Н. д. Эриашвили Финансовое право (стр. 2 )

Министр финансов граф ( гг.)

Одним из инициаторов новой кредитной и валютной поли­тики в 1880-х гг. стал министр финансов Николай Христофорович Бунге — крупнейших экономист, защитивший докторскую диссертацию «Теория кредита». Бунге был сторонником рыночной экономики.

Начиная с 1881 г. правительство России прилагало все усилия к нако­плению золотого запаса. Внешние и внутренние займы, а также рост на­логообложения населения способст­вовали стабилизации бюджета, все это вкупе стало предпосылкой де­нежной реформы 1895—1897 гг.

Первым этапом этой реформы стало разрешение в 1895 г. сделок с золотом. 29 августа 1897 г. был при­нят эмиссионный закон, регулиро­вавший выпуск в обращение кредит­ных билетов и принципы обеспече­ния их золотом. Закон от 01.01.01 г. ввел неограниченный размен кредитных билетов на золо­то, кредитные билеты стали законным платежным средством наравне с золотой монетой. В качестве основы денежной систе­мы Российской империи закон предусматривал золотой рубль, который содержал 17,424 доли чистого золота. Поскольку в Рос­сии установилась система золотого монометаллизма, серебро превращалось во вспомогательный денежный товар.

В результате реформы Россия получила устойчивую золотую валюту и бумажные денежные знаки, равнозначные золоту и свободно размениваемые на этот металл. Денежная система, ос­нованная на золоте, вызвала еще больший прилив иностранного капитала.

В начале 90-х гг. в России разразился экономический кризис. Его первым вестником был начавшийся летом 1899 г. денежный кризис — резко возрос дефицит свободных капиталов, из-за роста спроса на деньги сильно упал курс многих ценных бумаг, ряд банков обанкротился, значительно сократился кредит.

Выходить из экономического кризиса Россия начала только в 1904 г. Но ее ждали новые потрясения — Русско-японская война 1904—1905 гг. и всплеск революционного движения в гг.

В начале 10-х гг. XX столетия состояние экономики империи начало улучшаться. Общий прирост промышленной продукции за 1908—1913 гг. составил небывалую величину — 50,8%. Эко­номический подъем способствовал процессу финансового оздо­ровления страны: восстановлению равновесия на рынке капита­лов, преодолению дефицита, финансовых средств, росту объе­мов доходов государственного бюджета. Впервые за долгие годы Российская империя смогла погасить часть государственного долга.

Первая мировая война прервала широкое развитие банков­ской системы. Россия испытывала огромную потребность в де­нежных средствах для финансирования войны. В 1914—1916 гг. правительство России производило массовые ежегодные выпус­ки билетов Государственного казначейства. В стране развивался инфляционный процесс, ее охватила разруха, голод, сопровож­даемые массовыми митингами, стачками, демонстрациями.

Следствием роста денежной массы, не подкрепленной то­варным производством, стало падение покупательной способно­сти рубля. Наступала затяжная и жесткая инфляция. Качествен­ные изменения произошли и в денежном обращении. Закон от 01.01.01 г. отменил размен кредитных билетов на золото. И тут же начался процесс его исчезновения из обращения — те­заврация золота. Постепенно из обращения исчезали серебря­ные монеты, потом — медные. И в конце 1916 г. русское де­нежное обращение состояло уже только из различных бумажных денежных знаков, монеты практически отсутствовали.

Выпуск бумажных денег регулировался эмиссионным зако­нодательством. Эмиссионный процесс был сосредоточен в Госу­дарственном банке. Денежная масса в основном состояла из банковских кредитных билетов.

Ко времени Февральской революции фактическое металли­ческое обеспечение кредитных билетов составляло около 13%. Сокращался золотой запас страны. Рубль, став бумажным внутри страны, постепенно превратился в замкнутую валюту и на внешних рынках. Для преодоления инфляции и стабилиза­ции обесценивающегося рубля необходимы были прекращение войны и переход на мирные рельсы развития. Однако Фев­ральская революция и Временное правительство отвергли этот путь. И это, конечно же, предопределило дальнейшее углубле­ние процессов внутреннего и внешнего обесценения бумажной валюты.

В феврале 1917 г. в стране сложилось тяжелейшее финансо­вое положение.

