Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 гг.)», связанных с особенностями правоохранительной службы

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

“УТВЕРЖДАЮ”

ВРИО Начальника Академии

управления МВД России

генерал-майор милиции

_____________

«18» ноября 2009 г.

Отчет

о научно-исследовательской работе

Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей ФЕДЕРАЛЬНОЙ Программы «РЕФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2009 – 2013 гг.)», связанных с особенностями правоохранительной службы

Обсужден и одобрен

на заседании кафедры

«11» ноября 2009г. (протокол№5)

Руководитель временного творческого коллектива

Преподаватель кафедры психологии, педагогики

и организации работы с кадрами

Академии управления МВД России

кандидат педагогических наук

полковник милиции

Начальник кафедры психологии, педагогики

и организации работы с кадрами

кандидат педагогических наук, доцент

полковник внутренней службы

Москва · 2009

Исполнители:

1. Профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, д. ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ ;

2. Доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами .

3. Доцент кафедры управления органами внутренних дел, к. ю.н., полковник милиции .

4. Доцент кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел, к. т.н., полковник милиции

5. Доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к. ю.н., полковник милиции .

6. Преподаватель кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к. п.н., полковник милиции ;

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

7. Адъюнкт кафедры

Авторское сопровождение осуществляют: профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, д. ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ ; доцент кафедры ; доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к. ю.н., полковник милиции в форме консультирования сотрудников ДКО МВД России по вопросам практической реализации указанных методических рекомендаций.

Объектом исследования является методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей реализации мероприятий Федеральной Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (гг.), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 (далее программа).

Задачами Программы являются:

· формирование системы государственной службы России как условного государственно-правового института и создание системы управления государственной службой;

· внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

· повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной службой деятельности государственных служащих.

Основным исполнителем мероприятий Программы является Министерство внутренних дел Российской Федерации, наряду с другими федеральными министерствами ведомствами, из этого вытекает необходимость наряду с оценочными показателями выполнения мероприятий Программы применительно ко всем видам государственной службы выделить целевые индикаторы и показатели, отражающие специфику одного из видов государственной службы правоохранительной службы. При этом проводилось изучение отечественного и зарубежного опыта разработки и использования показателей эффективности и результативности государственной службы, как на уровне органа, так и профессиональной деятельности государственных служащих.

В процессе работы решались следующие основные задачи:

1. Сформировать специфику правоохранительной службы для определения специальных целевых индикаторов и показателей эффективности и результативности.

2. Изучить мировой опыт реформирования государственной службы и применяемые показатели успешного его осуществления.

3. Разработать методику расчета базового знания показателей выполнения мероприятий Программы как в целом в отношении государственной службы, так в правоохранительной службе в частности.

В результате исследования были разработаны основные подходы к определению базового значения показателей и поэтапного расчета приближения или полного выполнения контрольных цифр, изложенных в Приложении к Программе.

Содержание

Стр.

Введение………………………………………………………………………...6

1. Эффективность государственной службы: понятия и концепты…………6

2. Особенности правоохранительной службы………………………………...8

3. Мировой опыт использования показателей эффективности реформирования государственной службы…………………………………...8

4. Подходы к определению целевых индикаторов и показателей в отношении государственной службы в целом и по ее виду – правоохранительной службе…………………………………………………..15

5. Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государ-ственной службы Российской Федерации ( годы)», связанных с особенностями правоохранительной службы…………………..……………24

Заключение……………………………………………………………………..27

Список литературы…………………………………………………………….28

Введение

Центральным звеном реформирования государственной службы во многих странах мира является повышение эффективности функционирования органов государственной власти, качества реализации ими государственных функций, предоставления населению государственных услуг.

В Концепцию реформирования системы государственной службы России 2001 года отличалось, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы, является ее низкая эффективность деятельности органов государственного управления и их персонала.

На это обращают внимание, как зарубежные эксперты, так и отечественные специалисты в области государственного управления. По данным экспертов Всемирного Экономического форума Россия по показателям «качества и эффективности государственного управления занимает места в диапазоне 81-89 место, т. е. значительно ниже многих стран Америки, Азии и Европы.

По индексу GRICS[1], Всемирным банком, Россия по показателям эффективности управления, качества законодательства, верховенства закона и противодействия коррупции стабильно занимает нижнюю часть рейтингового списка стран. А отдельно по борьбе с коррупцией до 2008 года Россия занимала 90е место в списке из 146 стран. По «непрозрачности» государственного управления Россия занимала 40е место из 48 обследованных стран. Следует иметь в виду, что недостатки имеют не только значение мирового престижа страны, но и прямо влияют на экономику. По мнению зарубежных экспертов, расширение «открытости» для общества государственного управления на один пункт индикатора измерения детерминирует рост ВВП на душу населения в размере почти одной тысячи долларов США, увеличение иностранных инвестиций на 1 % и сокращение инфляции на 0,46%.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2005 году государственные служащие российского аппарата власти были названы замкнутой, надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность личного бизнеса[2].

