Л. ЕВДОКИМОВА,
доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» (Новосибирск),
М. ЗЕНКОВ,
доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» (Новосибирск)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других.
С. Роуз-Аккерман[1]
Управление, вне зависимости от специфики организации, проходит определенные этапы и циклы, составляющие в совокупности содержание управленческого процесса: постановка целей; организация работы по их достижению; осуществление учета достигнутых результатов с целью постановки новых задач. Соответственно функциям управления формируются комплексы: плановой, организационно-распорядительной и учетной документации. Каждое управленческое решение находит свое закрепление в документе. В целом документ обеспечивает официальность и легальность решения, предполагает необходимые юридические гарантии участникам отношений, в том числе по оперативности исполнения решений.
Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дает понятие «документированная информация» или «документ» — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать[2].
Национальный стандарт ГОСТ Р «Делопроизводство, архивное дело. Термины-определения» термин делопроизводство и его терминологический синоним документационное обеспечение управления (ДОУ) определяет как отрасль деятельности, обеспечивающую документирование, организацию работы с официальными документами[3].
Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 7 «Управление документами. Общие требования» документ определяет как зафиксированную на материальном носителе идентифицируемую информацию, созданную, полученную, сохраняемую предприятием или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности[4].
У документа есть разные функции: управленческая, информационная, социальная, коммуникативная, культурная, правовая, учетная функция, плюс функция исторического источника. Последнее время наряду с управленческой функцией, важнейшую роль начинает приобретать информационная функция, которая относится к делопроизводству[5]. Не случайно вместо термина ДОУ нередко употребляется новое словосочетание — «информационное документационное обеспечение» или делопроизводство, подчеркивающее значение документации для компьютеризованного общества. Комплексные задачи, возникающие при практической разработке проектов автоматизированных систем документирования, обработке документов или электронных архивов, требуют создания единой информационно-документальной базы организации. К специалистам, решающим столь сложные задачи, предъявляются очень высокие требования. Наряду с хорошим знанием традиционного бумажного делопроизводства современные специалисты области документационного обеспечения управления должны владеть современными компьютерными технологиями, разбираться в технических средствах, позволяющих решить поставленные задачи, быть специалистами по организации всех информационных.
Нормативно-правовая база ДОУ в РФ представляет собой иерархию следующих групп нормативных документов:
1. Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, являющиеся основополагающими в данной системе;
2. Нормативные документы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, прежде всего – Федерального архивного агентства России, которые имеют методический и организующий характер;
3. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе региональные законы;
4. Муниципальные правовые акты.
Кроме того, в Российской Федерации в установленном порядке применяются международные акты и стандарты по вопросам ДОУ.
Внедрение компьютерных технологий породило новый вид носителя информации – электронный документ, что потребовало его признания на законодательном уровне. Порядок работы с электронными документами регламентирован в целом ряде законов. Целиком электронного документа касается Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об электронной цифровой подписи»[6] и сменяющий его с 1 января 2012 г. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об электронной подписи»[7].
К сожалению, в нашей стране отсутствует федеральный закон о нормативных правовых актах, который бы устанавливал иерархию видов документов этой категории и регламентирующий порядок их подготовки. Федеральному законодательству и практике делопроизводства в федеральных государственных органах (даже в пределах одного органа – на разных уровнях в системе государственного управления – на уровне центрального аппарата и представительств на уровне федерального округа или субъекта Федерации) не свойственна унификация документов, органы, по сути дела, выбирают самостоятельно («творчески»!) форму документа: инструкция, инструктивное письмо, указание, приказ, акт, методика, план, рекомендации. При этом содержание, как правило, практически не соответствует форме (виду) документа. Яркой иллюстрацией в данном случае служат методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, проведения квалификационного экзамена или аттестации государственного гражданского служащего, в которых, в нарушение действующего законодательства, дублируются нормы соответствующих указов Президента Российской Федерации, регламентирующие порядок реализации соответствующих кадровых технологий. Характерный объем текста методического характера – один-два абзаца, что, объективно, не позволяет ни кадровой службе государственного органа, ни представителю нанимателя, ни конкурсной или аттестационной комиссии выполнить установленные законом полномочия.
Заметим, что на уровне субъектов Российской Федерации, законы о нормативных правовых актах, как правило, приняты еще в середине 1990-х годов, что способствовало созданию системы регионального законодательства.
Нет, как мы это уже показали, четкого определения понятия «документ» и, как следствие, закона о документе: все нормативные требования рассматриваются в соответствии с действующим законодательством не как обязательные, а рекомендательные (речь, прежде всего, идет о стандартах и правилах делопроизводства). Также не стоит забывать, что использование государственного – русского – языка также является ограниченно обязательным, зачастую – для отдельных субъектов Российской Федерации предоставляется право оформления документов на государственном (национальном) языке субъекта Российской Федерации, предлагается использование национальных языков при сдаче Единого государственного экзамена[8]. Можно констатировать ослабление общегосударственного регулирования данной сферы.
Поскольку стандарты носят рекомендательный характер, в организацию делопроизводства, оформление основных документов постоянного срока хранения вносится сумятица. Пример – те же новые Правила делопроизводства в федеральных государственных органах[9], в которых изменены количество реквизитов, требования к оформлению подписи, резолюции, заголовка.
В Российской Федерации вопросами организации архивного дела и делопроизводства занимается Федеральное архивное агентство (Росархив). Одна из многих функций этого органа – выработка единой политики в сфере документационного обеспечения управления. ВНИИДАД, который является проводником этой политики, разрабатывает конкретные унифицированные системы (УС). Одной из них является УСОРД, которая обеспечивает единообразное, унифицированное составление и оформление документов всеми делопроизводственными службами независимо от направления деятельности организации и ее организационно-правовой формы.