Февральская буржуазно-демократическая революция поло­жила конец абсолютной монархии. Но своей политикой Вре­менное правительство привело к крушению рубля. Затем в ре­зультате Октябрьского переворота власть перешла в руки Военно-революционного комитета. 3 февраля 1918 г. Советское прави­тельство вышло из войны; в числе прочих мер оно аннулировало все государственные займы и иностранные в частности.

Период 1917 — середина 1921 г. ознаменовался ликвидацией дореволюционных кредитных учреждений, а его наиболее значи­тельным законодательным актом был Декрет ЦИК от 01.01.01 г. о национализации банков. Декрет объявил банковское де­ло монополией государства и объединил все существовавшие в тот период частные акционерные банки и банкирские конторы с Государственным банком. Активы и пассивы этих банков были переданы Государственному банку, который был переименован в Народный банк РСФСР. Однако в условиях военного коммуниз­ма его деятельность замерла. Поэтому Декретом СНК от 19 янва­ря 1920 г. активы и пассивы Народного банка были переданы Бюджетно-расчетному управлению Наркомфина.

С переходом к НЭПу появились предпосылки для развития банковского дела. 30 июня 1921 г. СНК был издан Декрет об отмене ограничений денежного обращения, а также о мерах, не­обходимых для развития вкладной и переводной операций. Дек­рет отменил всякие ограничения денежных сумм, которые могут находиться на руках у частных лиц, и установил начало непри­косновенности вкладов и банковской тайны. Таким образом, Советское правительство в 20-е гг. XX в. восстановило кредит­ную систему в виде Государственного банка, отраслевых и территориальных коммерческих акционерных банков, обществ вза­имного кредита, кредитной коммерции и адаптировало ее к ус­ловиям рыночного хозяйствования.

Но уже в конце 20-х гг. правительство России отказалось от многоукладной экономики, перешло к свертыванию негосударственных форм собственности, ликвидации рыночного хозяйст­ва и его структур, переводу граждан в положение людей, рабо­тающих у государства по найму.

В конце 20-х — начале 30-х гг. основными доходными ис­точниками бюджета государства были поступления от общест­венного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. Основными статьями расходов бюджета были расходы на на­родное хозяйство и социально-культурные мероприятия.

Крупным шагом в перестройке финансовой работы была на­логовая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия отчислений от прибыли и налога с оборота, включавшего множество налогов и сборов.

В 1932 г. общие нормы распределения прибыли были устра­нены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли.

В 1938 г. завершилось формирование бюджетной системы СССР. Местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета, расширение функций местных советов и их бюджет­ных прав сопровождалось неуклонным ростом доходов.

В 30-е гг. XX в. правительство СССР последовательно про­водило политику централизованного управления и планирова­ния народного хозяйства. В годы Великой Отечественной войны (1941—1945 гг.) принципиальных изменений в финансовой систе­ме страны не произошло. В связи с финансовыми потребностями ведения войны произошло усиление централизации финансовых ресурсов государства, через финансово-кредитную систему произ­водились перераспределения национального дохода в пользу воен­ных расходов. Были мобилизованы свободные финансовые ресур­сы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений — все это шло непосредственно на удовлетворение нужд войны.

В послевоенные годы бюджет государства был подчинен ре­шению задачи по ликвидации последствий войны и восстанов­лению разрушенного хозяйства.

Попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята в 1965 г. путем проведения реформы, направлен­ной на усиление стимулирующего воздействия прибыли на раз­витие производства. Реформа предусматривала организацию но­вой системы экономического стимулирования.

В 70-е гг. усилилось общее расстройство финансового хозяй­ства страны, что, безусловно, сказалось на развитии бюджета. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход.

В конце 70-х гг. для того чтобы изменить сложившееся в экономике страны тяжелое положение, была разработана эконо­мическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. По­становлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности про­изводства и качества работы» вводился нормативный метод рас­пределения прибыли. На основе утвержденных в 5-м финансо­вом плане показателей министерствам устанавливались стабиль­ные, дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряжение. Причем нормативы определялись с таким расчетом, чтобы обеспечить финансирование капитальных вложений, погашение банковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборотных средств, образование единого фонда развития науки и техники и фондов экономического стимулирования и т. д.

