимным и равным для всех правилам игры.

Кроме того, президент возвысил предпринимателей новой волны, которые уравновесили группу бизнесменов, сколотивших состояние при экс-президенте Борисе Ельцине. А их политические патроны в лице «петербургских силовиков» начали масштабную атаку на «старомосковский» сырьевой бизнес, настаивая на его национализации.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Крупный бизнес не является единым образованием и состоит из двух основных группировок. Первая группа («старый» бизнес) сформировалась при экс-президенте Ельцине в период первоначальной приватизации и занята в сырьевом секторе экономики (топливно-энергетический комплекс, металлургия), ориентированной на экспорт. Это накладывает отпечаток на общий стиль предпринимателей этой группы. Им свойственен политический и экономический либерализм, они тесно сотрудничают с западными партнерами, призывают к продолжению приватизации и проведению реформ, призванных снизить давление государства на экономику.

Во вторую группу («новый» бизнес) входят предприниматели, экономическое влияние которых вызвано личным знакомством с президентом Путиным. Этот слой предпринимателей контролирует естественные монополии, принадлежащие государству (МПС и «Газпром»), а также госкомпанию «Роснефть». Кроме того, «новый» бизнес занят в ВПК и менее доходных государственных компаниях («Росспиртпром»). Из частного сектора из «нового» бизнеса наиболее влиятелен Межпромбанк, но его финансовое благополучие полностью зиждется на связях с «Газпромом». По этой причине «новый» бизнес является сторонником превращения монополий в сверхмонополии, государственного протекционизма, создания дополнительных преград для западных компаний. «Новый» бизнес более закрыт, чем «старый», не принимает многие постулаты либеральной идеологии. Он более зависим от государства и своих политических администраторов (министра обороны Сергея Иванова, директора , заместителя руководителя администрации президента Виктора Иванова).

Основной костяк «старого» бизнеса образован пятью предпринимателями. В него входят глава нефтяной компании , губернатор Чукотского края Роман Абрамович (владелец «Сибнефти»), руководитель «Базового элемента» Олег Дерипаска, председатель консорциума «Альфа-Групп» и глава холдинга «Интеррос» Владимир Потанин.

Степень политической активности каждого из них разнится. По уровню влияния лидером среди них является Ходорковский, возможности которого позволяют финансировать деятельность не только значимых партий, но и основные политические проекты администрации президента. Ходорковский считается одним из самых приближенных к администрации предпринимателей. Следом за ним идут Абрамович и Дерипаска, которые не столь активны на политическом поприще как Ходорковский, однако находятся в особо тесных отношениях с главой администрации Александром Волошиным и премьером Михаилом Касьяновым.

Возможностями сопоставимыми с Дерипаской и Абрамовичем обладает Фридман. Его протеже в администрации считаются заместители Александра и Александр Абрамов. «Альфа» финансировала не одну политическую партию. Однако Фридман ведет себя более осторожно, не распространяясь о собственных политических проектах. Особую позицию занимает Потанин. Он также принимает участие в финансирование партий и других проектов администрации, но делает это не собственной воле, а по разнарядке ради сохранения партнерских отношений с властью. Потанин – самый лояльный из них по отношению к действующей власти, не имеющий политических амбиций.

В «новом» бизнесе доминирующее положение занимает руководитель , который входит в «силовую» номенклатурно-политическую группировку и считается близким Путину предпринимателем. Политическая активность Пугачева выражается в том, что он является одним из главных спонсоров проектов «силовиков. В частности, считается, что именно Пугачев является одним из финансистов Российской партии жизни.

Качественный состав группы

Представители «нового» и «старого» бизнеса по своим характеристикам отличаются друг от друга. В первую группу входят люди достаточно молодого возраста и принадлежащие к одному поколению. Они более доступны и активно взаимодействуют с медиа-сообществом, придерживаются либеральных убеждений, ведут открытый образ жизни и часто попадают на страницы российской и зарубежной светской хроники.

При этом в делах им свойственна крайняя жесткость и требовательность, некоторый цинизм, связанный с особенностями периода «первоначального накопления капитала». Внутри компаний они выстроили полуавторитарную систему управления. Наиболее закрытыми и в бизнесе, и в общении являются Дерипаска, Абрамович и Потанин.

Лидеров «нового» бизнеса отличает авторитаризм в управлении и принципиальная закрытость для внешних сил, распространяющаяся на все сферы жизни и деятельности. «Новые» предприниматели предпочитают оставаться в тени.

Методы коммуникации

Для коммуникации на крупный бизнес можно использовать профессиональные объединения предпринимателей – прежде всего Российский союз промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленную палату России, а также «Деловую Россию» и ОПОРу. Однако их влияние не велико, поскольку крупные предприниматели при лоббировании своих интересов стараются прибегать к неформальным связям. В отношении предпринимателей еврейской национальности более эффективно обращение к еврейской диаспоре России, налаживание контактов с Российским еврейским конгрессом, с которым особенно тесно связаны Ходорковский и Фридман, также можно задействовать Всемирный еврейский конгресс и другие западные организации. Среди «нового» бизнеса особым авторитетом пользуется Русская православная церковь. Кроме этого, многие предприниматели позиционируют себя как меценаты, активно участвуя в разного рода благотворительных проектах. Значительное внимание уделяется работе со СМИ.

Политические партии

Место в общей властной конфигурации

Политические партии находятся на периферии российской политической системы. Ни одна из партий не является автономным центром принятия решений, находясь в зависимости от более влиятельных политических игроков. Ни один из партийных лидеров не входит в ближний круг президента. Некоторых из них (например, председатель Высшего совета «Единой России» Борис Грызлов) можно рассматривать как «наемных менеджеров». Современные партии обслуживают интересы или номенклатурных группировок, или крупного бизнеса, или класса госслужащих.

Официальные полномочия и реальные возможности

По закону «О политических партиях» партии являются единственной формой общественных объединений, имеющей право выдвигать кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На политический процесс партии способны влиять только через участие в выборах и законодательную деятельность. Но и здесь их реальные возможности серьезно ограничены.

Формально партии могут контролировать работу правительства и президента. Однако редкие попытки работать в этом направлении обычно заканчиваются ничем. Госдума – основной инструмент влияния партий – находится под прямым контролем администрации президента. Это сковывает ее в пределах прямых полномочий – обсуждение и принятие законопроектов. Ни один значимый законопроект не проходит без согласования позиций всех заинтересованных сторон: администрации, правительства, крупного бизнеса и губернаторского корпуса. При этом партии чаще всего выступают в роли исполнителя заранее принятого решений.

