А. ГОЛОВКИНА,
соискатель
О СОСТОЯНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассмотрение современного состояния государственной системы профилактики предполагает: ясное определение ее целей и задач, методов и способов их решения; наличие соответствующих ресурсов; планирование работы; координацию усилий задействованных субъектов. Структура, содержание и основные задачи профилактической системы определяются ее целями. В настоящее время к основным стратегическим целям профилактики правонарушений относятся[1]:
1) противодействие криминогенным процессам в различных административно-территориальных образованиях и в обществе в целом;
2) обеспечение сдерживания преступности и нейтрализации ее негативных последствий;
3) устранение угрозы посягательств на охраняемые законом интересы личности, общества и государства;
4) позитивная социальная коррекция лиц с противоправным поведением.
В значительной степени успех функционирования системы профилактики зависит от ресурсного обеспечения, особенно в условиях появления новых форм общественно опасной деятельности, недостаточности правовых, финансовых, кадровых, информационных и иных условий проведения профилактической работы.
На наш взгляд, сегодня необходимо находить новые нетрадиционные источники финансирования – многочисленные негосударственные, коммерческие структуры, например, ассоциации, фонды, объединения, частные предприятия, во многом определяющие ситуацию в регионах, путем создания для них льгот в налогообложении, предоставлении в аренду земельных участков, помещений и т. д.
Большое значение для совершенствования всей предупредительной работы имеет кадровое обеспечение. Профилактическая деятельность, как любой вид деятельности, требует необходимого уровня образования, определенной профессиональной подготовки, комплекса умений, навыков. Совершенствование кадрового обеспечения должно вестись по следующим направлениям:
– смена концептуальной парадигмы профессионального сознания сотрудников правоохранительных органов[2];
– расширение сети институтов, а также внедрение современных методик переподготовки в системе повышения квалификации кадров, занимающихся профилактикой правонарушений[3];
– совершенствование научно-методического обеспечения, в том числе научная разработка следующих актуальных проблем профилактики правонарушений[4]:
а) развития отдельных составляющих системы профилактики правонарушений. Имеющийся спектр предупредительных мер в нынешних условиях нуждается в научных исследованиях с привлечением специалистов «смежных наук» – социологов, психологов, программистов и др.;
б) программ для специальных курсов по повышению знаний, опыта и навыков сотрудников органов власти, координаторов и практических работников, занимающихся профилактикой правонарушений.
в) практики привлечения к профилактической работе населения, общественности на иных, чем прежде, условиях, в том числе в рамках локальных объединений граждан, различных фондов, ассоциаций, частных охранных и детективных структур;
г) взаимодействия субъектов профилактики правонарушений на различных уровнях;
д) профилактики правонарушений отдельных категорий граждан, в частности несовершеннолетних.
Следует отметить особую значимость региональной компоненты в общегосударственной системе профилактики. Здесь же отметим парадоксальный факт, - именно данная системная составляющая является «локомотивом» развития профилактической деятельности всего государства. Поэтому, рассуждая о системе профилактики, применительно к нашему исследованию, мы имеем ввиду, прежде всего, именно территориальный (местный) срез. Субъектами социальной профилактики на региональном уровне выступают региональные и местные органы власти и управления, межведомственные комиссии по профилактике правонарушений, государственные органы, выполняющие правоохранительные функции (органы внутренних дел, органы прокуратуры, подразделения ФСБ России, ФСКН России, МЧС России, ФМС России и др.), местные органы, выполняющие профилактические функции (комиссии по делам несовершеннолетних региональных и местных администраций и др.), организации, предприятия, учреждения различных форм собственности и др., что значительно расширяет число субъектов системы профилактики по сравнению с общегосударственным уровнем.
Практически во всех регионах Российской Федерации сформированы и включились в активную работу межведомственные комиссии по профилактике правонарушений, спланированы и реализуются программные мероприятия[5].
Во многих регионах созданы и действуют Общественные советы, в состав которых входят представители общественных объединений, религиозных организаций, учреждений образования, культуры, спорта, средств массовой информации, представители правоохранительных и других органов власти и управления, рядовые граждане. Данные структуры выполняют не только координирующие, но и информационно-пропагандистские функции[6]. Конструктивное взаимодействие органов внутренних дел, общественных объединений и граждан представляет одно из немаловажных условий развития России на пути формирования правового государства и гражданского общества, решения проблем превенции противоправных деяний.
На сегодняшний день получили свое организационное оформление многие эффективные формы совместной деятельности органов внутренних дел и населения по охране правопорядка – добровольные и казачьи дружины, оперативные отряды и отряды содействия милиции, в том числе молодежные. К профилактической работе привлечено свыше 45 тыс. товариществ собственников жилья и домовых комитетов. При активном участии органов внутренних дел развивается институт добровольных общественных объединений правоохранительной направленности.