В первой половине 80-х гг. в целях совершенствования хо­зяйственного механизма страны проводился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствова­ния, а позже стали внедрять полный хозрасчет и самофинанси­рование.

Однако все эти мероприятия не привели к росту финансовых ресурсов страны. Возник дефицит государственного бюджета. А бюджетный дефицит в свою очередь негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, по­рождал инфляционные процессы.

Глава 3 Финансовая система Российской Федерации

Руководит финансовой деятельностью и направляет ее через свои органы, наделенные специальной компетенцией, государ­ство. Финансовой деятельностью занимаются практически все без исключения органы государства.

В ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 (п. «ж») Конституции РФ находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; основы ценовой политики; фе­деральные экономические службы, включая федеральные банки.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ представительные органы , обсуждают и ут­верждают федеральный бюджет, бюджет республик, входящих в состав РФ.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Го­сударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой кредитной и денежной политики.

Представительные органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в об­ласти финансовой деятельности наряду с другими своими функ­циями в пределах соответствующей территории. В их компетен­цию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов, а также административно-территориальных единиц местного уровня. Это прежде всего утверждение бюджетов соот­ветствующих уровней, установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой пред­ставительных государственных органов власти является приня­тие законов по вопросам финансов. При этом в соответствии с ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, по­крываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Органы исполнительной власти (Правительство РФ, прави­тельства республик в составе РФ, администрации краев, областей, районов и т. д.) принимают меры к реализации вышеперечислен­ных законопроектов под контролем представительных органов.

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Консти­туции РФ и федеральных законов определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства, в соответ­ствии с которой строится и финансовая политика.

В целях информационно-аналитического обеспечения Пре­зидента РФ в области финансово-бюджетных проблем в составе Администрации Президента РФ образовано финансово-бюджет­ное управление Президента РФ. Его деятельность распространя­ется на области общегосударственных финансов, бюджета, на­логовой политики, страхового дела, ценообразования, кредит­ных отношений и денежного обращения.

Финансовая система Российской Федерации в настоящее время включает несколько взаимосвязанных институтов и орга­нов. Под финансовой системой Российской Федерации понимают,

во-первых совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответст­вующих денежных фондов;

во-вторых, совокупность государственных органов и учреж­дений, осуществляющих в пределах своей компетенции финан­совую деятельность.

Иными словами, каждый институт, или звено, финансовой системы представляют собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность раз­личных сфер финансовых отношений, в процессе которых обра­зуются и используются фонды денежных средств.

Финансовая система Российской Федерации включает:

а) государственную бюджетную систему, состоящую из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления;

б) внебюджетные специальные фонды;

в) государственный и банковский кредит;

г) фонды страхования (имущественного и личного);

д) финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.

При этом государственная бюджетная система, внебюджетные специальные фонды и государственный (в том числе банковский) кредит относятся к централизованным финансам, использую­щимся для регулирования экономики и социальных отношений на макроуровне. Фонды страхования и финансы хозяйствующих субъектов и отраслей относятся к децентрализованным финан­сам, которые используются для регулирования и стимулирования экономики и социальных отношений на микроуровне.

Возглавляет систему финансовых органов Российской Феде­рации Министерство финансов Российской Федерации, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим про­ведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.

Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов Федерации (минис­терства, государственные комитеты, департаменты и т. д.) в рам­ках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.

Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, т. е. определяющей содержание их компетенции. Это система финан­сово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.

В единую систему органов государственного управления фи­нансами Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, горо­дах федерального значения, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, а также органы Федерального казначейства.

К финансовым органам относятся также органы, осуществ­ляющие непосредственно аккумуляцию средств в централизо­ванные фонды денежных средств, органы налоговой и таможен­ной служб.

Систему кредитных учреждений возглавляет Центральный банк РФ. Он как один из специальных органов также осуществ­ляет финансовую деятельность государства, являясь органом го­сударственного управления и осуществляя государственное ру­ководство в области банковской деятельности. На него возло­жена эмиссия денег, вместе с Правительством РФ Центральный банк РФ определяет политику государства в области денег и де­нежного обращения, контролирует и направляет деятельность коммерческих банков.

Ряд органов в Российской Федерации специально занимают­ся контролем в области финансовой деятельности государства.