Из всех зарегистрированных партий (51) наибольшим влиянием обладают те, чьи активисты представлены в Госдуме. К ним относятся «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, Союз правых сил и «Яблоко». Безусловными лидерами среди них являются «Единая Россия» и КПРФ, которые пользуются достаточно высоким уровнем общественного доверия. Однако они не играют самостоятельной роли. Политический вес «Единой России» сохраняется за счет администрации президента и негласной поддержки Путина. КПРФ серьезно зависима от крупного бизнеса и является системным игроком. Об остальных партиях независимо от приближенности к администрации президента вспоминают ситуативно – например, если в Думу вносятся законопроекты, требующие конституционного большинства.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Основные политические партии делятся на две группы – лидерские, в которых председатель партии занимает доминирующее положение, и коллегиальные, в которых полномочия распределены между основными первыми лицами. К первому типу относятся КПРФ, «Яблоко» и ЛДПР. Неизменным лидером КПРФ является председатель Центрального комитета партии Геннадий Зюганов – крайне осторожный политик и опытный аппаратный боец. Зюганов не признает внутрипартийную оппозицию, жестко пресекая попытки ограничить его влияние. Правой рукой Зюганова является его заместитель по ЦК Иван Мельников. Тем не менее внутри КПРФ существует оппозиционная группировка, представленная заместителем и председателем исполнительного комитета Народно-патриотического союза Геннадием Семигиным. У обоих отлажен канал связи с администрацией президента. Спонсорами партии являются ЮКОС, Интеррос.

В зависимости от администрации также находится партия «Яблоко», лидер которой Григорий Явлинский пользуется определенным уважением президента. Именно Явлинский ведет основные переговоры с администрацией. Главный спонсор движения ЮКОС. Монопольное управление ЛДПР осуществляет ее лидер Владимир Жириновский, не предпринимающий резких шагов без согласования с администрацией президента. Среди спонсоров партии нет крупных компаний.

К коллегиальным партиям относятся «Единая Россия» и Союз правых сил. Лидеры этих движений – Борис Грызлов и Борис Немцов соответственно – обладают конкретными полномочиями, однако их статус имеет скорее имиджевое значение. Ключевые решения принимаются коллегиально. В «Единой России» эту роль исполняет Генеральный совет, в который Грызлов не входит, в СПС – Федеральный политсовет. При этом в «Единой России» реальные рычаги влияния находятся в руках заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова. Почти все крупные компании финансируют деятельность «Единой России», однако никто из них не влияет на ситуацию в партии. СПС дистанцируется от администрации президента, при этом поддерживает связь с Сурковым. Деятельность СПС также финансируется не одной компанией, однако ни одна из них не является эксклюзивным спонсором, не оказывая серьезного влияния на партию. Особым авторитетом в СПС пользуется глава РАО «ЕЭС» Анатолий Чубайс.

Качественный состав группы

Состав верхушки партии и ее психология определяется историей движения и избранной политической идеологией. Наиболее консервативной, замкнутой, опирающейся на людей старшего и пожилого возраста является КПРФ. Руководство движения в основном состоит из лиц старшего и пенсионного возраста. Сознание партийцев сильно идеологизированно, свойственны антисемитизм, антиамериканизм, представление об имперском величии России, особая симпатия к православию.

Антиподом КПРФ являются демократические партии «Яблоко» и СПС. Они охотно идут на контакт, их лидеры известны на Западе, относят Россию к европейской цивилизации, главными партнерами считают США и западноевропейские страны. Но есть и отличия. Руководство СПС – достаточно молодые, успешные люди, пришедшие в партию из коммерческих структур или занимавшие важные государственные посты. Партия ориентирована на молодежь и прослойку россиян с высоким уровнем дохода. «Яблоко» считается партией высоколобых интеллектуалов, являющихся при этом не практиками, а не теоретиками. Электоральный ресурс партии – лица с высшим образованием и невысоким уровнем дохода.

Наиболее пестрой по своему составу и убеждениям является «Единая Россия», партия ориентируется на самые разные слои населения. При этом, поскольку «Единая Россия» близка бюрократии, ее отличает некоторая закрытость, осторожность, сухость, излишняя официальность. ЛДПР позиционирует себя как партия люмпенизированных слоев населения. В действительности лидер этого партии Жириновский является трезвомыслящим и прагматичным человеком, с которым, если он видит какую-либо выгоду, всегда можно найти общий язык.

Методы коммуникации

Поскольку все основные партии ведут активную публичную деятельности и дорожат своим электоратом, любая крупная информационная кампания с их упоминанием не останется незамеченной. С многими партиями можно наладить прямой контакт. Достаточно осторожно к иностранным организациям относится КПРФ, по идеологическим мотивам отказать может ЛДПР. Остальные, если в проекте будет присутствовать электоральная выгода, готовы к сотрудничестве. «Единая Россия» особенно охотно принимает участие в разнообразных благотворительных проектах. Многие партии в зависимости от тематики без стеснения могут присоединиться к митингам и пикетам. Некоторые из них способны выполнить определенный политический заказ.

Центры принятия решений
по чеченской проблематике

Общая конфигурация

Общая схема принятия властных решений, касающихся функционирования Чечни, является довольно динамичной. Целый ряд событий последних двух лет - инициатив федерального Центра и местных властей - наметили траекторию трансформации прежней модели управления регионом.

Общее направление изменений связано с постепенным замещением прямого управления регионом из федерального Центра элементами «регионализации» власти в республике. Все больше полномочий передается местным органам власти, в результате чего в Чечне постепенно формируется автономный режим Ахмата Кадырова.

Поначалу политический, административный, хозяйственный и «силовой» блоки управления территорией напрямую осуществлялись из Москвы. Но уже в 2001 году номинальной региональной администрации и врио ее главы Ахмату Кадырову указом президента был передан целый ряд полномочий, обозначивших большую политическую и административную ответственность. Одобренный президентом России курс на формирование самодостаточной региональной политической системы и статусная ассимиляция региона в общую федеративную систему были умело использованы Кадыровым.

В конце 2002 года Владимиром Путиным было принято окончательное решение о легализации действующей в регионе власти и интеграции Чечни в общее правовое пространство. 12 декабря был подписан указ президента о проведении в республике в марте 2003 года конституционного референдума. Параллельно Ахмат Кадыров стал постепенно «перетягивать» финансово-хозяйственные и силовые полномочия по управлению территорией.

23 марта на состоявшимся референдуме подавляющим большинством голосов была одобрена Конституция республики, а так же законы о выборах парламента и президента Чечни. Тем самым, чеченская администрация Кадырова получила полный объем административных, политических и финансово-хозяйственных полномочий, зафиксированных Конституцией РФ по отношению к каждому субъекту федерации. В то же время, по настоящее время региональная администрация воздерживается от полного снятия опеки федерального Центра и «добровольно» сохраняет частичное действие прежней схемы административного и финансово-хозяйственного контроля из Кремля, выраженной в сохранении поста «назначенного Москвой» премьер-министра республики.

Те же самые процессы «регионализации» власти свойственны и «силовой» части общей системы. В апреле был сменен прежний руководитель МВД по Чеченской республике Руслан Цакаев, подчинявшийся Москве напрямую и находившийся в сложных взаимоотношениях с Ахматом Кадыровым. Новый глава республиканского является креатурой Кадырова и будет встраивать свое ведомство в общую схему принятия решений региональной администрацией.

Параллельно с этим на федеральном уровне шел другой процесс изменения схемы «силового» управления регионом. Решением президента к 1 сентября 2003 года вся полнота ответственности за ход контртеррористической операции будет передана от ФСБ к МВД. Тем самым будет изменено и соподчинение дислоцированного в регионе воинского контингента.

