. Административное право и процесс. Полный курс (стр. 24 )

Еще одной разновидностью административно-правового статуса граждан является их партнерско-содействующее участие в деятельности органов исполнительной власти. По сути дела, во всех нормативных правовых актах, посвященных статусу этих органов, содержится их обязанность вовлекать граждан в государственное управление и содействовать их участию в рассмотрении и решении вопросов, отнесенных к ведению соответствующих органов. Конечно, здесь не обойтись без обоюдного желания обеих сторон. Работники государственных органов должны практически делать граждан своими партнерами, а граждане должны знать, чем и как они могут помочь в выполнении функций того или иного органа, и охотно это делать.

Разумеется, в таком процессе участия граждан и самореализации ими своих прав есть и социально-психологические, и юридические аспекты. Психологи выделяют реакцию (позитивную или негативную) на импульсы органов, участие в их деятельности, собственное электоральное поведение, прямое действие, участие во внеинституциональных движениях, а также «выключен-ность», апатию, бойкот.

Видоизменяется и статус граждан. В правовых актах и в практической деятельности существует немало таких форм «статутного участия» граждан в деятельности государственных органов, когда они приобретают некоторые дополнительные свойства. Речь идет о более широком доступе в эти органы, об участии в подготовке вопросов, в анализе служебной информации, в рассмотрении проектов решений, в контрольных мероприятиях.

Назовем наиболее распространенные формы партнерско-содействующего участия граждан: а) в составе коллегий министерств, госкомитетов, областных администраций; б) в качестве членов научно-технических, координационных, экспертно-консультативных и иных советов; в) в составе межведомственных комиссий; г) в качестве членов общественно-тематических комиссий - временных или постоянных; д) как «общественных служащих» - внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов, стажеров и т. п. в структуре тех или иных государственных органов; е) в составе подразделений, действующих целиком на общественных началах, примером которых являлись общественные отделы исполкомов местных советов 60-х гг.

Подобное направление развития административно-правового статуса граждан мы считаем весьма перспективным. Оно способствует развитию гражданских навыков реально управлять государственными делами. И нужно четко определять правовое положение «общественных служащих», их контингент и особенно участки управления, доступные прямому общественному участию.

§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ

Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении. Рассмотрим его подробнее.

Напомним, что в нашей стране в прошлые годы проводилась работа по развитию общественно-политической активности граждан. Решению этой проблемы служили меры по повышению уровня общественного сознания и культуры, укреплению дисциплины и законности, расширению участия граждан в управлении государственными и общественными делами, стимулированию их заинтересованного отношения к труду, выполнению планов и «социалистических» обязательств. Целенаправленно велась идеологическая работа, патриотическое и интернациональное воспитание граждан. Те годы хорошо отразила реплика В Шукшина в 1972 г.: «Ни ума, ни правды, ни силы настоящей, ни одной живой идеи!.. Да при помощи чего же они правят нами?»

И действительно, было немало трудностей и противоречий. Работа в данном направлении подчас велась несогласованно разными органами, в ней было много формализма. Отрицательно сказывалась известная стихийностъ в регулировании поведения людей, а также лжеактпивностпъ. Реально в управлении участвовало не более 25-50% граждан, к тому же нередко во «внешне ритуальных формах». Велась борьба с негативными явлениями, нарушениями дисциплины и порядка. Сохранялась пассивность граждан.

С другой стороны, проблема политическрго участия отошла в тень и сейчас больше стали говорить и писать о лидерах, о самовыражении, о плюрализме. Вновь стала исчезать связь между управляющими и управляемыми и увеличиваться поле отчуждения между ними. Так, по данным социологического исследования 38% опрошенных считают, что для избранного губернатора главное - получить власть, 34% - хочет улучшить жизнь людей, 28% затруднились ответить (См.: Власть, 1997, № 3, с. 42). Одной из причин является то, что далеко не во всех статутных актах об органах их демократическая обязанность зафиксирована полно и отчетливо. Оценка их деятельности с этой точки зрения перестала быть прочным критерием управленческой эффективности.