1. Эффективность государственной службы: понятия и концепты

в монографии «Русская модель управления» характеризует ее как «изначально не нацеленную на эффективность, на минимизацию затрат для достижения максимальных результатов. И управленческие решения (экономические, военные, социальные и прочие) принимаются неверные, и выполняются они неоптимальным образом. Первичные ячейки системы управления (хозяйственные, военные, социальные, правоохранительные), как и вышестоящие органы управления, функционируют не лучшем образом[3]. характеризует государственную службу России как недостаточно приспособленную к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивую к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения, стимулирования деятельности государственных служащих»[4].

Указанное актуализирует проблему кардинального инновационного трансформирования, как организации, так и нормирования служебной деятельности госслужащих, революционного преобразования всех видов государственной службы. В теории социального управления, административном (служебном) праве, кадроведении (управлении персоналом) в настоящее время ведется оживленные дискуссии о применении современных методов и технологий, которые привели бы к качественному улучшению работы аппарата государственного управления.

Этим вопросам посвящены публикации , , , , и других.

Однако перевод проблемы эффективности в практическую плоскость управленческой деятельности, внедрение теоретических разработок в управленческую практику связан с решением сложных вопросов, среди которых на первое место выходит проблема определения критериев эффективности управленческой деятельности. В настоящее время оценка эффективности базируется на формальных показателях, носит технократический характер. Такая система (именуемая практиками «палочной» во всех смыслах значения этого термина) воспринимается как формальность, не влияет на социальный статус служащего, его материальное положение, карьерный рост, социальные льготы. Для решения этой проблемы утверждена Федеральная Программа. В ее мероприятия включены такие направления как: разработка показателей эффективности и результативности органов государственной власти и выработка показателей выполнения мероприятий Программы. Все это определило значимость исследования.

2. Особенности правоохранительной службы

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 01.01.2001 г.№58-ФЗ « О системе государственной службы Российской Федерации» одним из видов государственной службы является правоохранительная.

Правоохранительная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина служащим, замещающим должности правоохранительной службы, присваиваются специальные звания и классные чины. Правоохранительная служба отличается от гражданской государственной службы характером правоприменения правоохранительным в отличии от регулятивного и содержанием функций от военной – обеспечение законности и правопорядка и защита страны от агрессии других государств.

· сотрудники правоохранительной службы при выполнении возложенных на них функций являются представителями власти и вправе осуществлять контроль, требовать выполнения распоряжений, применять меры государственного принуждения, предписывать определенное поведение или воздержание от совершения чего-либо в отношении лиц, неподчиненных им по службе;

· правоохранительная служба должна иметь собственную правовую основу административно-правового характера и применение норм трудового законодательства в субсидиарном порядке;

· сотрудники правоохранительной службы наделены полномочиями применения специальных средств и табельного огнестрельного оружия;

· сотрудники правоохранительной службы принимают присягу и обязательства выполнять должностные обязанности даже в ситуациях угрозы здоровья и жизни;

· им присваиваются специальные звания, выдается форменная одежда, знаки различия и другие атрибуты принадлежности к рядовому и начальствующему составу органов внутренних дел.

Указанные особенности детерминируют необходимость поиска специфических критериев эффективности и результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.

3. Мировой опыт использования показателей эффективности реформирования государственной службы.

На основании анализа зарубежного опыта разработки критериев эффективности реформирования государственной службы можно прийти к выводу: критерии делятся на два типа.

Первый тип – критерии количественные и второй – качественные. В ряде стран предложен и применяется критерий – «количество обращений граждан получивших положительное разрешение в % отношении к количеству всех обращений. Степень доверия населения к той или иной структуре (включая полицию) исполнительной власти выражается как в динамике роста числа обращений, так и в удельном весе положительного разрешения обращений граждан по отношению к числу обращений. В некоторых странах в качестве показателя эффективности функционирования государственной службы используется качество и оперативность аналитической работы, оперативная подготовка справочных материалов, докладов и иной информационной продукции с использованием современных технологий. Используются и другие показатели: количество законодательных актов, нормативных правовых актов, инициируемых данным органом исполнительной власти.

В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе дискуссии идут по вопросам применения новых методов оценки управленческой деятельности служащих государственных органов и выработки механизмов повышения качества функционирования государственного аппарата[5].

В рамках полемики, ведущейся вокруг данной проблемы, можно выделить несколько концептуальных подходов.

Одной из популярных точек зрения является следующая: « работу госаппарата можно признать эффективность лишь в том случае, если успешно решается проблема защита интересов государства и интересов населения, отдельных социальных групп (страт) и каждого отдельного человека. В решении этой двуединой задачи заключается понятие эффективности государственного аппарата». ( )

Другие исследователи полагают, что эффективность управления это соотношение результатов достижения общественно значимых целей к расходу на это государственных ресурсов[6].

Достаточно широкое распространение получила идея, что эффективность возможна только при наличии квалифицированного персонала, находящегося на службе обществу под действенным его контролем.

В целом в зарубежной теории государственного управления доминируют три подхода к измерению развития и совершенствования системы государственного управления в процессе реализации административной реформы.

1.Использование макроэкономических и бюджетных показателей, характеризующих число занятых в государственном секторе и размер бюджетных ассигнований на оплату содержания государственных служащих.

Количественная оценка по набору показателей результативности управленческой деятельности, сформулированных внутренними и внешними источниками (ведомственная и общественная оценка).

2.Качественная оценка административных возможностей и эффективности государственной администрации на основе использования целевых индикаторов продвижения к достижению заданных сверху показателей.