Счетная палата РФ, образованная в соответствии с Консти­туцией РФ, является постоянно действующим органом государ­ственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Главная задача Счетной па­латы РФ — организация и осуществление контроля за своевре­менным исполнением доходных и расходных статей федераль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Федеральное казначейство контролирует в целом проведение бюджетной политики и осуществление эффективного управле­ния доходами и расходами в процессе исполнения республикан­ского бюджета, накопление и использование как бюджетных, так и внебюджетных фондов, следит за государственной казной, за всеми денежными накоплениями.

Министерство РФ по налогам и сборам входит в систему центральных органов государственного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ.

Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП РФ) как особый государственный институт сформировалась вместе с российской рыночной экономикой. Налоговая полиция не фискальный, а правоохранительный орган. Центральная задача ФСНП РФ — динамично наращивать правоохранительное воз­действие на негативные процессы в экономике. Главная задача для ФСНП России — борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями.

Таможенная служба — одна из опор российской государст­венности, источник пополнения государственной казны. Воз­главляет таможенную службу Государственный таможенный ко­митет РФ (ГТК РФ).

Таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти. Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

(Подробнее см. главу «Органы, осуществляющие государст­венный финансовый контроль»).

Глава 4 Сущность и функции финансов

Итак, финансы представляют собой экономические отноше­ния, связанные аккумулированием, распределением и использо­ванием централизованных и децентрализованных фондов денеж­ных средств в целях выполнения государством своих функций и задачи обеспечения условий для расширенного воспроизводства.

Следовательно, финансовая деятельность государства пред­ставляет собой деятельность государства по формированию, распределению и использованию централизованных и децентра­лизованных фондов денежных средств, обеспечивающих его бесперебойное функционирование и развитие.

Под централизованными финансами понимают экономические отношения, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств, аккумулируемых в государственной бюджет­ной системе и правительственных внебюджетных фондах.

Иными словами, к централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся те денеж­ные средства государства, которые поступают в его распоряже­ние как властвующего субъекта. К таким фондам относятся: во-первых, денежные средства, аккумулируемые в государствен­ной бюджетной системе; во-вторых, внебюджетные централизо­ванные фонды государства; в-третьих, государственное страхо­вание; в-четвертых, государственный, в том числе банковский, кредит.

Под децентрализованными финансами понимают денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов пред­приятий. То есть к децентрализованным финансам относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и бюджетны­ми ассигнованиями, а также отраслевые и межотраслевые вне­бюджетные фонды.

Финансы являются неотъемлемой частью денежных отноше­ний, поэтому роль и значение финансов зависят прежде всего от того, какое место занимают денежные отношения в экономиче­ских отношениях.

Финансы — это экономический инструмент распределения и перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) и на­ционального дохода, это орудие контроля за образованием и ис­пользованием фондов денежных средств.

Главное предназначение финансов — путем образования де­нежных доходов и фондов обеспечить не только потребности государства и предприятий в денежных средствах, но и контроль за расходованием финансовых ресурсов.

Финансы выражают денежные отношения, возникающие между следующими субъектами:

а) предприятиями в процессе приобретения товарно-мате­риальных ценностей, реализации продукции и услуг;

б) предприятиями и вышестоящими организациями при соз­дании централизованных фондов денежных средств и их рас­пределении;

в) государством и гражданами при внесении ими налогов и добровольных платежей;

г) предприятиями, гражданами и внебюджетными фондами при внесении платежей и получении ресурсов;

д) отдельными звеньями бюджетной системы;

е) страховыми организациями, предприятиями и населением при уплате страховых взносов и возмещении ущерба.

Финансы также выражают денежные отношения, опосре­дующие кругообращение фондов предприятий.

Роль государства в аккумуляции, регулировании, распреде­лении и использовании централизованных и децентрализован­ных денежных средств особенно возрастает в переходный пери­од к рыночной системе хозяйствования. Что касается централи­зованных фондов, то в отношении них государство выступает как властвующий субъект и может обеспечить свои доходы через принудительную систему — налогов, пошлин, различных сбо­ров, эмиссии денег и т. д.

