Обобщение судебной практики по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с применением земельного законодательства.[1]
В соответствии с пунктом 4.4 плана работы Первого арбитражного апелляционного суда на первое полугодие 2008 года подготовлено обобщение, предметом которого является изучение сложившейся практики по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с применением земельного законодательства, при рассмотрении апелляционных жалоб на судебные акты, принятые арбитражными судами Владимирской области, Нижегородской области, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Чувашской Республики.
Согласно статистическим данным за 2007 год судьями Первого арбитражного апелляционного суда рассмотрено 4602 апелляционные жалобы, из них 42 жалобы по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с применением земельного законодательства, что составляет 0,9 % от общего числа рассмотренных жалоб. Для сравнения: за период с 01.01.2008 по 01.06.2008 судьями арбитражного апелляционного суда рассмотрено 2014 апелляционных жалоб, из них 39 жалоб (или 1,9 %) по рассматриваемой в обобщении категории спора, что свидетельствует о динамике роста апелляционных жалоб по делам указанной категории.
Приведем некоторые примеры из рассматриваемых спорных правоотношений в апелляционной инстанции.
1. Собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных к землям историко-культурного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют право на приватизацию таких земельных участков.
Обществу принадлежат на праве собственности четыре нежилых отдельно стоящих здания. Земельный участок, на котором расположены объекты недвижимости Общества, находится в границах памятника археологии - охраняемого культурного слоя города.
Юридическое лицо как собственник объектов недвижимого имущества обратилось в уполномоченный орган (Министерство) с заявлением о приобретении в собственность земельного участка, и распоряжением Министерства указанный земельный участок был предоставлен в собственность Обществу.
Впоследствии, руководствуясь пунктами 2 и 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества», Министерство отменило ранее изданное распоряжение.
Не согласившись с принятым ненормативным правовым актом органа власти, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным распоряжения Министерства.
Суд первой инстанции заявленные Обществом требования удовлетворил и признал недействительным распоряжение Министерства об отмене ранее принятого распоряжения как противоречащее нормам Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального Закона от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции и оставила решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.
При этом суды обеих инстанций исходили из следующего.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 01.01.2001 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Федеральным законом.
Согласно статьям 94 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли историко-культурного назначения являются землями особо охраняемых территорий. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
Установлено, что в данном случае спорный земельный участок из хозяйственного использования не изъят.
Пунктом 2 статьи 49 Федерального закона от 01.01.2001 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено, что объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, что свидетельствует о том, что законодатель предусмотрел возможность приобретения такого земельного участка в собственность.
В силу части 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление.
В соответствии с частью 1 статьи 29 Федерального Закона от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества» объекты культурного наследия могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство).
В соответствии с частью 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков.
В материалы дела представлено положительное заключение Управления государственной охраны объектов культурного наследия области от 01.01.2001 о продаже земельного участка при условии соблюдения особого правового режима регулирования архитектурно-градостроительной деятельности на исторической территории «Старый Нижний Новгород» и соблюдения порядка охраны объекта археологического наследия (памятника археологии) федерального значения - культурного слоя г. Нижнего Новгорода.
На момент обращения с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность охранное обязательство о сохранении и использовании объекта археологического наследия Обществом было оформлено.
Кассационная инстанция согласилась с выводами судов первой и апелляционной инстанций.
2. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Общество обратилось в Министерство с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка, на котором расположено принадлежащее на праве собственности здание кафе.
По результатам рассмотрения заявления Министерство сообщило Обществу об отказе в предоставлении в собственность испрашиваемого земельного участка, указывая в обоснование, что в результате обследования данного земельного участка, проведенного представителями Департамента архитектуры и градостроительства администрации (составлен акт) установлено, что земельный участок находится в границах красных линий улиц города.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа уполномоченного органа в предоставлении в собственность земельного участка.
Арбитражный суд первой инстанции отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции оставил решение арбитражного суда без изменения, апелляционную жалобу Общества – без удовлетворения.
При этом суды обеих инстанций исходили из следующего.
В соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Для этого лицо обращается в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
Согласно статье 28 Федерального закона от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества» собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Таким образом, в соответствии с вышеуказанными нормами права собственники недвижимости имеют право на выкуп земельного участка, расположенного под этой недвижимостью.
Одновременно пункт 8 статьи 28 Федерального Закона от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества» ограничивает права собственника недвижимости, устанавливая, что не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель общего пользования, а также предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.
Аналогичное положение содержит пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Документально подтверждено и не опровергнуто заявителем, что земельный участок, на котором расположен объект недвижимости Общества, находится в границах красных линий.
Градостроительный кодекс Российской Федерации в статье 1 определяет, что красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения; территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).
Таким образом, оспариваемое Обществом решение Министерства принято уполномоченным органом, соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 01.01.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества», что исключает возможность признания недействительным оспариваемого ненормативного правового акта.
Кассационная инстанция согласилась с выводами судов первой и апелляционной инстанций.
3. Пропуск предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока для обращения в суд является самостоятельным основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований.
Жилой дом, принадлежащий жилищно-строительному кооперативу, расположен на земельном участке, предоставленном ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
29.12.1999 года глава администрации издал распоряжение «Об утверждении результатов инвентаризации земель кадастровых кварталов».
Считая данное распоряжение недействительным в части утверждения результатов инвентаризации в отношении расположения границ и уменьшения размера земельного участка, принадлежащего на праве бессрочного пользования, кооператив обратился в арбитражный суд с заявлением об его оспаривании.
Отказывая кооперативу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того обстоятельства, что заявителем пропущен предусмотренный в части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок для обращения в суд с настоящим заявлением.
Суд апелляционной инстанции оставил без удовлетворения апелляционную жалобу ЖСК, а судебный акт - без изменения.
При этом суды руководствовались представленными администрацией документами, свидетельствующими о том, что 22.08.2000 по заявлению председателя кооператива от 01.01.2001 ей была выдана под роспись выписка из оспариваемого распоряжения главы администрации.
Кроме того, из актов согласования границ земельных участков, смежных с участком кооператива, следует, что в этом согласовании принимала участие и председатель кооператива, о чем свидетельствует её роспись в указанных актах.
Таким образом, заявитель ещё в 2000 году знал о размере предоставленного ему в соответствии с распоряжением главы администрации города от 01.01.2001 земельного участка и его границах.
Кроме того, обстоятельством, свидетельствующим о пропуске заявителем срока для обращения в суд, является то, что 13.07.2006 кооператив обратился в арбитражный суд с другим заявлением, в котором со ссылкой на оспариваемое распоряжение указывает на нарушение ненормативным правовым актом его прав при установлении границ земельного участка при проведении инвентаризации земель.
В соответствии с частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен.
В рассматриваемом случае в суде первой инстанции заинтересованное лицо заявило ходатайство о пропуске кооперативом срока для обращения в суд в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Заявитель не ходатайствовал о восстановлении пропущенного срока и не представил доказательств того, что срок пропущен по уважительным причинам.
Кассационная инстанция согласилась с выводами судов первой и апелляционной инстанций.
4. Проведения торгов не требуется при предоставлении земельного участка для строительства по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта.
Администрация города на основании протокола комиссии по предоставлению земельных участков от 01.01.2001 издала распоряжение от 01.01.2001 «О разрешении проведения работ по выбору земельных участков», которым разрешила Обществу проведение работ по выбору земельного участка под строительство кафе, гостиницы и здания для торговли овощами и фруктами в районе рынка, а также земельного участка для размещения гостевой автостоянки в районе рынка.
Общество согласовало акты о выборе земельных участков со всеми инстанциями, выполнило и согласовало проекты территории землеустройства границ земельных участков, в газете было опубликовано информационное сообщение о намерении предоставить земельный участок для размещения гостевой автостоянки – земельный участок в районе рынка.
31.05.2006 и 13.06.2006 Общество обратилось в администрацию с письмами об утверждении актов выбора и проектов территориального землеустройства границ земельных участков.