Унификация – это единообразие, неотступление от принятого, то есть каждый документ любой системы независимо от места его составления, должен иметь свою, только ему присущую форму.
ВНИИДАД начал работу над созданием УСД еще в начале 1970-х годов, однако, они до сих пор повсеместно не внедрены. Вариантность документов «шагает» по стране…
Не используются такие формы унификации, как анкета, таблица, трафарет, хотя в связи с электронизацией документооборота последние две являются особо актуальными. Отсутствует устойчивая унификация текста, часто авторы отступают от принципов семантической и экспрессивной замкнутости, привнося в официальные документы просторечие и иные ошибки, что приводит к размыванию смысла и неисполнению решений.
Растет объем дублируемой информации. Воспроизводимая на каждом уровне управления информация оказывается искаженной, устаревшей, противоречивой, что увеличивает сроки принятия и реализации решений, нарушает законные права и свободы человека и гражданина. Причинами повторов являются субъективные – установка руководителя на тотальный контроль действий подчиненных, личная заинтересованность, так и объективные факторы – ограниченность информационных ресурсов для принятия решений.
Новые информационные технологии, которые внедряют государственные и муниципальные органы, имеют локальный характер, что затрудняет исполнительную деятельность как внутри организации, так и межведомственное взаимодействие, работу с гражданами и организациями. Начатая в 1990-е годы информатизация государственной и муниципальной сферы проводилась без учета взаимосвязи элементов этой системы, что привело к непропорциональному распределению информационных и материальных ресурсов. Попытка внедрения информационных продуктов с открытым кодом («условно бесплатных») затрудняет информационный обмен, зачастую имеет коррупционный характер.
Следует создать единую информационную среду, доступную для работы всех органов, а также доступную гражданам и организациям. Однако, как показывает практика развитых государств, даже там такая информационная среда до сих пор не создана.
Сегодня ситуация требует реализовать принцип делегирования полномочий: реально «понизить» уровень подписи, отдав приоритет руководителям структурных подразделений (раз они занимают соответствующие должности категории «руководители»), ответственным специалистам-исполнителям («консультантам», «экспертам»). Необходима разработка регламента подписей, в котором право подписи конкретного документа соотнесено с соответствующей должностью. Руководители и специалисты должны ставить свою подпись (фиксировать ответственность). Это позволит усилить личную ответственность за выполненную работу.
Обратим внимание на оформление 27 реквизита «Отметка об исполнителе». До 2003 года ее проставляли только на исходящих документах, фиксируя полную фамилию, имя, отчество и служебный телефон исполнителя. Таким образом, данный реквизит позволял получить от исполнителя дополнительную, уточняющую информацию. Последняя редакция ГОСТа упразднила имя и отчество, оставив только инициалы, но и обязала проставлять эту отметку на всех документах, в том числе на значимых внутренних, что, на наш взгляд, нецелесообразно. Технология подготовки внутренних документов предполагает, что исполнитель (автор текста) визирует документ первым, и вновь обозначать его как исполнителя нелепо. Но это уже твердо реализовано на практике. При этом, хочется отметить, что весь документ печатают кеглем 14 pt, а данный реквизит меньшим (7, 9, 10, 12 pt). Получается, что таким образом демонстрируется иерархия должностей, но насколько это необходимо?
На этапе предварительного рассмотрения поступающих документов следует пересмотреть практику передачи большей части документов на рассмотрение «первому» лицу. Он должен получать не более 5% входящих документов. Всё уже регламентировано (административными и должностными регламентами, приказами), распределены должностные обязанности, специалисты имеют необходимое профессиональное образование, обладают навыками, умениями, которые уже были оценены с помощью конкурса, аттестации и квалификационного экзамена. Или «первый» руководитель не доверяет своим подчиненным?
В специальном перечне, а также, возможно, в должностном регламенте, необходимо определить конкретные сроки исполнения документов, что повысит исполнительскую дисциплину специалистов. Сегодня, когда конкретные сроки не установлены, весьма сложно бывает установить виновное лицо.
Естественно, служба ДОУ не в состоянии одна решить проблемы коррупции, однако она в силах упорядочить процесс принятия решений:
а) на стадии создания документа – жестко осуществлять фильтрование информации, текстов, привлекая юристов, специалистов из структурных подразделений;
б) активно включаться в проектные (временные или постоянные) группы;
в) участвовать в антикоррупционной экспертизе проектов нормативных и иных решений.
Руководитель государственного органа должен учитывать требования организации ДОУ в процессе разработки и принятия управленческих решений. Отлаженная система документооборота может стать реальным гарантом противодействия коррупции.
[1] См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М.: Логос. 2010. С. 297.
[2] Федеральный закон РФ от 01.01.2001 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета, № 000, 29.07.2006.
[3] ГОСТ Р «Делопроизводство, архивное дело. Термины-определения» / утв. Постановлением Госстандарта РФ . – М.: ИПК Издательство стандартов, 1998.
[4] Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 7 «Управление документами. Общие требования» / Утв. приказом Ростехрегулирования от 01.01.2001 . // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, № 7, 2007.
[5] Балибардина, и документационное обеспечение управления / – Волгоград, 2002. –С.63.
[6] Федеральный закон от 01.01.01 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Российская газета 2002, № 6.
[7] Федеральный закон от 6 апреля 2001 г. «Об электронной подписи» // Российская газета, № 75, 08.04.2011.
[8] ЕГЭ по-корякски // Московский комсомолец, № 000, 18 апреля 2011 г.
[9] Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // Российская газета, № 000, 24.06.2009.