Постепенно происходит замещение федеральных органов власти на региональные, выстроенные под президента Чечни и его администрацию. Следующими знаковыми «точками» в этом процессе должны стать окончательное изменение схемы «силового» управления регионом из ФЦ (1 сентября 2003 года), выборы президента республики (5 октября 2003 года), подписание договора о разграничении полномочий между Федерацией и Чеченской республикой и выборы чеченского парламента.

В настоящий момент ключевую роль в системе принятия основополагающих политических решений по управлению регионом играет президент Владимир Путин. Для Путина ситуация в республике представляет особую важность. В 1999 году рост его популярности был в значительной степени обусловлен возросшим спросом граждан на лидера, способного предложить четкий план решения “чеченской проблемы”. Именно это стало ключевым фактором назначения Путина и. о. президента РФ. Теперь чеченский фактор может сыграть против Путина, и поэтому ситуация в республике находится под его личным контролем.

Поскольку обеспечение текущей деятельности президента России возложена на администрацию президента, она также непосредственно занимается республиканской тематикой. Напрямую «заведует» ситуацией в Чечне и координацией деятельности федеральных «несиловых» органов власти в республике полномочное представительство президента в Южном ФО под руководством Виктора Казанцева.

Следующим идет «силовой» блок правительства. Влияние силовых ведомств в республике изначально было чрезвычайно высоким. ФСБ, МВД и вооруженные силы обеспечили в 1999 году «возврат» Чечни под юрисдикцию федерального Центра. В настоящее время эти ведомства по-прежнему обеспечивают безопасность в регионе, фактически контролируя основную часть территорию республики.

«Силовой» блок номинально делиться на две части – федеральную, определяющую общую линию принятия решений, и региональную, ответственную за ее исполнение. Координирование деятельности «силовиков» возложено на Совет безопасности РФ, разрабатывающий стратегические планы. Далее следует ФСБ, контролирующая на региональном уровне другую координационную структуру – Региональный объединенный штаб (РОШ) по управлению контртеррористической деятельностью. На РОШ возложена обязанность общей координации сил Министерства обороны (Объединенной группировкой войск на Северном Кавказе), представленных на местах как армейскими соединениями, так и военными комендатурами. Последние Указом президента от октября 2002 года наделены частичным правом влияния на местные органы власти в республике.

Кроме того, РОШ фактически доминирует и над силами МВД в республике. Правда, согласно Указу президента от июля 2003 года, уже началась передача ответственности за общее управление деятельности «силовых» структур от ФСБ к МВД. Это будет выражаться в переподчинении РОШ от ФСБ к МВД (будет назначен руководитель в ранге замминистра МВД), а так же замене военных комендатур на аналогичные, сформированные на базе УВД по ЧР.

Финансово-хозяйственным блоком управления регионом заведует правительство РФ. Поскольку основная часть полномочий ФЦ в этой части связана с финансированием восстановительной деятельности и обеспечением текущих трат дотационной республики, ключевую роль помимо премьер-министра играют два ведомства – Минфин и Госстрой. В рамках последнего действует специально созданная структура, «осваивающая» восстановительный бюджет: ФКП «Дирекция». Кроме того, общую координацию деятельности федеральных органов власти осуществляет «министр без портфеля» Станислав Ильясов.

На региональном уровне всей полнотой государственной власти обладает чеченская администрация под руководством исполняющего обязанности президента республики Ахмата Кадырова. Кроме прямого руководства республиканской исполнительной властью, Конституцией Чечни Кадырову предоставлено право назначения глав местного самоуправления. Починяется и. о. президента и созданный на временной основе Госсовет ЧР (временный парламент с правом совещательного голоса). Влияние бывшего муфтия все больше распространяется на силовые структуры – прежде всего УВД по ЧР.

Формирование чеченской политики федерального Центра является полем конкурентной борьбы между основными кремлевскими элитными группировками. Так, группа «петербургских силовиков» отстаивает жесткий подход к режиму Ахмата Кадырова. В то же время «старомосковская» группировка, наоборот, лоббирует укрепление главы временной чеченской администрации. Та из сторон, которая окажется наиболее эффективной, приобретет дополнительные очки накануне нового раздела влияния в окружении Владимира Путина сразу же после выборов 2004 года.

Президент

Место в общей властной конфигурации

Глава государства занимает центральное положение в определении всей текущей и перспективной политики в отношении Чечни. , обозначающие его как Верховного главнокомандующего Вооруженными силами, гаранта Конституции предоставляют ему исключительное право принятия окончательного политического решения по развитию ситуации в республике.

По отношению к Владимиру Путину все остальные политические акторы находятся в подчиненном и зависимом положении. В то же время, глава государства в силу своего положения не способен обеспечивать оперативное управление политического развития региона и потому делегирует часть своих широких возможностей другим властным институтам, определяя окончательный формат их ответственности за то или иное функциональное направление. Кроме того, проработка и подготовка инициатив, в том числе и по «чеченской проблеме», являются полем острой конкуренции со стороны основных элитных группировок.

Официальные полномочия и реальные возможности

Вплоть до принятия Конституции Чечни конфликтная ситуация в республике слабо поддавалась правовому регулированию. Президент обладал естественными и исключительными полномочиями по урегулированию конфликта и проведению действий по «возврату» республики в состав страны. Более того, «фактор Чечни» стал своеобразным электоральным трамплином для Владимира Путина. В то же время неудачи на чеченском направлении могут повлиять на уровень доверия к Путину со стороны населения.

Поэтому, с одной стороны, президент способен принять практически любое кардинальное решение в отношении региона. С другой, этот потенциал ограничивается боязнью совершить ошибку. Кроме того, Путин сталкивается с конкуренцией со стороны элитных группировок вокруг чеченской проблематики, а также с давлением со стороны чеченской администрации, что оказывает серьезное влияние на принимаемые им решения.

Методы коммуникации

Наиболее эффективным способом коммуникации с президентом по «чеченскому вопросу» остается личная аудиенция или использование ресурса администрации президента и членов ближнего круга главы государства из основных элитных группировок. Кроме того, большое влияние на Путина имеет и сам чеченский лидер – Ахмат Кадыров. А на международном уровне – деполитизированное и закрытое (без присутствия СМИ) обсуждение этой проблемы с лидерами ведущих мировых держав.

Владимир Путин стремиться принимать во внимание все точки зрения на существующую проблему, за исключением взглядов, жестко контрастирующих с его общей линией на включение Чечни в федеративное пространство.

Достаточно эффективно по отношению к Чечне становится использование кампаний в СМИ и общественного мнения - как российского, так и западного. Владимир Путин достаточно болезненно относится к неудачам политики Центра в республике. Угроза падения рейтинга из-за чеченской темы является для президента Путина крайне чувствительной.

Администрация Чеченской республики

Место в общей властной конфигурации

Исполняющий обязанности президента Чечни Ахмат Кадыров по Конституции республики, принятой на референдуме 23 марта 2003 года, является руководителем исполнительных органов государственной власти региона. Региональная администрация – правительство Чеченской республики - наделена всем объемом полномочий органа государственной власти субъекта федерации.

Официальные полномочия и реальные возможности

Согласно прописанным в федеральном законодательстве, а также Основном законе Чечни полномочиям, президент республики представляет Чечню в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти регионов России и органами МСУ. По Конституции, Ахмат Кадыров, являясь руководителем исполнительной власти республики, утверждает по представлению премьер-министра ЧР кадровый состав правительства Чечни. Согласно Конституции ЧР, Ахмат Кадыров наделен правом назначения руководителей местного самоуправления (19 районных администраций и 2 городские администрации). При этом реальные полномочия Ахмата Кадырова еще шире. Постепенно «отвоевывая» у федерального Центра все больший объем власти, Кадыров приобрел достаточно рычаги административного контроля над всей складывающейся региональной политической системой. В настоящее время исполняющий обязанности президента напрямую влияет на:

·  правительство ЧР

·  органы местного самоуправления

·  Госсовет ЧР, исполняющий роль временного парламента, дата избрания которого запланирована на декабрь 2003 – январь 2004 года.

·  Управление внутренних дел (УВД ЧР)

·  республиканскую избирательную комиссию

·  недавно сформированную судебную систему республики (пока лишь частично)

Таким образом, под непосредственным контролем Кадырова находятся все основные блоки оперативного управления республикой – политический, административный, финансово-хозяйственный и «силовой».

В то же время еще остается ряд некоторых ограничителей для всей полноты власти исполняющего обязанности президента республики. Так, Кадыров «добровольно» сохраняет элементы действия прежней схемы разделения политических и финансово-хозяйственных блоков управления регионом. Премьер-министром республики остается назначенный по согласованию с полпредом в Южном ФО Виктором . Несмотря на то, что все ключевые чиновники правительства ЧР являются «людьми Кадырова», Кремль сохраняет некоторую возможность контроля над региональной вертикалью власти.

Существенные ограничения властным возможностям Ахмата Кадырова создают подконтрольные Центру «силовые» структуры – в первую очередь, ФСБ, армейские соединения и военные кандидатуры. Согласно Указу президента и Временном положении о военных комендатурах в ЧР, последние имеют возможность издавать собственные распоряжения, обязательные для гражданских структур и гражданского населения. Кроме того, военные комендатуры наделены правом взаимодействия с органами региональной власти и МСУ, а так же определенным уровнем финансово-хозяйственных полномочий.

В то же время сейчас активно идет процесс переподчинения ответственности за управление всем «силовым» блоком в республике, где ключевую роль, в конечном итоге, будет играть УВД ЧР, во многом подконтрольное Кадырову. Одновременно началось расформирование районных военных комендатур и замещение их на аналогичные комендатуры, образованные на базе республиканского УВД. В результате, «силовое» ограничение влиянию Ахмата Кадырова на региональном уровне постепенно ослабевает, но еще остается на уровне федеральном

Внутренняя структура: лидер и его кружение

Ахмат Кадыров является основным лицом во властной иерархии административной вертикали Чечни. За время пребывания в своей должности с середины 2000 года Кадырову удалось создать собственную властную группировку. «Люди Кадырова» в настоящий момент контролируют все основные властные структуры в регионе, за исключением военной составляющей.

Ахмат Кадыров в прошлом является священнослужителем и постепенно прошел путь от заместителя имама соборной мечети до муфтия Чечни. Причем свое назначение Кадыров получил уже в 1994 году, тем самым, являясь первым духовным лицом Ичкерии при президентах Джохаре Дудаеве и Аслане Масхадове. Покинув в 2000 году должность муфтия и став главой администрации Чечни, Кадыров проявил себя опытным и осторожным политиком. Заручившись поддержкой Владимира Путина и постепенно перехватывая рычаги управления регионом, Ахмат Кадыров к июлю это года сформировал собственную команду. Этапами этого процесса стали подготовка и принятие Конституции республики (когда Кадыров «перехватил» контроль над финансово-хозяйственным и силовыми блоками управления республикой), а так же июнь этого года, когда им было проведена масштабная чистка «под себя» всей административной вертикали Чечни.

Вторым по уровню влияния и объему полномочий формально считается премьер-министр Анатолий Попов. Назначенный в феврале этого года согласно ранее установленному правилу делегирования чеченских премьеров из Москвы, он не является членом команды Кадырова и сохраняет свой пост лишь благодаря нежеланию чеченского лидера обострять отношения с Центром накануне выборов. Попов не имеет собственной команды и вынужден работать исключительно с «людьми Кадырова». Чеченский премьер устраивает как «силовиков», так и «старосемейных», поскольку в разные годы работал в составе обеих команд. Но в полной мере функцию «наместника Кремля» выполнить не может.

«Третьим человеком» по уровню влияния во властной иерархии является глава объединенного аппарата президента и правительства . Высокий объем формальных и неформальных властных полномочий главы администрации определяется возложенной на него обязанностью обеспечения деятельности всей исполнительной власти республики. В то же время самого Тарасова нельзя назвать полностью лояльным Кадырову руководителем. Прежде Тарасов работал в команде прежнего «московского» премьер-министра Станислава Ильясова. Кроме того, пост руководителя аппарат в силу своего ключевого положения, так же как и пост премьера, напрямую согласовывается Кадыровым с Владимиром Путиным. Так, прежний глава аппарата Ян Сергунин был знаком Путину еще по работе в Управделами президента РФ и его назначение окончательно решалось на специальной встрече президента с Кадыровым. В то же время, относительная зависимость Тарасова от Кремля, скорее всего, объясняет одобренное бывшим муфтием формальное лишение главы аппарата статуса вице-премьера.

Единственный заместитель Ахмата Кадырова – Усман Масаев, назначенный на свой пост лишь пару месяцев назад, считается одним из ключевых соратников чеченского лидера. «Московский» чеченец, вернувшись в республику во время второй чеченской кампании, возглавил чеченское отделение РСПП - Чеченский союз промышленников и предпринимателей и инициировал «движение» по инвестированию капиталов московской чеченской диаспоры в экономику республики. Постепенно контролируемые близким Кадырову Масаевым структуры стали подрядчиками по многим проектам восстановления республики.

По уровню неформального влияния сын чеченского главы и одновременно начальник службы его безопасности Рамзан Кадыров превосходит многих чеченских руководителей. С одной стороны, это объясняется его «функциональными обязанностями»: Рамзан Кадыров руководит многочисленным военизированным отрядом, обеспечивающих безопасность бывшего муфтия. Кроме того, в Чечне, где власть во многом построена на системе родства и принадлежности к влиятельным тейпам, близость Кадырова-младшего к отцу становится решающим фактором.

Другими близкими Ахмату Кадырову и влиятельными «чеченскими силовиками» являются секретарь Совета безопасности ЧР Рудник Дудаев и вице-премьер правительства республики по связям с силовыми структурами Мовсур Хамидов. Оба они в прошлом являлись сотрудниками органов госбезопасности. Так, близкий Кадырову Хамидов до своего назначения в мае 2002г. работал в центральном аппарате ФСБ. А Рудник Дудаев, так же курирующий принципиальный сектор безопасности и координации деятельности «силовых» структур, ушел в отставку в ранге полковника КГБ. Дудаев, которого можно причислить к так называемой группе «московских» чеченцев (уйдя поле отставки в бизнес, он некоторое время возглавлял туристическую фирму), близок Кадырову еще и по общей работе в Центральном духовном управлении мусульман России (ЦДУМ), где он некоторое время возглавлял Ассоциацию внешних связей мусульманских организаций (курировал связи с верховным муфтием ). Так же достаточно близким к Кадырову «силовиком», но формально не входящим в состав его подчиненных, можно считать назначенного в мае главу чеченского ОМОНа Руслана Алханова. В течение долгого времени Алханов являлся руководителем службы безопасности Кадырова и потому отличается высоким уровнем преданности чеченскому лидеру.