Другое дело — децентрализованные фонды. В отношении них государственное регулирование выражается совсем по-иному. И уж совсем иное отношение должно быть к финансам частных предпринимателей, поскольку частные финансы — их состояния и динамика — подчиняются законам рыночной экономики.

Любая финансовая деятельность государства связана с рас­ходами и доходами. В случае, когда расходы превышают доходы, государство для покрытия необходимых расходов вынуждено искать дополнительные источники денежных средств — банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и проч. Поэтому именно состояние финансов отражает процессы, происходящие в государстве, причем не только в об­ласти экономики и социальных процессов, но в сферах полити­ки, демографии, экологии и т. д.

Без перераспределения финансовых средств невозможно провести практически ни одного мероприятие в государстве. Иными словами, проведение любых мероприятий в государстве связано с его финансовой деятельностью. И именно поэтому необходимы те правовые основы, которые бы регулировали про­ведение финансовой деятельности государства, поскольку осу­ществляется она, естественно, в правовой форме.

Без участия финансов не может быть распределен нацио­нальный доход, являющийся главным материальным источни­ком денежных доходов и фондов. С учетом объемов националь­ного дохода и его отдельных частей — фонда потребления и фонда накопления — определяются пропорции развития эконо­мики и ее структура. Финансы, воздействуя на производство, распределение и потребление, носят объективный характер.

Как уже говорилось, состояние финансов отражает, опреде­ляет состояние экономики страны.

Основное условие роста финансовых ресурсов — увеличение национального дохода. Финансы и финансовые ресурсы — по­нятия не тождественные. Сами по себе финансовые ресурсы не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения. Финансы во многом зависят от финансовой политики государства. Сущность же фи­нансов проявляется в их функциях. Назовем четыре функции финансов: распределительная, контрольная, регулирующая и ста­билизационная и характеризуем каждую из них в отдельности.

Основные функции финансов две: распределительная и кон­трольная, которые осуществляются финансами одновременно. И это естественно, поскольку каждая финансовая операция озна­чает распределение общественного продукта и национального дохода и контроль за этим распределением.

Распределительная функция финансов означает их участие в распределении национального дохода, заключающееся в созда­нии так называемых основных, или первичных, доходов. Их сумма равна национальному доходу. Основные доходы образуют­ся при распределении национального дохода среди участников материального производства и делятся на две группы: 1) зарплата рабочих и служащих, доходы фермеров, крестьян; и 2) доходы предприятий сферы материального производства.

Дальнейшее перераспределение национального дохода свя­зано: а) с межотраслевым и территориальным перераспределе­нием средств в интересах эффективного и рационального ис­пользования доходов и накоплений предприятий и организаций; б) с наличием не только производственной, но и непроизводст­венной сферы, в которой национальный доход не создается (здравоохранение, просвещение, социальное страхование и со­циальное обеспечение, управление); в) с перераспределением доходов между различными социальными группами населения. В итоге формируются вторичные, или производные доходы, доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы, на­логи.

Следовательно, перераспределение национального дохода происходит между:

• производственной и непроизводственной сферами народ­ного хозяйства;

• отраслями материального производства;

• отдельными регионами страны;

• формами собственности;

• социальными группами населения.

Конечная цель распределения и перераспределения нацио­нально дохода и ВВП, совершаемых с помощью финансов, — развитие производительных сил, создание рыночных структур экономики, укрепление государства, обеспечение высокого уров­ня жизни широких слоев населения. Роль финансов при этом подчинена задачам повышения материальной заинтересованно­сти коллективов предприятий и организаций, а также работни­ков в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, дос­тижении высоких результатов при наименьших затратах.

Контрольная функция. Финансы, являясь инструментом ак­кумуляции и использования денежных доходов и фондов, объ­ективно отражают процесс распределения и перераспределения национального дохода и ВВП по соответствующим фондам, контролируют их расходование по целевому назначению.

Финансовый контроль в условиях перехода на рыночные отношения направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех отраслях народного хозяйства. Финансовый контроль охватывает как производственную, так и непроизводственную сферы. Он охватывает весь комплекс тех хозяйственных отно­шений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования.

Финансовый контроль — важное средство обеспечения за­конности финансовой и хозяйственной деятельности. Призванный предупреждать финансовые и экономические преступления, он стоит на страже товарно-материальных ценностей и денежных средств государства. Особое значение финансовый контроль при­обретает в настоящее время, когда очень четко проявляется тен­денция роста «беловоротничковой» экономической преступности.