В последние годы ситуация мало изменилась, хотя слом тоталитарных структур открыл простор свободе мыслей и действий людей. Человек почувствовал себя менее связанным путами командования и как бы отошел от прямого давления управленческого аппарата. Но его роль не уменьшается, а видоизменяется, ибо публичность, открытость управления пока развиты не одинаково на разных уровнях.

В зарубежных государствах, чей опыт политического отчуждения долгие годы подвергался в нашей стране острой критике, уделяется серьезное внимание решению проблемы участия. Ее решение достигается разными способами и прежде всего ориентацией работников государственных органов на поддержание и укрепление связей с общественностью, на формирование навыков «общественного диалога» и предотвращение и устранение разрыва между центральными и иными органами с внешней средой столь злободневные, пока и для нас.

Поучительны системы «обучения демократии» в США, во Франции, где в университетах, - школах менеджмента, административных центрах ведется обучение навыкам общения, прививается «демократический дух», проводятся деловые игры и разборы ситуаций, посвященные связям с партиями, профсоюзами, средствами массовой ин-Ьормации.

Известный французский политолог Р. Арон посвятил много трупов изучению политических режимов, влияющих или ограничивающих «политическое участие» граждан в делах власти и управления. В книге «Демократия и тоталитаризм» он обстоятельно анализирует процедуры смены властей и руководителей, влияние многопартийных и Энопартийных систем на функционирование государственной влаги. Здоровая конкуренция людей в легальных пределах и плюрализм мнений оцениваются как показатель высокой степени «политического участия» (См.: Реймон Арон. Демократизация и тоталитаризм. Пер. фр. - М.: Текст, 1993).

Примечательно, что государственные органы России все бо-гее активно взаимодействуют с демократическими институ-гами и быстрее реагируют на обращения граждан и обществен-*ых организаций.

Обратим внимание на необходимость формирования и поддержания правильных отношений государственных органов и должностных лиц с общественными объединениями граждан. Тартии, профсоюзы, экологические и иные организации имеют :вой законодательный статус и его надо уважать и строго соблюдать. Регистрация, поддержка, диалог, партнерство, контроль - вот нормы отношений согласно ФЗ «О политических партиях».

Законодательное Собрание Нижегородской области в Постановле-iuu «О взаимодействии Законодательного Собрания области со средствами массовой информации» предусмотрело ежемесячные пресс-конференции для представителей СМИ, «круглые столы» и семинары для журналистов, введение в штат аппарата должности пресс-секретаря. Информационная открытость пошла на пользу. В частности, было рассмотрено обращение облсовпрофа в связи с повышением паты за жилищно-коммунальные услуги. Администрации было пред-гожено урегулировать конкретные разногласия и проинформировать этом Законодательное Собрание. По обращениям общественных эъединений принимаются постановления.

Администрация Нижегородской области проводит смотры-конкурсы работы школ, детских учреждений. Рассматриваются об-агцения ветеранов Великой Отечественной войны.

В областях и республиках создаются и действуют научно-консультативные советы, в которых активно проявляет себя общественностъ. В ряде областных комитетов Нижегородской области есть такие советы. В Челябинской области постановлением главы администрации создана комиссия по правам человека. В ее составе 19 человек, представляющих различные общественные движения, объединения и фонды. Главам городов и районов, на территории которых действуют правозащитные организации, рекомендовано создать такие же комиссии.

В Москве создана экстренная информационно-правовая помощь населению (справки, разъяснения, ответы). Еще более яркие факты - в Санкт-Петербурге с публичным отчетом перед населением не раз выступило городское правительство. В обсуждении участвовали руководители предприятий, банкиры, профессора вузов, ученые, деятели искусства. Хороший урок для всех!

И все-таки немало таких отрицательных явлений, как низкий общественный авторитет государственных органов и их руководителей, резкое сужение «поля» гражданского участия в решении функциональных и других дел при расширении для граждан «поля» выбора и публичных оценок, усиление конфронтации и противостояния властей и населения. Общественная ситуация остается тревожной и нестабильной, и призывы к согласию пока не достигают цели.