Для обеспечения эффективного функционирования современной системы профилактики, целенаправленности осуществляемой деятельности на региональном уровне принимаются необходимые организационные решения. Организация эффективного управления государственной системой профилактики правонарушений, координация, обеспечение слаженной работы ее субъектов, действенный контроль исполнения и объективной оценки результатов сделанного невозможен без всестороннего, качественного информационного обеспечения.
В комплексе мер, направленных на совершенствование государственной системы профилактики правонарушений, важное место должно занять внедрение в охрану общественного порядка технических систем видеоконтроля и управления нарядами комплексных сил правоохранительных органов. Особенно это актуально для городов с населением свыше 1 млн. человек и административных центров субъектов Российской Федерации, где сосредоточено наибольшее количество населения, а также в местах массового пребывания граждан.
В настоящее время в ряде регионов страны реализуются различные программы построения правоохранительного сегмента системы обеспечения общественной безопасности городов России, так называемых АПК «Безопасный город»[7]. Эти мероприятия направлены на повышение уровня общественной и личной безопасности граждан, их защищенности от угроз природного и техногенного характера, а также снижение уровня криминальной активности. Внедрение этих комплексов имеет не только прямой профилактический эффект предупреждения правонарушений, но и позволяет серьезно скорректировать организацию всей правоохранительной деятельности[8].
Средствами достижения общественной безопасности является проведение комплекса организационных мероприятий и оснащение объектов города совокупностью взаимоувязанных комплексов технических средств и подсистем[9]:
– городского видеонаблюдения;
– экстренной связи «гражданин-милиция»;
– удаленного доступа к автоматизированным банкам данных;
– автоматизированного и интегрированного управления;
– аппаратно-программных средств обработки и хранения видеоинформации;
– аппаратно-программных средств анализа и поддержки принятия решений;
– обеспечения безопасности и охраны государственного и личного имущества граждан с обнаружением проникновения на ранней стадии с последующим реагированием мобильными нарядами милиции и т. п.
Основными задачами данной системы являются:
1. Обеспечение общественного порядка на улицах и в других общественных местах (в местах массового пребывания граждан) включающее:
– осуществление контроля за обстановкой на улицах и площадях, парках, территориях, прилегающих к торговым и развлекательным центрам, спортивных сооружениях, других общественных местах;
– оперативное реагирование на осложнение оперативной обстановки и оперативное управление силами и средствами, задействованными в охране общественного порядка;
– оперативное оповещение служб охраны правопорядка и других экстренных служб города о возникновении или подозрении возникновения ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, сохранности их имущества.
2. Обеспечение личной и имущественной безопасности в общественных местах с использованием экстренной связи «гражданин – милиция» включает организацию канала экстренной связи жителей с органами внутренних дел для получения информации о чрезвычайных ситуациях и правонарушениях и оперативного реагирования на поступившие сообщения.
3. Контроль за состоянием правопорядка в районе объектов особой важности и за прилегающими территориями.
4. Обеспечение безопасности дорожного движения, включающее:
– организацию мониторинга дорожной обстановки, потоков автотранспорта, выявление чрезвычайных дорожных ситуаций, включая нарушение правил дорожного движения, дорожно-транспортные происшествия, угрозу жизни и здоровью граждан;
– обеспечение автоматического контроля прохождения автотранспорта по основным магистралям города (района), автоматическое определение государственных номерных знаков транспортных средств;
– автоматическое обнаружение и регистрацию аварийных ситуаций, нарушений правил дорожного движения и транспортных средств-нарушителей;
– оперативное реагирование на чрезвычайные дорожные ситуации, включая оповещение всех заинтересованных органов власти и т. д.;
– розыск угнанного, похищенного и скрывшегося с мест дорожно-транспортного происшествия автотранспорта;
– мониторинг подвижных объектов, оснащенных специальным навигационным оборудованием.
5. Обеспечение личной и имущественной безопасности граждан, различных форм собственности в жилом секторе, включающее:
– круглосуточный контроль обстановки в жилом секторе путем видеонаблюдения за подъездами и дворовыми территориями, а также при необходимости за входами в технические помещения жилых зданий;
– дуплексную двухстороннюю речевую связь с диспетчером;
– управление доступом, включение освещения, открытие дверей;
– видеоохрану и аудиомониторинг в кабинах лифтов;
– охрану подвалов, чердаков и других служебных помещений;
– оперативное оповещение служб охраны правопорядка и других экстренных служб города о возникновении или подозрении на возникновение ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, сохранности их имущества, а также сохранности муниципального имущества.
6. Обеспечение безопасности объектов транспорта и транспортной инфраструктуры, включающее:
– организацию видеоконтроля обстановки в аэропортах, вокзалах и на прилегающих территориях;
– автоматическое определение оставленных и забытых предметов;
– осуществление розыска и распознавания лиц.
7. Создание единого информационного пространства органов внутренних дел и обеспечение информационной безопасности включает:
– интеграцию имеющихся информационных ресурсов в единое информационное пространство;
– организацию документирования видеоинформации о чрезвычайных событиях и правонарушениях;
– обеспечение удаленного доступа к интегрированным информационным ресурсам регионального и федерального уровня;
– осуществление интеллектуальной обработки и анализа данных, в том числе проведение анализа оперативной обстановки, автоматизированной идентификации объектов по изображению;
– визуализацию на электронной карте города оперативной обстановки, местонахождения дежурных нарядов патрульно-постовой службы, мест установки камер наблюдения и пунктов экстренной связи;
– создание единой системы управления силами и средствами органов внутренних дел с элементами прогнозирования развития оперативной обстановки;
– обеспечение работы системы контроля за силами и средствами, задействованными в системе единой дислокации;
– обеспечение защиты информации от несанкционированного доступа, искажения или удаления, а также информационной безопасности каналов передачи данных.
Многообразие задач и множественность субъектов профилактической деятельности предопределяют необходимость построения оптимальной модели государственной системы профилактики правонарушений, включающей предложения по формированию целостной организационной структуры профилактики правонарушений в соответствии с основными направлениями деятельности органов государственной власти по предупреждению преступлений и иных правонарушений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Скоординированная деятельность субъектов профилактики правонарушений как между собой, так и внутри подсистем в высокой степени обусловливают эффективность профилактической системы. В этой работе необходимо задействовать в полном объеме потенциал правоохранительных структур, органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, хозяйствующих субъектов различных форм собственности, организаций и общественных объединений.
Теория социальной организации рассматривает организацию действенной системы координации как решающий фактор преодоления разобщенности и ведомственности, объединения усилий различных ведомств, органов управления на определенных направлениях, в сферах деятельности[10].
Важным элементом организации профилактики правонарушений является планирование, которое выступает и как элемент, и как принцип, и как функция, и как метод научного управления[11].
В процессе организации профилактики правонарушений как деятельности, реализуемой в различных видах на всех уровнях социального управления, особое место занимает программно-целевое планирование, которое является важнейшим инструментом реализации государственной политики в рассматриваемой области и позволяет организовать четкую, всесторонне обоснованную работу по достижению поставленных целей и задач. Его использование призвано обеспечить определение оптимальных путей достижения поставленных целей при эффективном использовании имеющихся в распоряжении ресурсов.
Одним из важнейших этапов программного обеспечения профилактической работы является исполнение намеченных мер, которое реализуется конкретными действиями субъектов и существующим или специально создаваемым для этой цели контролем за выполнением плановых мероприятий. Способы контроля, как правило, указываются в программах, планах, постановлениях и распоряжениях органов власти.
Государственная система профилактики правонарушений немыслима без наличия четких критериев оценки ее эффективности. Однако оценка результатов предупредительной работы, определение коэффициента полезного действия ее субъектов, эффективности превентивных мер сегодня вызывает определенные трудности. До недавнего времени оценки результатов профилактической деятельности касались в основном роста либо снижения преступности, отдельных ее видов, раскрываемости, пресечения деятельности организованных групп и других обстоятельств. Анализ же эффективности конкретных предупредительных мер как таковых оставался на втором плане.
С современных позиций представляется актуальными как количественные, так и качественные оценки состояния профилактической работы.
Понимая, что количественные показатели правонарушений – лишь внешняя сторона, которая в силу различных причин может оказаться прямо противоположной затраченным усилиям, осуществленным мероприятиям и т. д., мы все же должны признать, что без них нельзя судить достаточно объективно об организации предупредительной деятельности, необходимости ее ресурсного и иного обеспечения, о наличии стимулов повышения качества работы. Отказываться от таких критериев, как динамика, раскрываемость преступлений – значит не видеть цели в работе, ее этапности, других показателей. Мы не получим объективной картины состояния профилактической деятельности, и если не будем учитывать качественные перемены социальных явлений и процессов, соотносить степень соответствия деятельности поставленным перед нею целям.