Ключевым моментом в проведении административной реформы является разработка критериев оценки результатов служебной деятельности государственных служащих всех видов государственной службы. В литературе и практике ряда зарубежных стран предлагается использовать следующие критерии результативности: число рассмотренных обращений граждан.

Применительно к оценке результативности функционирования органов внутренних дел в литературе излагается ряд обстоятельств, способствующих искажению показателей сообщения граждан о совершенных правонарушениях, традиционно приспосабливаемые показатели регистрации сообщений к ложно понимаемым интересам ведомства:

1.недостаточное финансирование и слабая материально-техническая база;

2.недоверие населения к системе уголовной юстиции;

3.частая смена форм учета и отчетности о состоянии борьбы с преступностью[7].

Применительно к государственной службе в целом предлагается следующая структура критериев ее эффективности.

I. Общие критерии:

1.исполнительская дисциплина

-полное и своевременное исполнение поручений;

-точность, четкость, оперативность и культура оформления;

-стремление доводить дело до конца;

-высокая дисциплинированность и развитая ответственность за порученное дело;

2.инициативное отношение к исполнению служебных обязанностей

-предложения своих вариантов решения вопросов;

-количество реализованных предложений;

-широкое использование форм и методов служебной деятельности;

-вариативность предлагаемых решений;

-предложения по совершенствованию процессов деятельности;

-разработка алгоритмов;

-правовая компетентность;

-умение работать с людьми;

-лояльность к службе, руководству;

3.умение работать с жалобами и обращениями граждан

-профессионализм ведения делопроизводства;

-количество рассмотренных жалоб и заявлений;

-количество граждан на личном приеме;

-правомерность отказов в приеме и рассмотрении жалоб и заявлений;

-соблюдение сроков рассмотрения;

-правовая обоснованность рассмотрения жалоб и заявлений;

-процент положительно разрешенных жалоб и заявлений;

4.критерии для специалистов ( аналитиков)

-умение выявлять причины негативных явлений и определять пути их устранения или минимизации;

-умение проводить встречи с социально-уязвимыми группами населения, выявлять и проблемы, и вносить предложения по их решению;

-умение осуществлять контакты с другими участниками управленческих процессов;

-умение выступать в СМИ.

Показатели качества государственного управления явились результатом исследовательской работы, проведенной по заказу Всемирного Банка. Они сформулированы в документах « Оценивание качества государственного управления» и «Государственное управление: критерии второго поколения»[8].

Общепринятым считается набор критериев качества государственного управления Д. Кауфмана[9].

Он построен на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников в 18 государственных органах различных стран.

Набор этот состоится из 6 сгруппированных индексов, отражающих основные параметры государственного управления. Индексы формулируются следующим образом:

1. подотчетность и право голоса при принятии управленческих решений;

2. политическая стабильность и неприменение насилия;

3. развитость и качество нормативной базы;

4. эффективность функционирования структур исполнительной власти;

5. верховенство закона;

6. эффективная борьба с коррупцией.

Данный способ оценки государственного управления носит интернациональный характер, служит для осуществления сравнения разных стран друг с другом, опирается на субъективные индикаторы экспертов, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Все это делает данную методику объектом резкой критики.

Аналогичные недостатки присущи и методике оценок по критериям второго поколения.

В настоящее время определен далеко не бесспорный круг направлений деятельности органов государственного управления, используемый в качестве показателей « второго поколения».

Они включают:

Ограничения исполнительной власти:

А) формальные, горизонтальные

· подотчетность перед законодательной властью;

· подконтрольность судебной властью;

Б) неформальные, горизонтальные

· свобода средств массовой информации;

· профессионализм, измеряемый показателями замещения должностей по меритократическому принципу;

· конкуренция с частным сектором;

· бюджетная автономия;

· контроль электората;

· образованность населения;

· налоговая база.

Возможности исполнительной власти:

· формирование бюджета (налоговое планирование, предсказуемость доходов, простота и строгость бюджетной системы);

· нагрузка на бюджет (отношение фонда оплаты госсектора управления к ВВП);

· исполнение бюджета;

· материальное стимулирование на госслужбе;

· численность государственных служащих;

· межбюджетные отношения (прозрачность и изменения трансфертов);

· администрирование доходов бюджета;

Возможности для отдельных категорий населения:

· для предпринимателей (издержки на открытие нового дела, количество бюрократических процедур, предсказуемость судебной власти, экономическая нейтральность налогообложения и т. д.);

· для налогоплательщиков (справедливость и определенность налогообложения, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);

· для лиц, обратившихся с иском в суд (количество процессуальных процедур, необходимых для взыскания долга или выселения недобросовестного арендатора);

· для получателей услуг (среднее время ожидания и оценка качества получаемых услуг);

· для граждан (доверие к власти, престиж госслужбы, авторитет государственных служащих, восприятие коррумпированности госаппарата и опасение стать жертвой преступления).

Дополнительным критерием является временные характеристики принятия и изменения законодательства.

Применение критериев оценки эффективности государственной службы второго поколения представляется весьма сложным процессом, вызвавшим острую дискуссию в ряде стран.