Приведем данные некоторых социологических опросов. В марте 1990 г. на передний план выдвигались в двух регионах вопросы порядка и законности - 41% и 38%, участие в принятии решений - 3 % и 7%. В 1992 г. 58% москвичей ожидали твердой власти. Всероссийский центр изучения общественного мнения провел экспресс-опрос граждан 26 апреля - 5 мая 1996 г. На вопрос, какие общественные проблемы больше всего беспокоят, 19-22% опрошенных назвали слабость, беспомощность государственной власти, 17% - коррупцию, взяточничество. Но и другие социальные беды связаны с плохой работой государственных органов.

Такие сигналы общественного мнения должны быть учтены в системе исполнительной власти. Ведь общественные интересы и социальная поддержка служат главным критерием эффективности ее деятельности.

Отметим и нарастание элементов конфликтности в отношениях властей и граждан. Это выражается и в многочисленных проявлениях общественного недовольства, протестах, обращениях к властям, митингах, пикетах, забастовках (См.: Конституция и Закон: стабильность и динамизм. М.: Юридическая книга, 1998, с. 179-191). И федеральным, и региональным властям приходится постоянно реагировать на тревожные ситуации. Но их действия следуют только в ответ на проявления недовольства. Нет службы «общественных отношений», отсутствует систематический анализ жалоб и предложений граждан, нет прогнозных оценок.

Поэтому представляется необходимым перейти к новым способам влияния на общественное поведение, усиливая целеустремленное, планомерное и комплексное воздействие на дальнейшее развитие демократии и общественно-политической активности граждан. Это требует преодоления упрощенного взгляда на развитие активности, которое-де является «автоматически производным» от развития рыночной экономики, науки, культуры и роста благосостояния людей. Анализ обнаружившихся противоречий и порождающих их причин свидетельствует о целесообразности более глубокой оценки субъективного фактора, возрастающая роль которого требует целостной системы воздействия на процессы его собственного развития.

Данная система включает в себя: углубленное использование средств познания и прогнозирования демократических процессов; повышение эффективности действия государственных институтов; последовательную реализацию социальных норм, духовных и нравственных ценностей нашего общества; целеустремленную идеологическую, политико-воспитательную работу; выработку у людей прочной гражданской позиции, мотивов заинтересованного участия в жизни государства, общества, коллектива.

Отмеченная выше самореализация граждан в сфере государственного управления выражается в разных формах. Это - правильное понимание задач управления и способов их решения, заинтересованное ознакомление с публичной информацией, участие в обсуждении проектов актов, внесение предложений в государственные органы, участие в выборах и т. д. Их активное использование во многом зависит от политико-правовой культуры, гражданской позиции людей.

Одной из наиболее эффективных форм воздействия на процессы демократического развития могут быть специальные целевые комплексные программы или соответствующие разделы в целевых программах. В современных условиях для их подготовки, утверждения и реализации есть благоприятные объективные и субъективные условия. И все же опыт программ в социальной сфере весьма невелик на фоне научно-технических и экономических программ, что создает дополнительные трудности.

В предварительном плане типовая концепция целевой комплексной программы развития демократии и активности граждан может быть как самостоятельной, так и частью программы правовой реформы, реформы исполнительной власти. Ее реализация обеспечивает высокую степень развитости демократических институтов, социальных норм и эффективности их действия, высокую степень усвоения личностью нравственных и иных ценностей и деятельного ее участия в достижении целей экономического и социального прогресса. В конечном итоге достигается такое гармоничное сочетание публичных и личных интересов, которое позволяет говорить о нарастании процессов самоуправления и самодеятельности людей.

Программа может предусматривать комплекс средств (экономических, идеологических, организационных, юридических, социально-психологических), требующихся для достижения целей. Попытка постепенного, поэтапного решения задач рассчитана на скоординированные усилия государственных и общественных институтов, научных учреждений и последовательное внедрение в практику полученных результатов и выводов, открывающих путь для решения сложных задач осуществления демократического преобразования и внедрения начал самоуправления.