14.07.2006 администрация города письмами за подписью заместителя главы администрации-председателя комиссии по предоставлению земельных участков для строительства - отказала Обществу в предоставлении земельных участков, утверждении актов выбора земельных участков и проектов территориального землеустройства границ указанных земельных участков, указывая в обоснование, что в администрацию города поступило более одной заявки от лиц, заинтересованных в предоставлении вышеуказанного земельного участка.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений администрации города об отказе в утверждении актов выбора земельных участков и проектов территориального землеустройства границ земельного участка для размещения гостевой автостоянки и земельного участка под размещение кафе, гостиницы и здания для торговли фруктами и овощами с автотранспорта.
Решением арбитражного суда первой инстанции требования Общества удовлетворены и оспариваемые решения администрации города об отказе в предоставлении земельных участков и в предварительном согласовании места размещения объектов признаны незаконными как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации. Одновременно на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить в полном объеме допущенные в отношении заявителя нарушения законодательства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, осуществляется 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием места размещения объектов.
Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в порядке, предусмотренном в пункте 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Данная процедура включает в себя работы по формированию земельного участка, государственный кадастровый учет земельного участка, проведение торгов и подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (при наличии одной заявки).
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, установленном в пункте 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. На основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в строительстве (статья 31 названного Кодекса), осуществляется выбор подходящего земельного участка для размещения объекта, принимается решение о предварительном согласовании места его размещения, проводятся работы по формированию земельного участка, присваивается кадастровый номер и принимается решение о предоставлении земельного участка в порядке, установленном в статье 32 Земельного кодекса Российской Федерации.
Поскольку орган местного самоуправления избрал процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, проведения торгов в данном случае не требовалось.
Суд апелляционной инстанции оставил решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу органа местного самоуправления – без удовлетворения.
Суд кассационной инстанции поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций.
5. Переход права собственности на объект недвижимости, расположенный на земельном участке, влечет переход права аренды этого земельного участка к покупателю объекта недвижимости на тех же условиях и в том же объеме, в каком этого право было у продавца недвижимости.
В газете от 01.01.2001 сообщено о начале строительства Обществом-1 жилого дома со встроенными помещениями и подземной автостоянкой в г. Чебоксары.
Общество-2 письмом уведомило администрацию города о своем намерении также осуществлять жилищное строительство по указанному в объявлении адресу и о готовности принять участие в аукционе на основании статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
Орган местного самоуправления ответил Обществу-2, что распоряжением от 01.01.2001 испрашиваемый земельный участок предоставлен в аренду Обществу-1.
Общество-2 посчитало, что распоряжения администрации города «О предоставлении Обществу-1 земельного участка» и «О продлении Обществу-1 срока аренды земельного участка», в соответствии с которыми последнему предоставлен в аренду земельный участок для строительства жилого дома, не соответствуют требованиям пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушают его права и законные интересы, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Арбитражный суд первой инстанции удовлетворил заявленные Обществом-2 требования.
Первый арбитражный апелляционный суд отменил судебный акт и принял новое решение об отказе Обществу-2 в удовлетворении заявления. При этом суд апелляционной инстанции исходил из отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания недействительным ненормативного правового акта.
Установлено по делу, что по договору купли-продажи от 01.01.2001 Общество-1 приобрело нежилое здание общей площадью 791,2 кв. метра с правом пользования на условиях аренды земельным участком площадью 5350 кв. метров, занятым зданием. Переход права собственности к Обществу-1 на упомянутое здание зарегистрирован в установленном порядке.
Постановлением администрации города от 01.01.2001 за одним из предыдущих собственников объекта недвижимости земельный участок общей площадью 5350 квадратных метров (состоящий из двух земельных участков) находился в арендном пользовании с оформлением и выдачей договоров аренды земли сроком до 2017 года. Согласно материалам дела распоряжением администрации его право аренды на эти земельные участки прекратилось с 30.07.2003.
В силу статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый этой недвижимостью и необходимый для ее использования.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
Из пунктов 13 и 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" следует, что покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение. Покупатель здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, строением, сооружением и необходимым для их использования на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.
С момента регистрации перехода права собственности к Обществу-1 на указанное здание оно приобрело право пользования земельным участком общей площадью 5350 квадратных метров на праве аренды независимо от того, был ли оформлен в установленном законом порядке договор аренды этого участка между продавцом здания и администрацией города.
В то же время Общество-2 не доказало возможность жилищного строительства на дополнительно предоставленном Обществу-1 земельном участке площадью 1533 кв. м, поэтому суд пришел к выводу о том, что оспариваемые распоряжения администрации не нарушают прав и законных интересов Общества-2, поскольку право пользования большей частью этого участка перешло к Обществу-1 в силу закона.
Постановлением суда кассационной инстанции постановление Первого арбитражного апелляционного суда оставлено без изменения, кассационная жалоба Общества-2 – без удовлетворения.
Суд кассационной инстанции поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций.
6. Правовые основания для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствовали, поскольку возникший спор подлежит разрешению арбитражным судом.
Общество обратилось в Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации района с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта - пристройки к нежилому помещению.
Из протокола заседания комиссии по рассмотрению заявок на предоставление земельных участков следует, что вопрос о выделении земельного участка Обществу под строительство офисного помещения разрешен положительно при отсутствии возражений членов комиссии. На отдел земельных отношений возложена обязанность подготовить представление в Совет народных депутатов.
Позднее Общество было вынуждено обратиться в Комитет с жалобой на длительное неразрешение по существу его заявления при наличии положительного решения комиссии по рассмотрению заявок на предоставление земельных участков.
В ответ на обращение Комитет сообщил Обществу, что его заявление о предоставлении земельного участка рассмотрено повторно на комиссии и принято решение об отложении до разрешения вопроса о приватизации жилых помещений в общежитии, где находится нежилое помещение, принадлежащее Обществу, и присвоении дому статуса жилого. При этом Обществу предлагалось подобрать другие варианты места размещения строительства здания.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным вышеуказанного решения Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации района.
Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Суд исходил из того, что, поскольку письмо Комитета не является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Суд апелляционной инстанции не согласился таким выводом суда, отменил определение арбитражного суда первой инстанции с направлением заявления Общества в суд для рассмотрения по существу.
При этом суд руководствовался статьями 4, 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 29, 11 Земельного кодекса Российской Федерации, решением Совета народных депутатов округа Александров Владимирской области № 49 от 01.01.2001, которым утверждено Временное положение о порядке предоставления (изъятия) гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности на территории округа Александров.
Из содержания Положения следует, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства в черте г. Александрова, обращается в Комитет с заявлением на имя Главы о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. На Комитет возложена обязанность по организации надлежащего рассмотрения заявлений с привлечением соответствующих служб и организаций и последующей передаче материалов в комиссию по рассмотрению заявок на предоставление земельных участков, формируемую главой администрации и возглавляемую заместителем главы (председатель Комитета). Именно Комитет готовит проект постановления о предварительном согласовании места размещения объекта или отказе в нем и передает на утверждение главе органа местного самоуправления, направляет заявителю копию постановления о предварительном размещении объекта либо уведомление об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта в случае отрицательного разрешения вопроса о предоставлении земельного участка.
Таким образом, гражданин или юридическое лицо при решении вопроса о предоставлении земельного участка вступает в правоотношения с органом местного самоуправления именно в лице Комитета, а не комиссии по рассмотрению заявок на предоставление земельных участков, и до момента издания главой органа местного самоуправления постановления по вопросу предоставления земельного участка вправе обжаловать его (Комитета) решения, а также действия (бездействие).
В данном случае Общество, считая свои права нарушенными, обратилось в арбитражный суд первой инстанции с заявлением, в котором фактически обжалует действия Комитета по отложению вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта, о совершении которых сообщается в письме. При таких обстоятельствах суду первой инстанции следовало предложить заявителю уточнить свои требования и рассмотреть их по существу.
В кассационном порядке постановление суда апелляционной инстанции не обжаловалось.
7.Обществу обоснованно отказано в предоставлении земельного участка, поскольку испрашиваемый земельный участок согласно карте градостроительного зонирования города находится в зоне скверов, садов и бульваров, регламент которой не предусматривает размещение на ней автозаправочной станции.