Эксперты ООН оценивают уровень развитости государственного управления при помощи индекса развития человеческого потенциала (ИРУП). В основу методики расчета целевых индикаторов ИРУП закладываются показателей: продолжительность жизни, соотношение смертности и рождаемости, грамотность населения, доля ВВП на душу населения. Применительно к характеристике государственной службы используются показатели, характеризующие персонал государственной службы (возраст, образование, стаж работы, гендерный состав, уровень доходов, продолжительность жизни людей, занятых в сфере государственной службы, наличие и действенность кадрового резерва, возможности карьеры и другие данные).

При разработке критериев оценки эффективности и рациональности государственного управления применяется последовательное сравнение следующих целевых индикаторов:

· сопоставление целей реального осуществления государственного управления с целями, объективно детерминированными потребностями общества;

Применительно к системе органов внутренних дел наблюдается несовпадение целей – количественные показатели правонарушений и реальное обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств:

· сопоставление целей, реализованных в управленческих процессах с результатами объективации решений и акций управляющих компонентов;

· сравнение результатов управленческой деятельности с общественными потребностями и интересами населения;

· сопоставление ресурсных издержек, связанных с государственным управлением и объективными положительными результатами управления;

· анализ потенциальных возможностей государственного управления со степенью его реального использования.

В системе российской государственной службы проблема оценки эффективности приобрела особую остроту в связи с проведением административной реформы и переходом к новой модели административного управления на фоне глобализационных процессов.

Актуальность этой проблемы нашла отражение в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.года № 000.

Основными исполнителями этой программы наряду с другими министерствами (Минэкономразвития, МО, Минобразования, Минсвязи, Минфин, Минюст) является Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Целью программы объявлены:

1. создание целостной системы государственной службы Российской Федерации;

2. завершение реформирования ее видов (государственной, гражданской, военной и правоохранительной);

3. создание системы управления государственной службы;

4. формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы;

5. обеспечение эффективности государственного управления;

6. обеспечение развития гражданского общества;

7. активизация процесса становления и развития инновационной экономики.

В свете этих задач Министр внутренних дел Российской Федерации отмечает, что «процесс организационно - управленческих и структурных изменений в МВД России переход в новую фазу и требует глубоких качественных и системных преобразований»[10].

4. Подходы к определению целевых индикаторов и показателей Федеральной программы в отношении государственной службы в целом и по ее одному из видов - правоохранительной службы.

В целях конкретизации и измерения степени реализации мероприятий Федеральной программы « Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)» ее выполнение подразделяется на два этапа – первый датируется 2010 годом, второй – 2013 годом. По изложенному в Приложении к программе набору показателей для каждого показателя установлены контрольные цифры по этапам реализации мероприятий Программы.

Предусмотрено, что мониторинг целевых индикаторов и показателей при оценке выполнения мероприятий Программы осуществляется как в отношении государственной службы в целом, так и по видам государственной службы.

Поскольку контрольные цифры поэтапной реализации Программы предусмотрены в процентах ванное значение приобретает определение базового значения показателей и методики расчета целевых индикаторов. Под термином «индикатор» (указатель) следует понимать элемент, отображающий ход процесса изменения качественных или количественных изменений объекта управленческого воздействия, его характеристик.

Прилагательное «целевой» придает индикатору нацеленность на достижение предвосхищаемого результатам управленческого воздействия – цели.

Поэтапная фиксация достижения или приближенности к контрольным показателям обеспечивается включенностью каналов обратной связи.

Таким образом, под целевым индикатором понимается метод фиксации хода изменений объекта наблюдения. В отношении определения степени реализованности показателей Программы целевым индикатором является процентное выражение превышения базового значения показателя, принимаемого за 100%.

Предлагается следующая методика определения базового значения того или иного из показателей, изложенных в Приложении к Программе.

Первым показателем является индекс доверия граждан к государственным служащим. Под термином «индекс» понимается цифровой показатель в %, выражающий состояние какого-либо процесса или явления. Например, по подсчетам , размеры взяток, получаемые муниципальными служащим, составляли: до 500 рублей – 9,6%, от 10 тысяч до 20 тысяч рублей -20% и от 1 мл. рублей - 3%[11]

В оценках населения преобладающее место занимают негативные оценки государственных служащих: использование служебного положения в личных целях (64,5%), воровство и коррупция (58,2%), протекционизм (47,9%)., пренебрежение интересами людей(47,3%), решение возникающих проблем в обход закона (42,1%)[12].

Все это подходы оценки.

Методика определения базового значения показателя того или иного показателя применительно к государственной службе в целом должна быть следующей:

Значение показателя в базовом году принимается за 100%.

(Б3=ПП=100%, где Б3 _ базовое значение показателя, ПП – значение показателя, предшествующее расчетному периоду, и принимаемое за 100%.)

Применительно к органам внутренних дел, чтобы минимизировать субъективные факторы и обстоятельства форс-мажора, базовое значение доверия населения следует рассчитывать как среднеарифметическое значение за ряд предшествующих лет.

Б3 = С-n1+n2+n n =100%, nn, где nn - число лет, которое берется для определения среднеарифметического значения доверия населения к личному составу органов внутренних дел.

Показатели количество должностей государственной гражданской службы, для которых утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям и доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности, относятся только к государственной гражданской службе, их базовое значение должно определяться по первому варианту.

За базовое значение показателя - доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва, принимаются статистические данные с мест о работе с кадровым резервом за период предшествующий началу реализации Программы, т. е. 2008 год. Обобщенное в масштабе Российской Федерации число вакантных должностей, замещенных за счет лиц, состоявших в кадровом резерве, принимаются за 100%, а к 2010 году этот показатель должен быть не менее 120% от базового значения, а в 2013 году – не менее150%.

Аналогичным образом осуществляется методика расчета показателей:

1. доля вакантных должностей, замещаемых на основе конкурса;

2. доля до 30 лет, имеющих стаж государственной службы более 3х лет;

3. доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством последующего прохождения службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу.

Для определения методики расчета базовых значений показателей: число реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы и число государственных служащих, принявших участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих необходимо определить содержание понятий «инновационная программа», «реализация инновационных образовательных программ в области государственной службы» и участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих».

Представляется, что под «инновационной образовательной программой» следует понимать обновленную и переутвержденную учебную программу, реализованную в учебном процессе.

При этом следует рассматривать дифференцировано программы обучения и программы повышения квалификации и переподготовки. Показатели инновационности является отношение нововведения программ ко всем программам. Этот показатель принимается за 100%. Инновационность программ ограничивается вопросами организации, управления и правового регулирования государственной службы и должно быть равно к 2010 году показа%, а к 2013 году -125% от базового значения.

Участие в инновационных программах представляет собой прохождение обучения на конкурсах повышения квалификации и переподготовки по обновленным программам. Число обучавшихся в 2008 году принимается за 100% и является базовым значением показателя.

Таким же образом рассчитывается базовое значение показателей:

Число обучавшихся по госзаказу и проходивших стажировку за пределами Российской Федерации. Программа требует снижения числа государственных служащих, увольняющихся с государственной службы до достижения предельного возраста пребывания на государственной службе, не более 85% от базового значения в 2010 году и не более 70% в 2013 году. Базовые значения для этого показателя является число уволенных в 2008 году, принимаемое за 100%.

В настоящее время на практике действует многоаспектная система критериев и показателей оценки результатов деятельности органов внутренних дел, объявленная приказом МВД России № г.

За время действия системы оценки деятельности органов внутренних дел накоплен определенный опыт, изучение которого дает возможность осуществить дальнейшие шаги по оптимизации этой системы. Надо отметить, что определенная корректировка критериев и показателей, включенных первоначально в перечень показателей, в прошедшие годы осуществлялась постоянно. В интересах оптимизации системы оценки в приказ МВД России № 000 – 2005 г. внесены ряд существенных дополнений. Накопленный опыт дает возможность более глубоко взглянуть на систему оценки деятельности органов внутренних дел и, в первую очередь, с методологических позиций, ибо слабая проработка концептуальных проблем является основой для наличия недостатков в существующей системе.

В основе системы оценки положен принцип, согласно которому в качестве показателей применяются учетные данные, которые детализируются с помощью индикаторов, характеризующих результаты деятельности ОВД. Под показателями понимаются статистические сведения. В качестве индикаторов понимаются соотношения между показателями. За основу же взят так называемый базовый метод обработки статистических данных.

Следует отметить, что точно такой подход обозначен и в Приложении к Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)» (Целевые индикаторы и показатели Программы).

В Программе используются целевые индикаторы и показатели, которые можно разделить на следующие три класса.

1. Показатели, значения которых вычисляются в виде долей (удельных весов) в процентах от фиксированных значений, закрепленных нормативными документами, по представляемым фактическим сведениям (данным). К таким относятся:

- доля количества должностей государственной службы, для которых утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям, в общем количестве должностей государственной службы;

- доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности, от числа государственных служащих.

Значения приведенных выше показателей рассчитываются для каждого текущего этапа (1-го или 2-ого) реализации Программы.

Доля в процентах для показателя Х на t-этапе рассчитывается по формуле:

Хn(t)= __X(t)_____

Xm(t) * 100%, где

X(t) – фактическое значение показателя X на t-этапе реализации Программы;

Xm(t) – нормативно закрепленное значение показателя X на t-этапе реализации Программы;

t – этап Программы; t = 1, 2;

Xn(t) – доля в процентах для показателя X на t-этапе.

2. Показатели, значения которых вычисляются в виде долей(удельных весов) в процентах от базовых значений показателей ( значений в базовом периоде). К таким показателям относятся:

- индекс доверия граждан к государственным служащим;

- доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва;

- доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса;

- доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы более 3 лет;

- доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством последующего прохождения государственной службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу;

- число реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы;

- число государственных служащих, принявших участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих;

- число государственных служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории Российской Федерации.

- число государственных служащих, уволившихся с государственной службы до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе.

Значение приведенных выше показателей рассчитываются для каждого текущего этапа (1-го или 2-го) реализации Программы по следующей формуле:

Хn(t)= __X(t)_____

Xb * 100%, где

X(t)- фактическое значение показателя X на t-этапе реализации Программы;

Xb- базовое значение показателя;

t – этап Программы; t = 1, 2;

Xn(t)- доля ( удельный вес) в процентах значения показателя X на t-этапе от его базового значения.

3. Показатели, значения которых вычисляются на основе данных социологических исследований. К таким показателям относятся показатели доверия граждан к государственным служащим, получаемые в ходе социологических исследований в конце 1-го и 2-го этапов реализации Программы. Расчет этих показателей осуществляется по формулам для показателей второго типа.

Критерии и показатели оценки эффективности деятельности государственных служащих выражают основные признаки ее проявления через восприятие, понимание и оценивание. Наиболее общая оценка дается с помощью интегративного критерия, который свидетельствует о высокой готовности и способности государственного служащего к профессиональной самореализации, умении использовать акмеологические ресурсы и внешние резервы в профессиональной деятельности.

При разработке системы критериев и показателей мы опирались на положения концепции управления по результатам. В этой концепции критерии и система показателей составляют один из инструментов контроля в сфере государственного управления. Этот инструмент позволяет вести систематическое наблюдение за деятельностью, как организационных единиц, так и отдельных сотрудников, собирать данные о результатах всех административных процессов. Цель управления по результатам состоит в том, чтобы создать возможность комплексного планирования и регулирования административных процессов.

В соответствии с перечнем должностей государственной службы была разработана следующая система критериев и показателей, которая может быть применима и к особенностям прохождения правоохранительной службы.

I. Критерий оценки «Результат» - оценка сотрудника по его индивидуальному вкладу в результативность всей организации на своем рабочем месте.

Показатели по данному критерию определяются по каждой должности, исходя из должностной инструкции и планов работ (годовых и ежемесячных).

II. Критерий оценки «Профессионализм» - оценка сотрудника по демонстрации своей профессиональной компетентности в ежедневной работе.

Показатели по данному критерию расписываются по группам должностей, исходя из наборов компетенции, входящих в профессиональную компетентность государственных служащих.

Рассмотрим группы показателей по критерию «Профессионализм» для различных категорий и должностей государственных служащих.

1. Компетенции для должностей категории «Руководители» (высшая группа должностей)

Стратегическое мышление (мыслит стратегически и способен сводить к единому целом важнейшие тенденции: технологические, конкурентные, социально-экономические, политические, государственного регулирования и т. д.).

Стратегическое планирование (демонстрирует способность переводить общую стратегию в термины стратегического планирования: определять долгосрочные перспективы развития, формулировать конкретные задачи производственной деятельности, разрабатывать стратегии для достижения поставленных задач в контексте всех существующих внутренних и внешних условий, реализовывать выбранный план действий).

Управленческая подготовка (эффективно управляет человеческими и другими ресурсами для создания или использования деловых возможностей, а также для того, чтобы справляться с организационными и иными проблемами, демонстрирует полное понимание своей роли в управленческих взаимодействиях).

Представительская (способность эффективно представлять интересы организации в других звеньях данной организации и в других организациях).

Информационно-аналитическая (анализ и диагностика имеющейся управленческой ситуации (объекта управления) для обоснования последующего принятия решения).

Организационно-исполнительская (способность достигать результата в реализации управленческого решения с учетом имеющихся людских и материальных ресурсов).

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения).

Регулирующе-регламентирующая (способность определять и поддерживать деятельность других людей в рамках, заданных программой, планом, регламентом, принципами, режимом, кодексами, инструкциями).

Контролирующе-учетная (способность выявлять несоответствие хода и результатов организационно-исполнительской деятельности принятым решениям, программам, планам, нормативам).

Координирующая (согласовательная) (способность координировать действия участников исполнительской деятельности по вертикали и горизонтали управленческой иерархии).

2. Компетенции для должностей категории «Руководители» (главная группа должностей)

Оперативное планирование (способность создавать планы тактических действий, направленных на решение фундаментальных стратегических целей, детально разрабатывать краткосрочные планы, расставлять приоритеты, выбирать оптимальные стратегии решения оперативных задач, эффективно использовать ресурсы).

Управленческая подготовка (способность эффективно управлять человеческими и другими ресурсами для создания или использования деловых возможностей, а также для того, чтобы справляться с организационными и иными проблемами; адекватное понимание своей роли в управленческих взаимодействиях).

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения)

3. Компетенции для должностей категории «Помощники (советники) высшая, главная группы должностей»

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения).

Инновационно-исследовательская (способность к нахождению нестандартных путей решения управленческих задач и реализации управленческих решений).

Экспертно-консультационная (способность к основывающейся на профессиональном опыте экспертной оценке информации, решений, документов).

Информационно-аналитическая (умение и навыки получать, анализировать, обобщать, представлять и хранить информацию).

4. Компетенции для должностей категории

«Специалисты» (высшая, главная группы должностей)

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения).

Инновационно-исследовательская (способность к нахождению нестандартных путей решения управленческих задач и реализации управленческих решений),

Экспертно-консультационная (способность на основывающемся профессиональном опыте экспертной оценке информации, решений, документов).

5. Компетенции для должностей категории «Специалисты» (ведущая группа должностей)

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения).

Инновационно-исследовательская (способность к нахождению нестандартных путей решения задачи и реализации управленческого решения),

Экспертно-консультационная (способность на основе профессионального опыта к экспертной оценке информации, решений, документов).