Следующим по уровню влияния вице-премьером чеченского правительства в результате июньских кадровых перестановок стал Муса Дошукаев. Он возглавил объединенное министерство промышленности, транспорта и связи, возникшее после ликвидации профильных ведомств транспорта и энергетики. Дошукаев, занимавший пост министра промышленности еще в администрациях Дудаева и Масхадова, работает Кадыровым с 2000 года.

Посты вице-премьеров занимают еще трое ближайших сподвижника Кадырова: Магомед Вахаев (вице-премьер, курирующий вопросы социальной политики – назначен на свой пост в конце июня); Дукуваха Абдурахманов (министр сельского хозяйства и продовольствия); Аднан Магомадов ( глава представительства Чечни в Москве, возвысившийся до вице-премьера так же в июне этого года).

Особое место во властной иерархии чеченской администрации занимает министр по делам печати, телерадиовещания и . До 2002 года, являвшийся самостоятельной политической фигурой, бывший начальник ГАИ ЧР и мэр г. Грозный был постепенно «встроен» в окружение Кадырова. Несмотря на сопротивление Виктора Казанцева и Станислава Ильясова, использовавших его в качестве противовеса Кадырову, в начале 2002 года Гантамиров был назначен на пост вице-премьера правительства и министра печати. Тем самым Гантамиров во многом был лишен политической самостоятельности, и предпочел войти в команду чеченского лидера. Согласно заявлению самого Гантамирова, в ближайшее время он возглавит избирательный штаб Ахмата Кадырова. В то же время, уровень влияния Гантамирова в последнее время существенно снизился. В мае 2003г. со сменой командира ОМОНа УВД ЧР Гантамиров фактически утратил влияние на эту прежде неформально подконтрольную ему структуру. А уже в июне 2003 министр печати был лишен поста вице-премьера.

В ближайшее окружение Ахмата Кадырова так же входят братья Эли и Хусейн Исаевы. Эли Исаев в начале этого года после продолжительного противостояния Кадырова с прежним «московским» премьером республики Михаилом Бабичем занял пост министра финансов. А Хусейн Исаев, до этого возглавлявший территориальное управления РФФИ, стал председателем временного чеченского парламента – Госсовета республики.

Еще одним контролирующим значительные финансовые потоки руководителем стал назначенный Кадыровым в конце весны главой Комитета правительства ЧР по выплатам компенсаций и делам вынужденных переселенцев Абубакар Байбатыров. Так же достаточно влиятельными членами команды Кадырова считаются министр по делам национальностей и в недавнем прошлом заместитель Ахмата Кадырова - Таус Джабраилов, а также министр экономики в новом составе правительства Абдула Магомадов.

Среди глав местного самоуправления, после июньской «чистки» полностью включенных в группу лояльных Кадырову чеченских руководителей, выделяется руководитель администрации г. Грозный, в прошлом глава комитета по делам молодежи Хожа-Ахмед Арсанов. Он сменил на этом посту офицера .

Достаточно близок Кадырову и его «наследник» на посту муфтия Чечни Ахмад-хаджи Шамаев. Получивший свой пост сразу же после назначения Кадырова главой временной администрации, нетерпимый к ваххабизму имам Шалинского района недавно обозначил свою лояльность чеченскому лидеру заявлением о безоговорочной поддержке его на президентских выборах.

Качественный состав группы

Ближайшее окружение Ахмата Кадырова представляет собой набор разных по источнику формирований групп. Единственным связывающим их в единую команду фактором является личная преданность или полная лояльность Ахмату Кадырову.

Наиболее массовой в окружении и. о. президента является группа руководителей, своей карьерой и положением полностью обязанных Кадырову, а так же связанных с ним клановым родством. С ростом полномочий Кадырова она вытесняла из окружения чеченского лидера чиновников, навязанных «из Москвы» (члены команд премьеров Ильясова и Бабича, полпреда в и пр.), а так же опытных чеченских администраторов, услугами которых Кадыров в первое время был вынужден пользоваться из-за отсутствия собственной квалифицированной команды. Преданные Кадырову чеченцы в большинстве своем среднего возраста, с высшим или средним специальным образованием, с отсутствием значимого опыта работы на государственных административных и хозяйственных должностях.

Следующей по количеству группой являются представители чеченской диаспоры, вернувшиеся в конце 1990-х или во время второй чеченской кампании на родину. Опытные специалисты, доказавшие свою профессиональную состоятельность, они оказались востребованными Кадыровым в период острого кадрового голода. В то же время, некоторая их часть, постепенно передавая свой опыт представителем первой по приближенности группы окружения Кадырова, была вытеснена своими «подросшими» коллегами. Эта группа отличается большей открытостью профессионализмом и способностью адаптироваться к изменяющимся условиям. Возвращение в Чечню являлось для них смелым шагом, сулившим высокие карьерные перспективы, поэтому им так же свойственны амбициозность и высокие запросы профессиональной самореализации. Они поддерживают связи с московской чеченской диаспорой, обладающей собственным доходным бизнесом как в России, так и на территории республики.

Еще одной влиятельной группой можно считать «чеченских силовиков» - в прошлом достаточно высокопоставленных сотрудников правоохранительных органов или органов госбезопасности чеченской национальности. Объединяющим фактором остается схожий спектр обязанностей (координация деятельности и взаимодействие с силовыми структурами а так же обеспечение безопасности) и доказанная лояльность Ахмату Кадырову. Несмотря на то, что часть из них после отставки из «органов» некоторое время занималась бизнесом, им по-прежнему свойственны психологические особенности сотрудников госбезопасности, «осложненные» особенностями «мирной» чеченской жизни.

Наиболее малочисленным является часть окружения Кадырова, доставшаяся ему в «наследство» от управленческой команды Станислава Ильясова, а также часть профессионального чеченского административного аппарата, работавшего еще в администрациях Джохара Дудаева и Аслана Масхадова. Однако постепенно роль этой группы теряет свое значение. Она вытесняется более близкими и преданными Кадырову людьми. Сохранением своих должностей они в первую очередь обязанным демонстративной лояльностью чеченскому лидеру, высокой исполнительностью и демонстрацией отсутствия политической автономности.

Методы коммуникации

Самым эффективным средством коммуникации на Ахмата Кадырова и чеченскую администрацию по-прежнему является использование федеральных органов власти, ответственных за принятие политических решений по «чеченской проблеме». В первую очередь таковыми являются сам президент, администрация президента, а так же ответственные силовые структуры – ФСБ, Минобороны и МВД. Последние сохраняют высокий уровень влияния, время от времени используя предоставленные им полномочия и возможности «силового» способа принятия решений.

Другим перспективным инструментом влияния нужно считать проведение кампаний в федеральных масс-медиа (в первую очередь на государственных телеканалах). Ахмат Кадыров в настоящее время вступил в избирательную гонку, и потому особенно чувствителен к общественному мнению и тенденциям отношения к нему со стороны российской политической элиты (в первую очередь резидента Владимира Путина).