Установлено по делу, что 08.04.2005 глава администрации города издал распоряжение «О предварительном согласовании места размещения временной автозаправочной станции», которым утвердил акт выбора земельного участка под проектирование и размещение временной мини-АЗС, а также проект границ земельного участка с предоставлением его в аренду сроком до пяти лет.
25.11.2005 и 29.12.2005 Общество обращалось в администрацию города с заявлениями о предоставлении земельного участка под проектирование и строительство автозаправочной станции.
Письмом от 01.01.2001 орган местного самоуправления отказал Обществу в предоставлении земельного участка, указывая в обоснование, что согласно карте градостроительного зонирования города, регламент которой не предусматривает размещение на ней автозаправочной станции, испрашиваемый земельный участок находится в зоне скверов, садов и бульваров. Испрашиваемый земельный участок зарезервирован для строительства магистральной автодороги. Решение вопроса о размещении автозаправочной станции возможно путем внесения изменений в карту градостроительного зонирования города с переводом зоны скверов, садов и бульваров в иную зону.
Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании незаконным отказа администрации города в предоставлении земельного участка.
Арбитражный суд первой инстанции отказал Обществу в удовлетворении требований.
Суд апелляционной инстанции согласился с решением суда первой инстанции, оставив без удовлетворения апелляционную жалобу Общества.
При этом суды обеих инстанций исходили из того, что положительное разрешение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта не является безусловным основанием для последующего предоставления земельного участка под его строительство.
Согласно статье 6 Федерального закона от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьям 11, 29 Земельного кодекса Российской Федерации решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и их предоставление гражданам и юридическим лицам относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Согласно части 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.
Решением городского Собрания депутатов Республики утверждены Правила землепользования и застройки в городе Чебоксары, разработанные в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.102003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики, Уставом города, а также с учетом положений нормативных документов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития города, охраны и использования его культурного наследия, окружающей среды и природных ресурсов.
Правила разработаны параллельно и в составе Генерального плана города, утвержденного решением городского Собрания депутатов, и являются его неотъемлемой частью, а также применяются наряду с нормативами и стандартами, установленными уполномоченными органами в целях обеспечения безопасности жизни, деятельности и здоровья людей, надежности сооружений, сохранения окружающей природной и культурно-исторической среды, иными обязательными требованиями.
Правила обязательны для органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, а также должностных лиц, осуществляющих и контролирующих градостроительную (строительную) деятельность на территории города.
В соответствии с Правилами землепользования и застройки в городе решения по землепользованию и застройке должны приниматься в соответствии с Генеральным планом развития города (утвержден решением городского Собрания депутатов 08.12.2004).
Согласно карте правового зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки в городе, испрашиваемый заявителем земельный участок находится в зоне Р-2 (зона скверов, садов, бульваров). Размещение автозаправочной станции как разрешенного вида использования в данной зоне не предусмотрено.
Из Генерального плана развития города также следует, что испрашиваемый заявителем земельный участок зарезервирован под строительство радиальной магистральной улицы.
При таких обстоятельствах основания для предоставления Обществу испрашиваемого земельного участка для строительства мини-АЗС отсутствовали.
Постановлением суда кассационной инстанции судебные акты первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
8. Установив, что оспариваемое распоряжения органа местного самоуправления об утверждении документации по планировке территории не затрагивает прав и охраняемых законом интересов заявителя, суд отказал в удовлетворении требования о признании его недействительным.
Распоряжением главы администрации города Товариществу предоставлен в бессрочное пользование земельный участок площадью 0,1279 гектара, занимаемый жилым дом, а также предоставлен в аренду сроком на один год участок площадью 0,0505 гектара под парковку автомашин жильцов дома. Границы предоставляемого земельного участка согласованы в установленном порядке до издания распоряжения, земельный участок сформирован, поставлен на кадастровый учет, право бессрочного пользования зарегистрировано в установленном законом порядке.
Распоряжением главы администрации города от 01.01.2001 Обществу-1 разрешена разработка проекта застройки и межевания части квартала города.
Распоряжением главы администрации города от 01.01.2001 утверждена документация по планировке территории.
Товарищество домовладельцев посчитало, что это распоряжение не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и охраняемые законом интересы собственников жилых помещений, и обратилось в арбитражный суд с заявлением об его оспаривании.
Арбитражный суд первой инстанции отказал ТД в удовлетворении заявления.
Суд апелляционной инстанции согласился с решением суда первой инстанции, оставив без удовлетворения апелляционную жалобу Товарищества.
В силу части 4 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий.
Суды установили, что Товариществу домовладельцев принадлежит на праве бессрочного пользования занимаемый жилым домом участок площадью 0,1279 гектара. Оспариваемым распоряжением администрации города площадь фактического землепользования Товарищества не изменена.
Заключенный между администрацией города и Товариществом договор аренды земельного участка площадью 0,0505 га расторгнут с 08.03.2006, что установлено вступившим в законную силу другим судебным актом.
Факт нарушения статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации при вынесении данного распоряжения не подтвержден материалами дела.
По результатам общественных слушаний от по вопросу о намерении произвести застройку указанного квартала, в котором приняли участие члены Товарищества домовладельцев, одобрен предложенный проект в целом с оговорками о сохранении детской площадки, парковки, места для мусорных контейнеров.
Пожелание жильцов домов были учтены, так как согласно ситуационному плану данной территории (приложение к оспариваемому распоряжению) во дворе дома сохранено наличие детской площадки, парковки для автомобилей, контейнерной площадки с переносом их в другие места. Утверждение заявителя о необходимости сохранения данных объектов на прежних местах в силу сложившегося многолетнего порядка пользования не основано на законе и обоснованно отклонено судом апелляционной инстанции.
Сообщение о намерении произвести застройку квартала опубликовано в средстве массовой информации.
Поскольку предусмотренные статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условия для признания недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления отсутствовали, в удовлетворении заявления Товариществу отказано.
Постановлением суда кассационной инстанции судебные акты первой и апелляционной судебных инстанций оставлены без изменения.
9.Оспариваемый ненормативный правовой акт в обжалуемой части принят неуполномоченным органом, однако при недоказанности нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявления.
На основании решения главы администрации города сельскохозяйственному кооперативу (далее - Кооператив) предоставлен для производственной деятельности в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок площадью 0,7 га, что подтверждено документально.
Постановлением администрации города от 01.01.2001 земельный участок предоставлен для производства и реализации сельскохозяйственной продукции в собственность за плату.
Пунктом 2 постановления утвержден градостроительный регламент использования земельного участка, в соответствии с которым определен вид территориальной зоны - жилая зона, зона застройки индивидуальными жилыми домами. Вид разрешенного использования земельного участка - производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Кооператив посчитал, что указанный пункт ненормативного правового акта органа местного самоуправления не соответствует действующему законодательству и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, и обратился с заявлением в арбитражный суд.
Суд первой инстанции отказал Кооперативу в удовлетворении заявления.
Суд апелляционной инстанции также не согласился с позицией Кооператива, изложенной в апелляционной жалобе, оставив решение суда без изменения.
В соответствии со статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты, карта градостроительного зонирования являются составной частью правил землепользования и застройки.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой администрации с одновременным утверждением состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
В силу статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Правила землепользования и застройки города до настоящего времени находятся в стадии разработки и не утверждены, а оспариваемый градостроительный регламент утвержден органом местного самоуправления, что не соответствует нормам Градостроительного и Земельного кодекса Российской Федерации.
Однако данное обстоятельство само по себе не влечет признание ненормативного правового акта недействительным в оспариваемой части, поскольку Кооператив не доказал суду, что повлекло нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Доказательств, подтверждающих, что спорный земельный участок относится к зоне сельскохозяйственного назначения, заявитель не представил.
Согласно представленной Управлением архитектуры и градостроительства выкопировке с основного чертежа Генерального плана города земельный участок Кооператива относится к жилой зоне, зоне застройки индивидуальными жилыми домами.
Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа судебные акты суда первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
Судья Первого арбитражного
апелляционного суда
Помощник судьи
Начальник отдела анализа и обобщения
судебной практики, законодательства и
статистики Первого арбитражного
апелляционного суда
30.06.2008
[1] Одобрено на заседании Президиума Первого арбитражного апелляционного суда 01.07.2008.