В этой связи существует объективная потребность в разработке научно-обоснованных и понятных для общества критериев оценки деятельности государственной системы профилактики правонарушений, которые, прежде всего, основывались бы на общественной оценке ситуации в регионе, на ощутимом вкладе в развитие экономики, обеспечении прав и свобод граждан. Такой подход к проблеме позволяет оценивать эффективность предупредительной деятельности как связь состояния правонарушений с уровнем предупреждения в рамках качественного анализа.
Сегодня специалисты предлагают следующие критерии оценки эффективности профилактической деятельности:
– показатели эффективности конечных результатов, где оцениваются экономические, социальные, научно-технические, экологические и другие эффекты, в полной мере отражающие полезность осуществления программы, эффективность обслуживания ею соответствующих пользователей;
– различают: показатели прямого эффекта (результат от реализации программы); перераспределенного эффекта (воздействие программы на сопряженные сферы деятельности); полного эффекта (сумма прямого и перераспределенного эффекта).
– показатели эффекта программы могут быть как абсолютными, так и сравнительными (исчисляются как прирост по сравнению с началом осуществления программы);
– для характеристики конечных результатов могут быть использованы также показатели, отражающие отношение эффекта к затратам; специфические показатели, необходимость и состав которых устанавливаются в зависимости от характера и особенностей каждой программы; показатели выполнения работ в рамках программы; показатели ресурсных затрат, необходимых для выполнения заданий программы[12].
Действенность системы мер по профилактике правонарушений в современных условиях во все большей степени будет зависеть от объективности и глубины анализа причинного комплекса преступности и прогнозирования ее дальнейшего развития. В этом плане особое значение приобретает определение тенденций развития современной системы профилактики правонарушений, позволяющее своевременно выявлять изменения, которые происходят в содержании, стратегии и тактике деятельности, связанной с предупреждением преступлений и иных видов правонарушений.
Краткий анализ криминогенной ситуации в Российской Федерации показал, что влияние профилактических мер на состояние и уровень преступности пока остается недостаточным. Это обстоятельство свидетельствует о необходимости совершенствования профилактики правонарушений по обозначенным нами приоритетным направлениям.
[1] Применительно к отдельным видам правонарушений, отдельным группам населения цели должны быть детализированы.
[2] Так, в числе основных результатов проводимой в настоящее время реформы МВД должно стать понимание милиции не как военизированного и правоохранительного института, а как государственного органа, деятельность которого связана с оказанием всесторонней помощи законопослушным гражданам в сфере общественной безопасности и порядка. Тем самым смещается акцент с физического противодействия преступности, требующего широкого использования законных мер принуждения, на профилактику правонарушений, предполагающую тесный контакт с обществом.
[3] См. более подр.: И. Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения преступности. М., 2001. С. 123.
[4] См., например: И. О ходе научного обеспечения государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений // Государственная система профилактики правонарушений: современное состояние и перспективы развития. Материалы межведомственной научно-практической конференции 31 октября 2007 г., М., 2008. С. 8-12.
[5] В настоящее время действует более 3,5 тыс. таких комиссий. Наиболее активно эта работа проводится в Чувашской Республике, республиках Татарстан и Хакасия, Красноярском и Краснодарском краях, Волгоградской, Липецкой, Нижегородской, Пензенской, Ростовской, Свердловской, Тамбовской областях.
[6] К примеру, Общественный совет при УВД по Липецкой области ведет работу в том числе в форме обращений к органам исполнительной власти, общественным организациям, гражданам по различным вопросам профилактики.
[7] АПК «Безопасный город» – это комплексная автоматизированная система для удовлетворения основных потребностей города, в основе которой лежит комплекс программно-аппаратных средств и организационных мер для обеспечения видеоохраны и технической безопасности, а также управления объектами жилищно-коммунального хозяйства и другими распределенными объектами в масштабах города. Данная система – многофункциональное, многоцелевое решение, построенное на принципах интегрированности, модульности и распределенной архитектуры, с использованием технологий интеллектуального анализа данных.
[8] Сегодня система «Безопасный город» установлена в 59 субъектах Федерации. В результате раскрыто 19400 преступлений, что в 2 раза больше, чем в 2008 г., и выявлено в 8 раз больше административных правонарушений.
[9] Функционируют свыше 148 тыс. установок видеонаблюдения, более 7 тыс. устройств экстренной связи «гражданин – милиция» и почти 5 тыс. систем удаленного доступа к информационным базам данных.
[10] См.: Теория и практика координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью // Проблемы теории, практики и кадрового обеспечения управления в органах прокуратуры. М., 2000. С. 4.
[11] См. подробнее об этом: Аванесов . М, 1984. С. 480.
[12] , Васильев Д. С. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта): Учебно-методическое пособие. – Оттава – Москва - Великий Новгород, 2006. С. 93.