Учитывая особенности «традиционной» организации чеченской системы власти, достаточно эффективными представляется возможность влияния на Кадырова и его команду посредством неформальных контактов через представителей родного тейпа Кадырова – беной. Необходимо также учитывать кланово-родовые связи чеченской диаспоры в Москве, многих регионах России и странах ближнего и дальнего зарубежья. Добившиеся влияния и богатства на новой родине, эти люди по прежнему поддерживают тесные контакты с родственниками в Чечне, выступая для них своего рода «спонсорами» и незыблемыми авторитетами.

Существует и возможность влияния через так Центральное духовное управление мусульман России, Координационный центр мусульман Северного Кавказа, объединяющий мусульманские духовные епархии Ставропольского края, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии и Чечни, а так же ключевые персоналии во властной иерархии мусульманского духовенства и многочисленные мусульманские российские и международные общественные организации.

Также возможна организация массовых мероприятий местного населения или населения лагерей беженцев (митингов, демонстраций и пр.) в самой Чечне и приграничных территориях, что так же объясняется началом республиканской предвыборной кампании.

Наконец, рычагом влияния на Ахмата Кадырова возможно могли бы стать предложения по благотворительным программам, мероприятиям по привлечению инвестиций на восстановление экономики региона.

Федеральная служба безопасности

Место в общей властной конфигурации

Наделенная правом координации деятельности всех силовых структур в Чечне, Федеральная служба безопасности является ключевым ведомством, влияющим на развитие ситуации в регионе. Это также обусловлено близостью директора этого ведомства Николая Патрушева к Владимиру Путину и основополагающее значение выходцев из органов госбезопасности в элитной группировке «петербургских силовиков». Центральное положение Николая Патрушева в кремлевской элите страны позволяет ФСБ в той или иной степени влиять на большинство политических решений федерального Центра по отношению к Чечне. ФСБ также осуществляет общее руководство Региональным оперативным штабом (РОШ) по проведению контртеррористической операции.

В то же время, согласно Указу президента, к 1 сентября ФСБ должна передать функции контроля над федеральным «силовым» блоком в Чечне министерству внутренних дел. В определенном смысле с этим связана утрата некоторого объема полномочий ФСБ в республике. Но ФСБ сохранит влияние на определение общего подхода федерального Центра к политике в Чечне

Официальные полномочия и реальные возможности

Основная функциональная обязанность ФСБ на территории Чечни – борьба с терроризмом, преступностью, проведение профилактических мероприятий, а так же координация деятельности всех силовых структур через РОШ сроком до 1 сентября. В прямом подчинении ФСБ теперь находится Федеральная пограничная служба, возвращенная в состав общего ведомства и выполняющая функции охраны границы с Грузией.

ФСБ также напрямую занимается поиском и ликвидацией незаконных бандформирований, и потому наделено широкими правами по отношению к местному населению и гражданским органам власти. Используя в качестве «силового» обеспечения подразделения армии и МВД, ФСБ способно активно влиять на все сферы жизнедеятельности региона.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Непосредственно ответственным за Чечню является заместитель директора . Одновременно Ежов возглавляет и координационную структуру РОШ, определяя совместную деятельность всех силовиков в республике. А на региональном уровне вплотную курирует работу спецслужбы глава чеченского управления .

Напрямую влияет на ситуацию в Чечне заместитель , в настоящее время исполняющий обязанности начальника Федеральной пограничной службы. До этого Проничев возглавлял один из ключевых департаментов ФСБ по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом. А теперь породу своей новой деятельности курирует участок чечено-грузинской границы и Панкисское ущелье, где влияние радикальных чеченских сепаратистов по-прежнему довольно высоко.

Качественный состав группы

Руководящий состав ФСБ отличает неплохая образованность и хорошая профессиональная подготовка. Резко выделяет сотрудников ФСБ, даже на фоне силовых ведомств, особая сплоченность, строгое следование принципам корпоративной этики, отношение к своей работе как государственному долгу. Такой подход развивает в них следующие качества: настойчивость, обязательность, строгость, дисциплинированность и внимательность. Работники ФСБ считают себя единой командой, не подпускают к себе людей со стороны.

Кроме того, по отношению к Чечне сотрудников госбезопасности отличает высокий уровень мотивации. Ведомство напрямую ответственно за предупреждение террористических угроз и, опасаясь повторения масштабных терактов, уделяет решению этой проблемы особое внимание.

В то же время рядовой состав сотрудников госбезопасности республики и сопредельных территорий из-за низкой квалификации местных кадров комплектуется командированными работниками УФСБ различных регионов страны. Это создает эффект постоянного кадрового голода и отображается на общей эффективности ведомства решения связанных с Чечней проблем.

Методы коммуникации

ФСБ является крайне закрытой структурой, недружественно настроенной по отношению к общественных организациям и прессе. К сожалению, наиболее действенным способом здесь выступает налаживание неформальных контактов с республиканскими работниками спецслужб с финансовой мотивацией.

Министерство обороны

Место в общей властной конфигурации

Министерство обороны остается ключевым ведомством, непосредственно влияющим на развитие ситуации в республике. Минобороны реально участвует в процессе выработки и принятия ключевых решений по региону. С момента окончания активной фазы второй чеченской кампании роль армии в республике постепенно снижается, замещаясь силами МВД. Однако присутствие в республике на постоянной основе 42-й мотострелковой дивизии оставляет на перспективу роль армии в республике достаточно весомой.

Официальные полномочия и реальные возможности

По отношению к Чечне в Минобороны отсутствует строгое единовластие. Полномочия, касающиеся региона, поделены между самим министерством обороны и входящим в него, но относительно автономным, Генеральным штабом. Генштаб практически полностью контролирует оперативное управление Вооруженными силами.

Министерство отвечает за действия в республике всех армейских подразделений (в первую очередь, расквартированной в Чечне на постоянной основе 42-я мотострелковая дивизия), а так же оставшихся военных комендатур. Номинально Минобороны обеспечивает безопасность на случай обострения ситуации в республики и может предоставить существенное силовое подкрепление МВД и ФСБ.

«Силовое» доминирование армии, даже по сравнению с ВВ МВД, делает Минобороны влиятельным игроком, способного вмешаться во все сферы жизнедеятельности региона. Это обстоятельство так же объясняет высокий уровень коррумпированности военных, задействованной в республике, а так же на сопредельных территориях.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

практически не занимается чеченской тематикой. Влияние начальника в этом плане несколько больше. Оно основывается на непосредственном контакте с армейским командным составом, участвовавшим в боевых действиях в Чечне. Во время второй чеченской кампании Квашнин, будучи начальником Генштаба, оказал существенную помощь Владимиру Путину, тем самым, утвердив свои возможности влияния на ситуацию в республике.

Общая структура управления Вооруженными силами в Чечне выглядит следующим образом. Непосредственно Иванову и Квашнину подчиняется глава Северо-Кавказского военного округа Юрий Болдырев, сменивший в начале этого года на этом посту видного «чеченского генерала» Геннадия Трошева. В оперативном управлении СКВО находится Оперативная группа войск (ОГВ) на Северном Кавказе, главой которого является Сергей Макаров. Далее в подчинении ОГВ находится Главная военная комендатура Чечни и армейские военные комендатуры, расположенные уже в районах территории. Возглавляет .

Качественный состав группы

Чечня для Минобороны является своеобразным кадровым трамплином. В СКВО и на территории республики сосредоточены наибольшее количество боеспособных и финансово обеспеченных подразделений. Тем самым, руководящий состав Минобороны рассматривает Чечню, кроме всего прочего, как некий плацдарм для развития карьеры и наработки практики армейской работы. Высший генералитет, прошедший через войсковые операции в Чечне образует своеобразную когорту «чеченских генералов» - более амбициозных, самостоятельных и склонных к выходу в публичное поле.

Методы коммуникации

Чеченская тема довольно значима для вооруженных сил. Российский генералитет считает себя «покорителем» республики, и болезненно воспринимает передачу власти новому чеченскому руководству. Негативно будет расценен и возможный постепенный вывод войск из региона. Муссирование в СМИ подобных тем является серьезным фактором коммуникации на Минобороны. Прямые же контакты с военным ведомством затруднены в силу настороженного отношения к «гражданским» структурам.

МВД

Место в общей властной конфигурации

На федеральном уровне МВД находится скорее в подчиненном положении по отношению к ФСБ и Минобороны. Поэтому процесс перехода ответственности за проведение контртерористической операции от МВД к ФСБ, а так же замещение силами ВВ МВД армейских соединений, дислоцированных в республике, не отражается на исполнительном характере роли министерства по отношению к основным силовым центрам принятия решения – ФСБ и Минобороны.

Одновременно проблемы возникают и на уровне разделения федерального и чеченского блоков ответственности этого ведомства. Несмотря на формальное руководство деятельностью УВД ЧР «из Москвы», благодаря удачному лоббированию Ахматом Кадыровым кандидатур новых руководителей УВД и ОМОНа республикик, они оказались включенными в орбиту влияния и. о. президента Чечни.

Официальные полномочия и реальные возможности

С 1 сентября на МВД возложена обязанность руководства проведением контртеррористической операции на территории республики и, соответственно, осуществление общей координации деятельности всех силовых министерств. В ближайшее время должно состояться передача руководства Региональным оперативным штабом (РОШ) от ФСБ к МВД. Параллельно с этим подразделения 46-й бригады внутренних войск МВД (ВВ МВД) образуют новые комендатуры на базе расформирующихся военных комендатур.

Вместе с этим постепенно происходит процесс организационного становления и роста полномочий чеченского управления МВД (УВД ЧР). Образованное менее года назад, это ведомство расширяет штат и формирует райотделы милиции, комплектовавшиеся ранее на временной основе командированными сотрудниками УВД различных субъектов федерации.

Несмотря на то, что гражданская власть постепенно набирает вес, особенности режима контртеррористической операции позволяют МВД напрямую вмешиваться во все сферы жизнедеятельности республики. Это обстоятельство существенно осложняется тем, что новый кадровый состав УВД ЧР является недостаточно профессиональным и сохраняет некоторую преемственность к незаконным вооруженным формированиям чеченских сепаратистов. В результате уровень коррупции, как в рядах чеченской милиции, так и среди федеральных подразделений МВД остается на крайне высоком уровне.

Внутренняя структура: лидер и его кружение

Борис Грызлов активно не вмешивается в политику на чеченском направлении. В настоящее время в рамках передачи ответственности в республике от ФСБ к МВД на первый план выдвигается заместитель министра Михаил Пеньков, назначение которого на пост главы РОШ на место замдиректора должно состояться уже в ближайшее время. В настоящее время Пеньков продолжает занимать должность начальника управления МВД в Южном ФО. Пока неизвестно, будет ли он после нового назначения совмещать обе позиции.

Непосредственное влияние на деятельность министерства в республике оказывают главком ВВ и его заместитель (по Чечне) Валерий Баранов. В республике на постоянной основе остается дислоцированной 46-я бригада ВВ МВД, подчиняющаяся напрямую федеральному Центру. Тем самым руководство войсками МВД продолжит оказывать сильное влияние на развитие ситуации. В частности, это выражается в собственной активной кадровой политики Баранова (в прошлом командующего группировкой ОГВ в республике), который, в частности, напрямую повлиял на назначение руководителем , а главным военным комендантом Чечни - Евгения Абрашина (до этого Абрашин занимал пост замглавы ВВ МВД по СКВО).

На региональном уровне ключевые посты в руководстве УВД ЧР в последние пять месяцев заняли креатуры Ахмата Кадырова. Передача «силовых» полномочий и. о. президенту является одним из условий процесса легитимизации режима Кадырова, согласованного чеченским лидером с Владимиром Путиным. Поэтому параллельно с одобрением Конституции ЧР весной этого года пост начальника УВД ЧР занял близкий . А уже через некоторое время после трагической гибели главы чеченского ОМОНа Мусы Газимагомедова Кадырову удалось пролоббировать назначение на должность руководителя самого боеспособного чеченского подразделения в прошлом начальника своей службы безопасности Руслана Алханова.

Качественный состав группы

Органы МВД, работающие в Чечне, состоят из сотрудников милиции, прикомандированных в республику, и формирующейся «чеченской» милиции. Для первых отличительной чертой является низкая мотивация службы в республике и высокий уровень коррумпированности. В отношении чуть более десяти тысяч местных милиционеров характерен низкий профессионализм (за исключением чеченского ОМОНа) и сохранение некоторых связей с бандформированиями.

Методы коммуникации

Следует учитывать зависимость ведомства и министра Грызлова от предвыборной ситуации. Являясь лидером «Единой России», Грызлов будет довольно болезненно реагировать на публикации в СМИ и массовые акции, касающиеся Чечни, особенно если они будут затрагивать тему работы милиции. На местном же уровне сотрудники милиции представляют собой довольно благодатную почву для коррупции.

В настоящее время Чечня в силу процесса передачи ответственности по контролю над ситуацией в республике становится своеобразным новым испытанием как для всего ведомства, ее лидера, так и для «Единой России». Для чеченской части, во многом теперь подконтрольной Ахмату Кадырову, рычаги влияния сходны с методами возможными для оказания такового на властную группировку бывшего муфтия.

Администрация президента

Место в общей властной конфигурации

Роль и влияние Администрации президента в определении общего курса по управлению Чечней определяется непосредственной близостью к главе государства. Администрация, которая обеспечивает всю текущую деятельность Владимира Путина, занимается подготовкой и проработкой основных решений и служит своеобразным аналитическим и прогностическим штабом по отношению ко всем направлениям внутренней и региональной политики, зачастую превосходит в уровне своего влияния других компетентных акторов по «чеченской проблеме».