Главная цель программы - наметить систему последовательно и согласованно осуществляемых мер по неуклонному развитию участия граждан в управлении государственными делами с учетом изменений внутри страны. Программа позволит добиться более целеустремленного, скоординированного и эффективного воздействия на процессы демократического развития. Ее отдельные положения можно реализовать в пределах программ экономического и социального развития страны, в региональных программах.

Выделим подцели программы и конкретные задачи, требующие решения.

1. Разработка механизма выявления зависимости между уровнем развития экономики, науки, культуры и т. д. и уровнем общественного сознания граждан; улучшение содержания политического и правового образования граждан.

2. Определение зависимостей между развитием управления и динамикой форм участия граждан в управлении (путем их упорядочения и систематизации на всех уровнях, большей согласованности между собой, прогнозов); расширение круга управленческих задач, решаемых с участием граждан (выработка процедур участия граждан в решении территориальных, отраслевых и государственных задач, определение типов задач и способов их решения общественными звеньями аппарата управления, общественными организациями - по согласованию, совместно, окончателъно и т. п.), повышение ответственности государственных органов и должностных лиц в деле привлечения граждан к управлению (способы оценки работы органов по данному критерию, улучшение юридической регламентации в данной области); определение механизма стимулирования общественной деятельности граждан (способы оценки труда общественников, меры поощрения за добросовестный труд, «ранжирование» видов обшественной деятельности); устранение неравномерности участия разных категорий граждан в управлении (с учетом профессиональных, образовательных, демографических факторов, сферы деятельности городских и селъских жителей); создание служб «публичных отношений» и обучение государственных служащих приемам работы с гражданами.

3. Упорядочение правового регулирования институтов демократии; предотврашение случаев невыполнения функций демократических институтов и постепенное расширение объема их функционирования; определение этапов и процедур внедрения конкурсов, выборности и сменяемости руководителей (с учетом отрасли и уровня управления).

4. Улучшение правового воспитания граждан (обеспечение систематичности, включение мер правового воспитания в планы работы всех органов, в планы трудовых коллективов); обеспечение правомерного поведения граждан в сфере управления (полное и правильное осуществление гражданами их прав и свобод и исполнение обязанностей, прочная защита прав и законных интересов, разъяснительная и организационная работа по обеспечению реального участия граждан в управлении, отказ от необоснованных ограничений прав и т. п.); повышение уровня деятельности правоохранительных органов, выработка критериев оценки ее эффективности, способов их взаимодействия, устойчивая ориентация на соблюдение принципа справедливости в применении законов; разработка способов оценки уровня законности - в отраслевом и территориальном аспектах, на предприятиях и в организациях.

В этом плане поучителен зарубежный опыт поддержания устойчивых отношений государственных органов с гражданами. Во французском министерстве экономики и финансов есть службы генеральной налоговой инспекции, казначейства, таможни и разработки законодательных актов. В последние десятилетия чиновники поняли, что воспитание налоговой культуры и на-тоговой дисциплины гражданина имеет большое социальное значение. Оно выгодно обеим сторонам - аппарату и гражданам. Начали с создания в 1977 г. информационной службы о налогах, в 1986 г. - образован информационный центр по сбору общественного мнения и взаимоотношений с прессой. В 1991 г. во всех департаментах министерства экономики и финансов введены должности пресс-атташе, а при генеральной дирекции коммуникаций создана рабочая группа из представителей налоговой службы, казначейства, таможни, центральной администрации, координирующая работу по информированию населения и сотрудников министерства.

Гражданин имеет право получать бесплатную консультацию в налоговой инспекции. Прием населения ведется два раза в неделю. Консультация: дается только название документа, из которого плательщик может получить ответ, и никаких комментариев. При помощи специальной приставки к телефону по определенному номеру гражданин может в автоответчик свои данные по подоходному налогу и через сутки получить полный расчет.