Таким образом, финансовый контроль — это регламентиро­ванная нормами права деятельность государственных, муници­пальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирова­ния, обоснованности и полноты поступления доходов в соответ­ствующие фонды денежных средств, правильности и эффектив­ности их использования.

Другими словами, важнейшая задача финансового контроля — проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и органи­заций по расчетам и платежам (Подробнее см. главу «Финансо­вый контроль, его сущность и виды»).

Контрольная функция финансов проявляется также через деятельность финансовых органов. Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами, в частности, органами государственной власти, местного самоуправления, ау­диторами, аудиторскими фирмами, в большой степени зависит от их взаимодействия, координации совместной деятельности, а также от сотрудничества с правоохранительными органами.

Регулирующая функция финансов связана с вмешательством государства через финансы — государственные расходы, налоги, государственный кредит — в процесс воспроизводства. Государ­ство воздействует на воспроизводственный процесс через фи­нансирование отдельных предприятий и отраслей, социальных мероприятий и проведение налоговой политики.

Стабилизационная функция финансов заключается в обеспе­чении всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильными экономическими и социальными условиями. Эту функцию фи­нансы должны выполнять в условиях перехода и развития ры­ночных отношений.

Функции финансов реализуются через финансовый меха­низм, который включает совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок форми­рования и использования централизованных и децентрализо­ванных фондов денежных средств, методы финансового плани­рования, формы управления финансами и финансовой систе­мой, финансовое законодательство. Особое значение имеет при этом фактор стабильности финансового законодательства, по­скольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики.

Один из важных элементов финансового механизма — фи­нансовое планирование, которое в первую очередь относится к бюджетному планированию.

В Российской Федерации разрабатывается перспективный финансовый план на базе бюджета на текущий год. Его целями являются следующие:

а) информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

б) комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

в) выявление необходимости и возможности осуществления перспективных мер в области финансовой политики;

г) отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года:

1-й год — год, на который составляется бюджет;

2-й и 3-й годы — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты данной экономической политики.

Глава 5 Правовые основы финансовой деятельности государства

Специфика финансового права, по мнению специалистов, определяется его предметом, видом тех общественных отноше­ний, которые оно должно регулировать, а также особенностями этого регулирования. Отсюда следует, что финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих обществен­ные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, не­обходимых для реализации их задач.

Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в це­лях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Основные организационно-правовые особенности финансовой деятельности состоят в следующем.

1. От других сфер деятельности государства она отличается межотраслевым содержанием, поскольку аккумуляция и распре­деление финансовых ресурсов затрагивают все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе этой дея­тельности государство контролирует работу органов власти и управления, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.

2. Осуществление государством финансовых функций проте­кает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов дейст­вия) в виде деятельности представительных и исполнительных (государственного управления) органов власти. Например, бюд­жетные средства по основным направлениям жизнедеятельности государства или субъектов Федерации распределяются предста­вительными органами, а финансовые ресурсы внутри отраслей народного хозяйства — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.

3. Сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также орга­нов местного самоуправления.

Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по обра­зованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми, кото­рые выражаются в установлении или применении норм права, и неправовыми: инструктирование финансовой службы предпри­ятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам от представительных органов власти, разъяснение финансового за­конодательства населению и другая организаторская работа; фи­нансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнова­ний из бюджетов, объемов финансирования и кредитования), финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности, т. е. все то, что имеет юридическое значение.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности обу­словлены тем, что она протекает в виде деятельности представи­тельных и исполнительных органов власти всех уровней и органи­зационно-правовых форм. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регу­лируют общественные отношения в области аккумуляции, рас­пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы фи­нансовой деятельности государства и органов местного само­управления.

Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предусмот­ренной форме и имеющие юридические последствия решения го­сударственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетен­цию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы либо служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты под­разделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношении и содержат общие правила поведения их участников, т. е. правовые нормы. Общие правила, установ­ленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один конкретный случай, обращен к точнее определенным участ­никам финансовых отношений, ведет к возникновению, изме­нению или прекращению конкретных финансовых правоотно­шений.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, а также законы субъектов Федера­ции по вопросам финансовой деятельности государства, и под­законные (наиболее многочисленные), куда входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и при­нятые во исполнение закона.