Ключевые руководители кремлевской администрации входят в ближайший круг Владимира Путина и непосредственно влияют на характер его решений по региону. В то же время, свойственная российской элите разнородность и сегментация на номенклатурно-политические группировки отражается и на особенностях подхода представителей таковых к Чечне

Официальные полномочия и реальные возможности

Все принципиальные решения по «чеченской проблеме» были проработаны и готовятся к принятию именно на уровне кремлевской администрации. В то же время, обладая лишь «ретрансляционной» возможностью влияния по отношению к практически неограниченным полномочиям главы государства, АП не имеет реальных рычагов управления органами исполнительной власти и, в первую очередь, силовыми ведомствами. Таким образом, сфера компетенции АП по Чеченской проблеме ограничена влиянием на выработку стратегического подхода к региону, безотносительно к его фактической реализации полномочными властными структурами.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

«Чеченским вопросом» в АП занимаются сразу несколько неформальных групп, разделенных по клановому признаку. Представители «старомосковской» элитной группировки Александр Волошин и его заместитель Владислав Сурков отстаивают идею ускоренной легитимизации режима чеченского лидера Ахмата Кадырова. Волошин и Сурков непосредственно участвовали в обеспечении проведения референдума в республике. В течение достаточно долгого времени они поддерживают тесную связь с Кадыровым, по сути, являясь его главным лоббистским ресурсом на федеральном уровне. В настоящее время высокое влияние Волошина на развитие ситуации подкреплено его непосредственной ответственностью за подготовку договора о разграничении полномочий между Центром и республикой.

Близок к этой группировке и другой замглавы Александр Абрамов, отвечающий за региональную политику Кремля. В то же время, его влияние на Чечню можно признать незначительным. Относительно автономный, но координирующий свою деятельность с Волошиным и Сурковым, помощник президента Сергей Ястржембский выступает как официальный спикер от Кремля по «чеченской проблеме». Его сфера деятельности – информационная поддержка решений Кремля и обеспечение благоприятного имиджевого фона деятельности президента на этом направлении. Однако его влияние и компетенция ограничивается лишь этой специализированной сферой деятельности.

В противовес позиции «старомосковоских» выступает команда «петербургских силовиков». В администрации она представлена двумя заместителями Волошина – Игорем Сечиным и Виктором Ивановым, входящих в ближайшее окружение президента и действующих достаточно автономно от своего формального начальника. «Силовики» отстаивают более жесткий подход к политике федерального Центра в Чечне.

Несколько меньшим влиянием на принятие решений по Чечне пользуется другой заместитель главы АП Дмитрий Козак. Его возможности в первую очередь ограничены достаточно узкой специализацией – федеративные отношения. В то же время он играет ключевую роль в комиссии под руководством Александра Волошина, разрабатывающей договор о разграничении полномочий Центра с республикой.

Формально основной площадкой для проработки стратегии политики Центра в республики считается Совет безопасности. В определенном смысле Совбез не является частью АП, но в то же время в целом состоит на обеспечении и находится под ее влиянием. Этот консультативный орган под руководством Владимира Рушайло время от времени служит удобной площадкой для согласования позиций различных групп и ведомств.

Определенным влиянием пользуется назначенный в июле 2002 года на пост представителя президента по правам человека в Чечне Абдул-Хаким Султыгов, в конце 90-х годов руководивший Институтом гуманитарно-политических исследований им. Авторханова и высказывавшийся за суверенитет республики. В начале второй чеченской кампании он участвовал в деятельности федеральных парламентских структур, задействованных для контактов с Западом по чеченской проблематике. А в настоящее время ответственен за поддержание «внутричеченского диалога» - с представителями умеренных сепаратистов и другими влиятельными игроками в республике не входящими во властную группировку Ахмата Кадырова.

Достаточно весомым объемом полномочий, в первую очередь в части кадровой политики и координации «практических» действий Центра в регионе, обладает полномочное представительство президента в Южном федеральном округе под руководством бывшего «чеченского генерала» Виктора Казанцева. По отношению к основным элитным группировкам Казанцев занимает достаточно компромиссную позицию. Казанцев еще со времен «работы» в республике сохранил достаточно хорошие отношения с Ахматом Кадыровым. Но в последнее время, с ростом политического влияния Ахмата Кадырова, влияние Казанцева на ситуацию в Чечне снизилось.

В Южном ФО Чечней занимаются два заместителя Казанцева – Саид Пешхоев (в свое время возглавлявший УВД ЧР и вошедший в конфликт с Ахматом Кадыровым), официально курирующий связи с силовыми структурами самого военизированного региона, и Николай Слепцов, ответственный за «оперативное» состояние дел в республике со стороны федеральных ведомств. На уровне регионе политику полпредства отстаивает главный федеральный инспектор по Чечне Имран Вагапов.

Правительство

Место в общей властной конфигурации

Правительство РФ ответственно за текущее социально-экономическое развитие страны. Эти объясняется, то, что его роль в принятии основных решений по Чечне достаточно ограничено. Правительство в данном плане выполняет исполнительскую роль по отношению к уже одобренным политическим решениям и ответственно за финансово-хозяйственное обеспечение политики Центра в республике.

В то же время затягивание или, наоборот, ускорение финансирования затратных статей становится значимым механизмом коммуникации на развитие ситуации в Чечне.

Внутренняя структура: лидер и его окружение

Ответственные за макроэкономический блок и исполнение бюджета «правительственные либералы» Алексей Кудрин и Герман Греф имеют широкую возможность влияния на положение дел в сфере хозяйственного управления республикой и финансового обеспечения жизнедеятельности Чечни. При этом по чеченскому вопросу «либералы» довольно близки к «силовикам». Именно этим можно объяснить назначение советником Германа Грефа креатуры «силовиков» - бывшего премьер-министра республики Михаила Бабича.

В составе правительства существует несколько структурных подразделений, непосредственно «завязанных» на Чечню. Формально дела региона и интеграцию Чечни в состав федерации курирует «министр без портфеля» по делам национальностей Владимир Зорин. Однако его возможности в силу номинального значения должности (профильное министерство было ликвидировано еще в 2001 году) сводятся к периодическим «экспертным заявлениям» по ситуации в Чечне.

Более влиятельным в этом смысле является другой «беспортфельник» - министр по делам . Ильясов был назначен на специально созданный для него пост после своей отставки с должности премьер-министра Чечни осенью 2002 года. В настоящее время Ильясов ответственен за координацию всех федеральных структур исполнительной власти по отношению к республике и имеет некоторый политический вес при принятии принципиальных кадровых решений. Однако с ростом самостоятельности Ахмата Кадырова его консультационная роль в принятии окончательных решений Центра все более сводится к исполнению номинального функционала. Ильясов по-прежнему сохраняет аппаратное влияние на лояльные ему кадры внутри республики - в частности, чеченского премьера Анатолия Попова, главы аппарата правительства и президента и некоторых министров кабинета Кадырова. Но оно постепенно сокращается

Большим объемом хозяйственных полномочий по отношению к Чечне наделен Комитет государственного строительства – Госстрой. Руководит главным строительным ведомством бывший «чеченский генерал» Николай Кошман. Вплоть до последнего времени через это ведомство шел весь объем работ в рамках ежегодного плана восстановления экономики республики. Однако постепенно все больший объем полномочий выполнения функций заказчика стало приобретать чеченское правительство, тем самым, снижая роль комитета. Это обстоятельство стало еще одним условием легитимизации режима Ахмата Кадырова. Непосредственно ходом восстановительных работ занимается подотчетное Госстрою ФКП «Дирекция по строительно-восстановительным работам в Чеченской республике». До своего назначения премьером чеченского правительства «Дирекцию» возглавлял Анатолий Попов, а теперь на его место «заступил» его бывший заместитель, так же равноблизкий и «силовикам» и «старомосковским» Михаил Филилев.