Гражданин Франции вооружен информационной службой всеми необходимыми документами по налоговому законодательству. Это - «Хартия налогоплательщиков», издающийся ежегодно генеральный кодекс из двух частей: в одной - законодательная база для расчета и уплаты по видам налогов, в другой - дополнения и изменения; свежие инструкции в виде брошюр; регулярно переиздающийся краткий двухтомный справочник, который помогает найти ответ на интересующий вопрос; министерство выпускает свою газету. Для популяризации налогов выпускаются комиксы, буклеты, листовки. Предполагается знакомиться со всеми документами по налогам только через компьютер, а с учетом большого количества законов и инструкций - составить их каталог.

В результате постоянного информирования населения, осознания, что налоговые органы выполняют волю государства, укрепления союза между ними и налогоплательщиками отношение к налоговому инспектору изменилось. Компетентность, неподкупность, нейтральность подхода, доброжелательность и строгость - вот за что ценит французский плательщик налоговую службу.

Новые перспективы открывает создание в Германии «электронного обслуживания» граждан. Доступ в сети, цифровая подпись гражданина и чиновника согласно Закона о подписи - все это меняет отношения граждан и властей, упрощает и ускоряет ведение дел и придает им полную открытость.

§ 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В современном общественном развитии проявляются две противоборствующие тенденции: усиление роли государства и развитие местного самоуправления (См.: . Местное самоуправление. - МГУ, 1996, с. 13-16; Муниципальное право, Юнити, М.: 2000).

В административно-правовой сфере действуют органы местного самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о невхождении их органов в систему органов государственной власти. Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств и подконтрольность государству органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации (См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», с приложением нормативных актов. - М.: Инфра-М - Норма, 1997).

Казалось бы, речь идет о развитии муниципального права. Но административное право регулирует взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и создает своего рода правовые аналоги (в вопросах государственной и муниципальной службы, функциональных связей служб и т. д.).

Приведем два примера. В Законе Республики Бурятия «О Правительстве» есть ст. 17, посвященная его отношениям с органами местного самоуправления. Правительство в пределах своих полномочий взаимодействует с ними и обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие городов и районов.

В Уставе Нижегородской области содержатся два важных нормативно-правовых положения. В ст. 60 к вопросам государственного значения, решаемым органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления, относятся: а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж) защита прав потребителей; з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ; л) административное производство.

Установлено, что органы местного самоуправления могут привлекатъся к решению других вопросов государственного значения, а также к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

Важна норма: выполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также их участие в осуществлении государственных программ должно обеспечиваться необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.

Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна государству. Акты органов местного самоуправления по указанным предметам ведения не могут противоречить актам органов государственной власти РФ и области В случае такого противоречия действуют акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти области, а акты органов местного самоуправления подлежат отмене или самими органами местного самоуправления по их инициативе, или по представлению (протесту) органов государственной власти области, по решению соответствующего суда.

К сожалению, подобные нормы слабо реализуются на практике. Отчасти этому мешает отсутствие специальных законов о передаче полномочий либо соглашений с точно обозначенными элементами. Их принятие и упорядочение стоят в повестке дня. Необходимо использовать механизм децентрализации, о котором писалось выше. На местах слабо развиты муниципальная собственность, доходные источники бюджетов.

Статус некоторых служб неясен - в них есть элементы и государственного и муниципального. Отметим и неурегулированные «вертикальные» отношения функциональных и отраслевых служб, когда команды и приказы прошлых лет как бы оживают в практике назначения и смещения руководителей местных служб методом жестких указаний. Полезен опыт Латвии, где в районах есть консультационные советы (паритетные представительства местного самоуправления и органов образования, финансов и налогов и др.).

Интересен в этом плане государственно-правовой эксперимент, проведенный Миннацом и органами Ленинградской области в г. Шлиссельбург. К общему договору были приложены договор о разграничении доходов и расходов между бюджетами области и города, соглашение о формировании муниципальной собственности, договор о передаче в ведение и в собственность городу земельных, водных и иных природных ресурсов.