Характерной особенностью финансово-правовых актов явля­ется наличие среди них большой группы финансово-плановых ак­тов. Они принимаются в процессе финансовой деятельности го­сударства и органов местного самоуправления и содержат кон­кретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и исполь­зованию финансовых ресурсов. К ним относятся: основной фи­нансовый план государства — федеральный бюджет РФ, государ­ственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финан­совые планы страховых организаций; финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управ­ления; финансовые планы (балансы доходов и расходов) пред­приятий и объединений; сметы учреждений, организаций, обес­печиваемых из государственного и местного бюджетов.

Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, т. е. ос­новополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наи­более существенные особенности и целенаправленность. Основ­ное их содержание определяется Конституцией РФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российской Федерации и нормами, относящимися к ее финан­совой деятельности.

Среди таких принципов можно выделить следующие.

1. Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание общефедеративных инте­ресов с интересами субъектов Федерации, обеспечивать необхо­димыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имею­щих общее значение для Федерации в целом, а также жизнедея­тельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) ее субъектов.

2. Единство финансовой политики и денежной системы пред­полагает, что самостоятельность субъектов Федерации не долж­на выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также совместно установленных общих принципов налогооб­ложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанав­ливаются федеральным законом.

Единство финансовой политики является необходимым усло­вием гарантированного Конституцией РФ единства экономиче­ского пространства в стране и свободного перемещения финан­совых средств (ст. 8), а также требует единой денежной системы.

3. Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов в равной мере распространяется федеральное фи­нансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Феде­рации осуществляет собственное правовое регулирование фи­нансовых отношений и самостоятельную финансовую деятель­ность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т. д.

4. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133). Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательст­вом РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоя­тельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и ис­пользуют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с упомянутым законодательством.

5. Социальная направленность финансовой деятельности в Рос­сийской Федерации вытекает из положений Конституции РФ, ха­рактеризующей Российскую Федерацию как социальное государст­во, политика которого направлена на создание условий, обеспечи­вающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

6. Распределение функций в области финансовой деятельно­сти происходит на основе разделения законодательной (предста­вительной) и исполнительной властей. Исходя из этого принципа Конституция РФ определяет полномочия законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов власти.

7. Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления обеспечивается ст. 32 Конституции РФ, утверждающей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и че­рез своих представителей.

8. Основы принципа гласности также установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регули­рующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего сведения (ст. 15).

9. Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предпри­ятий, организаций и учреждений.

Глава 6 Финансовый контроль, его сущность и виды

Финансовый контроль является неотъемлемой составной ча­стью финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований и представляет собой объективно необходимую и об­щественно-полезную деятельность. В системе управления хозяй­ственными процессами на всех уровнях контролю отведена особая, координирующая роль.

Таким образом, финансовый контроль — это контроль за фи­нансовой деятельностью всех экономических субъектов (государ­ства, предприятий, учреждений, организаций), осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями при по­мощи особых методов, включающих набор специальных приемов и способов действий контролеров, позволяющий им решить по­ставленные задачи.

Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах:

1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законо­дательства и финансовой дисциплины всех экономических субъ­ектов;

2) как неотъемлемый элемент управления финансами и де­нежными потоками для обеспечения целесообразности и эффек­тивности финансовых операций.

Объектом финансового контроля прежде всего являются де­нежные отношения, возникающие при формировании и исполь­зовании финансовых ресурсов в материальном производстве и в непроизводственной сферах, а также во всех звеньях финансовой системы. Следовательно, финансовый контроль является много­уровневым и всесторонним. Ведь финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.

Финансовый контроль призван обеспечить интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономиче­ских субъектов. Любые финансовые нарушения влекут за собой санкции и штрафы.

Финансовый контроль можно разделить (как это и практику­ется в экономически развитых странах) на две взаимодействую­щие, но самостоятельные составляющие: государственный фи­нансовый контроль и негосударственный финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль — это способ реализа­ции финансовой политики государства, он способствует созда­нию условий для финансовой стабилизации. В Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000 сказано, что государственный финансовый контроль в Россий­ской Федерации включает контроль за исполнением федераль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с уста­новленным российским законодательством разграничением функ­ций и полномочий возлагается на Счетную палату РФ, Централь­ный банк РФ (подробнее см. гл. 32), Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной вла­сти, а также на иные органы, осуществляющие контроль за по­ступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Не реже одного раза в год соответствующие контрольные финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах испол­нительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назна­чению, а также доходы, полученные от их использования, подле­жат возмещению по предписаниям соответствующих органов го­сударственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В качестве приоритетных направлений государственного фи­нансового контроля на 1996 г., например, были признаны сле­дующие:

— контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсион­ный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а так­же кредитных и заемных средств, направляемых на финансиро­вание дефицита федерального бюджета;

— контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначе­нию, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выпла­ту пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат.

К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.

Внутрихозяйственный контроль проводится самим предпри­ятием, его экономическими службами за финансово-хозяйст­венной деятельностью своего предприятия, его филиалов и до­черних предприятий и подразделяется на оперативный (текущий) и стратегический.

Аудиторский контроль, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., — это независимый вневедомственный финансовый контроль, который проводят как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе иностранные), имеющие любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством (кроме акционерного общества открытого типа).

Основными задачами аудиторского контроля являются сле­дующие:

а) установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяй­ственных операций нормативным актам;

б) проверка платежно-расчетной документации, налоговых дек­лараций и других финансовых обязательств и требований прове­ряемых экономических субъектов.

Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги (под­робнее см. в главе «Аудит»).

Финансовый контроль, кроме того, можно классифицировать по времени проведения, по субъектам контроля, по сферам финансо­вой деятельности, по форме проведения и методам проведения.

По времени проведения финансовый контроль можно разде­лить на:

а) предварительный - в ходе обсуждения и утверждения про­ектов законов о бюджете и других проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий — в ходе рассмотрения отдельных вопросов ис­полнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий и рабо­чих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления в ходе пар­ламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий - в процессе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

По субъектам контроля финансовый контроль классифициру­ется на:

а) президентский;

б) контроль представительных органов власти и местного са­моуправления;

в) контроль исполнительных органов власти;

г) контроль финансово-кредитных органов;

д) ведомственный контроль;

е) внутрихозяйственный;

ж) аудиторский.

Поскольку в подсистеме государственных финансов различа­ют государственный кредит, государственное страхование, пенси­онное обеспечение, бюджетное финансирование, налогообложе­ние, формирование общенациональных страховых резервов и фондов, то и финансовый контроль в зависимости от ведомства, к компетенции которого относится управление этими финансо­выми отношениями, т. е. в соответствии со сферой финансовой деятельности, делится на:

а) бюджетный;

б) налоговый;

в) валютный;

г) кредитный;

д) страховой;

е) инвестиционный;

ж) контроль за денежной массой.

По форме проведения финансовый контроль бывает: обязатель­ный (внешний) и инициативный (внутренний).

По методам проведения финансовый контроль можно класси­фицировать на:

а) проверки — на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются некоторые вопросы финансовой деятельности, намечаются меры по устранению обнаруженных нарушений;

б) обследования — охватывают более широкий спектр финан­сово-экономических показателей экономического субъекта, чем проверки; определяется финансовое состояние и перспективы развития обследуемого экономического субъекта;

в) надзор — осуществляется контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на прове­дение какого-либо вида финансовой деятельности;

г) анализ финансовой деятельности — предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности для определения общей оценки результатов финансо­вой деятельности, финансового состояния и обеспеченности соб­ственным капиталом, а также эффективности его использования;

д) наблюдение (мониторинг) — предполагает постоянный кон­троль кредитными организациями предприятий-клиентов по по­воду использования ими полученной ссуды, а также за их финан­совым состоянием;

е) ревизия — предполагает полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности и эф­фективности.

Финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления осуществляют:

— Министерство финансов РФ;

— Федеральное казначейство;

— финансовые органы субъектов Российской Федерации и му­ниципальных образований;

— главные распорядители;

— распорядители бюджетных средств.

Государственный финансовый контроль включает контроль за:

а) исполнением федерального бюджета и бюджетов федераль­ных внебюджетных фондов;

б) организацией денежного обращения;