6. Компетенции для должностей категории «Обеспечивающие специалисты» (главная, ведущая, старшая группы должностей)

Организационно-исполнительская (способность достигать результата в реализации управленческого решения с учетом имеющихся людских и материальных ресурсов)

Планирующая (способность определять цели, задачи, приоритеты, принимать решения)

III. Критерий оценки «Потенциал развития» - оценка сотрудника по его способности к саморазвитию и профессиональному совершенствованию и росту.

Показателями выраженности этого критерия являются:

профессиональное самосовершенствование (способность к саморазвитию, систематическому, непрерывному совершенствованию, управлению собственной профессионалкой деятельностью),

инновационный потенциал (способность находить новые решения задач, открытость новым знаниям и опыту).

5. Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)», связанных с особенностями правоохранительной службы

Разработка методики и определения целевых индикаторов реализации применительно к правоохранительной службе выполнения по основным этапам предусмотренных федеральной программой мероприятий осложняется тем, что одной из задач Программы предусмотрено «формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы». До принятия Федерального закона «О правоохранительной службе» этого вида государственной службы, как правовой реалии, не существует.

Сегодня в отличие от государственной гражданской службы отсутствует правовая основа к определению специфики данного вида государственной службы. Значительный массив нормативных правовых актов (в ряде случаев устаревших, принятых до Конституции Российской Федерации) устанавливает правовой статус отдельных правоохранительных органов, порядок прохождения службы в этих органах. Нет концепции правового регулирования, Федерального закона о правоохранительной службе, реестра правоохранительных должностей.

В контексте оценки эффективности реформирования правоохранительной службы ее следует рассматривать не как вид профессиональной деятельности или трудовой занятости населения, а как организационно-правовой институт, объединяющий совокупность общественных отношений в правоохранительной сфере в процессе выполнения гражданами Российской Федерации служебных обязанностей по должностям правоохранительной службы.

Особенностями этого вида государственной службы является охранительный характер правоприменения в отличие от регулятивного, осуществляемого по должностям государственной гражданской службы. Ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана», отличающаяся от понятий «правоприменение» и «правозащита». Правоохранительная служба имеет ряд специфических особенностей, отличающих ее от государственной, гражданской и военной. Суть их сводится к следующему.

Во-первых, правоохранительная служба, как правило, осуществляется в специальных органах, создаваемых для осуществления функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и законных интересов граждан.

Личный состав этих органов наделяется полномочиями представителей государственной власти и правом применения мер административного принуждения (специальные средства, огнестрельное оружие).

Во-вторых, функции правоохранительных органов реализуются в специфических свойственных правоохранительной деятельности, формах – дознание, оперативно-розыскные мероприятия, предварительное расследование, административная деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

В-третьих, правовое регулирование прохождения службы преимущественно нормами административного (служебного) права и субсидиарности (вторичности) норм трудового законодательства.

В-пятых, императивность (обязательность) в отношении выполнения служебных обязанностей в условиях угрозы здоровью и жизни.

В-шестых, принятие присяги – торжественного обещания (клятвы) при поступлении на службу выполнять должностные обязанности и строго соблюдать требования законодательства.

В-седьмых, наличие системы специальных званий, форменной одежды, знаков различия и системы субординационных отношений.

В-восьмых, наличие рядового и младшего начальствующего состава, что отсутствует в государственной гражданской службе.

В-девятых, возможность прохождения службы без назначения на должность (нахождения в распоряжении) и другие.

Указанные обстоятельства влияют на характер содержания целевых индикаторов и показателей выполнения Программы одним из основных исполнителей – Министерством внутренних дел Российской Федерации. При этом, согласно приложению к программе мониторинг целевых индикаторов и показателей осуществляется как в отношении государственной службы в целом, так и по ее отдельным видам, включая правоохранительную службу. Дополнительные показатели, связанные с особенностями правоохранительной службы, вводятся по итогам реализации соответствующего мероприятия Программы. Поэтому подведение итогов должно осуществляться в следующей последовательности: выполнение мероприятий в отношении государственной службы; выполнение дополнительных мероприятий, вытекающих из специфики правоохранительной службы. Методика определения и расчета базовых показателей и целевых индикаторов выполнения Программы сводится к следующему. Возьмем для примера базовый показатель Программы – «Индекс доверия граждан к служащим государственной службы». Приложением Программы установлены контрольные цифры этого показателя – 110% от базового значения на первом этапе реализации Программы (2010 год) и не менее 130% от базового значения показателя на конец второго этапа реализации Программы – 2013 год.

Показателем эффективности выполнения мероприятий Программы МВД РФ будет доля МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, добившихся достижения контрольных показателей или перевыполнивших их;

- доля граждан Российской Федерации, имеющих представление о деятельности милиции и других служб органов внутренних дел;

- доля граждан Российской Федерации, выражающих доверие к служащим правоохранительной службы, в частности к сотрудникам милиции.

- доля материалов о деятельности милиции, получивших положительное освещение в средствах массовой информации;

- доля критических материалов средств массовой информации о работе милиции. По каждому из видов показателей результативности выполнения мероприятий данного блока Программы, производится расчет базовых показателей по формуле:

Где - базовое значение показателя на начало расчета динамики поэтапного выполнения программы, принимаемое за 100 процентов (среднее арифметическое значение).

– показатели за каждый год из числа предшествующих началу оценки лет, используемые для получения суммарного значения и средней арифметической;

S – суммарное значение показателя за избранное число лет.

n – избранное для определения суммарного значения показателя число лет предшествующих началу отсчета.

Расчетное базовое значение показателя Программы позволяет осуществить расчет в процентах динамики показателей по этапам реализации Программы и степень достижения контрольных показателей.

По блоку «Количество должностей, по которым утверждены должностные регламенты соответствующие установленным требованиям», установлены Программой контрольные цифры – не менее 70 процентов от числа должностей на первом этапе реализации Программы и 100 процентов в конце второго этапа.

По этому блоку целевым индикатором выступает доля фактического наличия соответствующих установленным требованиям должностных регламентов к числу должностей, которое не может быть более 100 процентов.

Показателем выполнения мероприятий Программы МВД России является доля МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, УВДТ, обеспечивших или перевыполнивших контрольные цифры. Аналогичным образом определяются целевые индикаторы и показатели Программы по блоку: «Число государственных служащих, уволившихся до достижения ими предельного возраста пребывания на службе. По этому показателю установлены контрольные цифры – не более 85 процентов от числа уволенных на первом этапе и не более 70 процентов – на втором.

Кроме методики расчета целевых индикаторов важно определить по каждой позиции систему показателей результативности выполнения мероприятий Программы.

Заключение

В свете вышеизложенного очевидно, что управление по четко определенным критериям, по результатам является актуальной проблемой. В силу сложности и многофункциональности органов внутренних дел для системы МВД России определение критериев эффективности и целевых индикаторов их определения представляет особую сложность.

Чем сложнее устроен государственный аппарат и государственный сектор в целом, тем выше риски не управляемости, ниже уровень управленческой культуры. Формальные индикаторы и методики их расчета редко бывают безупречными, а в некоторых случаях их невозможно разработать. Это подтверждает мировой опыт. Предлагаемый вариант оценки степени реализации мероприятий Программы в известной мере отвечает своему назначению.

Список литературы:

1. Барабашев служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы (аналитический обзор направления и реформирования госслужбы в России);

2. Вандервиль Крис Качество исполнения процессов, программ и функций – методы измерения, введение в концепцию индикаторов качества и свойства хороших индикаторов // Проект Европейского союза «Реформа государственного бюджета в России, г.»;

3. Добролюбова эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы. Рабочие материалы. М.,2004 г;

4. Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Справочный материал. Всемирный Банк.2004 г;

5. Киреева. Е. Ю Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М., 2008г., с.177;

6. Клищ повышения эффективности управления в органах государственной власти // состояние и механизмы модернизации государственного управления в Российской Федерации. М., 2004 г.;

7. Лунев xx века. Мировые, религиозные и российские тенденции. М., 2005г., с. 301-305.;

8. Отчет Генерального контролера и аудитора. Раздел «Измерение эффективности деятельности органов власти». 2001 г.// www. nao. org. uk.;

9. Повышение эффективности деятельности органов государственного управления. М., изд. «Алекс»,2005 г.;

10. Прохоров модель управления. М.: Экспо,2006г., с.9.;

11. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Ростов на Дону.2006 г., с.114.;

12. Управление по результатам // Владение знаниями: концептуальные подходы. Реферативный бюллетень. 2003. №4.

13. «Российская газета» №86, 29.04.2005г.;

14. Knack, Kulger and Manning. «Second Generation Governance indicators» // International Review of Administrative Sciences. Vol. g.

[1] Индекс GRICS (Jovemance Research Judicator County Snapshot) рассчитывается Всемирным Банком раз в 2 года. По 209 странам.

[2] См.: « Российская газета» №86, 29.04.2005г.

[3] См.: Прохоров модель управления. М.: Экспо,2006г., с.9.

[4] . Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы (аналитический обзор направления и реформирования госслужбы в России)

[5]См.: Клищ повышения эффективности управления в органах государственной власти // состояние и механизмы модернизации государственного управления в Российской Федерации. М., 2004 г.;

. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы. Рабочие материалы. М.,2004 г;

Крис Вандервиль. Качество исполнения процессов, программ и функций – методы измерения, введение в концепцию индикаторов качества и свойства хороших индикаторов // Проект Европейского союза «Реформа государственного бюджета в России, г.»;

Повышение эффективности деятельности органов государственного управления. М., изд. «Алекс»,2005 г.;

C. Pollit, J. Bouckaert. Public Jector Jovernance Reform. Oxford.2000 г. и др.

[6]См.: Раздел «Измерение эффективности деятельности органов власти». Отчет Генерального контролера и аудитора. 2001 г.// www. nao. org. uk.

[7]. Преступность xx века. Мировые, религиозные и российские тенденции. М., 2005 г., с. 301-305.

[8]См.: Knack, Kulger and Manning. «Second Generation Governance indicators» // International Review of Administrative Sciences. Vol. g.

[9]Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Справочный материал. Всемирный Банк. 2004 г

[10]. « МВД России: сегодня и завтра», « Российская газета» от 01.01.2001 г.

[11]См.: . Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М., 2008 г., с.177

[12] . Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Ростов на Дону.2006 г., с.114.

Домашний очаг

Справочная информация

Техника

Общество

Образование и наука

Мир

Бизнес и финансы