На практике встречаются и более серьезные противоречия между государственными органами и местным самоуправлением.

Одно из них выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде РФ вопроса о неконституционности ряда положений Закона Республики Удмуртия от 01.01.01 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ввиду ограничения ими системы местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд в постановлении от 01.01.01 г. признал содержащееся в ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 01.01.01 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и ч. 1 ст. I названного Закона, соответствующим Конституции РФ.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, признано не противоречащим Конституции РФ.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствует Конституции РФ.

Признаны по тем же основаниям не соответствующими Конституции РФ положения Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в ст. 2 (ч. 1, абз. 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (т. е. города районного подчинения).

Часть 8 ст. 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки по представлению главы администрации назначаются «управляющие, сельсоветами и поселками», не соответствует Конституции РФ, ее ст. 12 и 130 (ч. 1).

Содержащееся в ч. 4 ст. 7 Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осугцвствляетсл местное самоуправление, являются сельские поселения и поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции РФ, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т. п.).

Часть 2 ст. 8 Закона не соответствует Конституции РФ, по-сколъку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.

Признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 5 (ч. 3), 10, положение ч. 2 ст. 21 Закона Удмуртской Республики от 01.01.01 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение ст. 13 (п. кк») о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которой заместители главы, администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.

Положения гл. TV Закона Удмуртской Республики от 01.01.01 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные, положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абз. 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абз. 2).

Упорядочение отношений между органами исполнительной власти и органам. и местного самоуправления должно способствовать расширению демократической основы государственного управления. Реализация правотворческой народной инициативы и внесение проектов актов, юридических предложений, совместное проведение мероприятий, информационная открытость «сторон», вовлечение граждан в решение государственных дел, общественный контроль - вот цели и средства для их достижения. И кадры государственной службы призваны хорошо освоить формы взаимодействия с местным самоуправлением как важнейшим институтом самоуправления.

Полезно ознакомиться с опытом иностранных государств в данной сфере. Для нашего читателя может показаться странным сочетание, с одной стороны, разнообразных форм использования общественной инициативы, с другой - прочной связи местных органов с иен-тралъной властъто.

В Италии в провинциях действуют префекты, возглавляющие и координирующие деятельность государственных служб на определенной территории. Сходная практика в Испании, Греции и др. Реже развивается местное государственное управление на локальном уровне. В Индии есть коллекторы, в округах, комиссары, в областях, в странах Латинской Америки губернаторы, на местах выполняют решения правительства и местного представительного органа и в этом качестве действуют как главы местной администрации.

И все же тенденция к отделению государственной администрации от местного управления становится все более заметной в странах Западной Европы. Во Франции закон о децентрализации 1982 г. упразднил должность префекта. Его исполнительные функции переданы председателям региональных советов. Комиссары из центра представляют на местах лишь его интересы (См. подробно: Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 5-21).

§ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Права граждан в административной сфере реализуются ими не только в индивидуальном порядке, но и коллективно. В последнем случае имеются в виду как массовые обращения, отражающие взгляды, мнения и позиции неограниченного количества лиц, так и деятельность общественных объединений. Общественное объединение есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, указанных в его уставе. Статус общественных объединений закреплен в ФЗ «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности», «О политических партиях». Закон определяет и их связи с государственными органами и формы взаимодействия.

Начало легальной деятельности общественных организаций кладет их регистрация. Законом установлено, что государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ.

Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов РФ. Органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

За государственную регистрацию общественного объединения, последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы,.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения, внесение данного объединения зарегистрировавшим его органом в единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Среди прав общественных организаций особо выделим: право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

Разумеется, в уставах профсоюзов, творческих союзов, в положениях об органах общественной самодеятельности более дифференцированно определяются их права и каналы взаимоотношений с органами исполнительной власти и управления (См.: . Законодательство России о профессиональных союзах.

Права и гарантии деятельности. Основные законодательные акты. - М.: Профиздат, 1996, с. 118-125).

Например, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов - указанные права и интересы, работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке.