. Административное право и процесс. Полный курс (стр. 32 )

С этой точки зрения отметим прежде всего изменения, происходящие в механизме управления «высшего уровня», т. е. в механизме управления государством в целом. Здесь должен утверждаться комплексный подход, отражающий усиливающуюся взаимосвязь всех сторон социального организма, с одной стороны, и возросшие возможности цельного и более обоснованного совершенствования механизма государственного управления - с другой.

Изменения происходят и в механизме управления всех уровней. Чаще всего наблюдаются взаимосвязанные изменения во всех механизмах управления, охватывающих и регулирующих функционирование всех сторон государства. Принципиальные изменения в механизме управления в целом предопределяют направленность преобразований и усовершенствований в механизмах управления делами, хозяйством, отраслями и т. п.

Обнаруживается своего рода «цепная реакция», которая нередко начинает свое движение от механизмов управления низшего уровня к механизмам управления более высокого уровня. В любом случае взаимодействие должно быть полным и действенным, исключающим явления диспропорций и неравномерности развития, а также неодинаковые темпы совершенствования разных видов механизмов управления. Иначе достигнутый в определенной сфере эффект может как бы перекрыться потерями, неизбежными в других сферах.

Разумеется, степень динамичности механизмов управления разных уровней не может быть одинаковой. В большей мере подвижны и адаптивны менее сложные механизмы управления; напротив, для крупных механизмов требуются более заметные перемены в управляемых процессах, более продолжительное время для перестройки отдельных элементов, новой «отладки» их взаимодействия между собой. Известная автономность механизмов управления разных уровней предполагает в то же время возможность относительно локальных изменений.

Проблема эффективности управленческой деятельности, а следовательно, административно-правовых и иных норм остается весьма актуальной. В свое время была предпринята попытка ее решить, когда с нормативно установленными целями и функциями сопоставлялись произведенные правовые действия и полученные результаты. Своего рода операциональный анализ по каждому элементу органа весьма продуктивен. Такую методику можно использовать и в современных условиях (См. подробно: Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973).

Решению данной проблемы уделяется большое внимание и в зарубежной научной литературе. Так, американский профессор Роберт Патнэм провел специальное исследование региональных институтов в Италии. Проведенные «замеры» охватывают период с 1977 по 1985 гг., когда регионам на основе законов 1976 и 1977 гг. были переданы значительные властные полномочия и ресурсы. Предмет анализа - региональные правительства, способ оценки - 12 индикаторов. Три из них характеризуют политический процесс - стабильность кабинета, сроки утверждения бюджета, состояние статистических и информационных служб, два - оценивают принятие решений (законодательное обеспечение реформ и законодательные новации), остальное - показатели динамики регулируемых сфер - детские сады, инвестиции в сельское хозяйство, местное здравоохранение, жилищное строительство и т. д. Установлены внутренние зависимости (См.: Р. Патнэм. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. - М.: «Ad Marginem», 1996, с. 84-99).

Организация управления в различных отраслях и сферах зависит от многих факторов. Их удельный вес и соотношение между собой должны учитываться в полной мере, иначе управление может оказаться ущербным и не полезным для развития экономической, социальной и иных сфер государственной и общественной жизни. Обобщение отечественного и зарубежного опыта позволяет выделить следующие факторы:

а) объем функций государственной власти и их распределение между разными видами органов;

б) соотношение между собственно управлением и его императивным воздействием и нормативно-правовым регулированием, между подчиненностью объектов и косвенным управлением ими (например, переход от прямого управления госпредприятиями к управлению ими посредством госпакетов акций);

в) отношения с управляемыми объектами, как организациями, так и гражданами. Отсюда меняющиеся правовые и социальные роли участников административно-правовых отношений, возникновение и развитие неформальных отношений. Они влияют на «радиус смещения» формальных элементов управления и их «нормативной оси». Подвижность радиуса служит измерителем как обоснованности правового оформления управления, так и его реальной эффективности;

г) удельный вес публичных корпораций в осуществлении регулирующих функций. В России эти корпорации, концерны и государственные акционерные общества типа «Газпром», РАО «ЕЭС России», «Росуголь», Центральная топливная компания, «Росконтракт» и др.

Во Франции публичные корпорации обладают административной и финансовой независимостью и несут ответственность за осуществление функций публичной службы. Они создаются парламентом. Это административные структуры вроде палаты торговли, палаты сельского хозяйства, образовательных структур, общественных больниц, Академии наук, национального совета научных исследований, национальной ассоциации землевладельцев и др. Это экономические и коммерческие социальные корпорации, в отношениях которых применяются нормы публичного и частного права. Обладая некоторыми привилегиями, они ответственны за публичные функции. К ним относятся корпорации, действующие в сфере сельского хозяйства, химической индустрии, финансового кредита, информации, транспорта, туризма. Во французской административно-правовой науке корпорации исследованы, весьма тщательно (См.: Walter Cairns, Robert Makeon. Introduction to French Law. - London, 1995, p. 128-130);

д) отношения с частным сектором, малым бизнесом, которые следует учитывать при формировании управления и его функционировании;

е) учет маркетинга и менеджмента на нижних уровнях управления, где оно сливается с инвестиционными проектами, программами, финансами, организацией производства и торговли.

Обратим внимание на такую важную закономерность, как корреляция субъектов и объектов управления. Выше об этом говорилось в общей форме, а сейчас отметим необходимость глубокого и систематического анализа изменений в. объекте, которые могут или должны повлечь изменения в субъекте - его функциях, структуре, процедурах принятия решений, сбора и использования информации, в квалификации персонала.

Государственное управление реализуется во взаимоотношениях госорганов между собой и с различного рода негосударственными субъектами. Эти общественные отношения складываются как внутри самого государственного аппарата (внутриоргани-зационные, внутриаппаратные), так и на стыке «государство -гражданское общество» («внешние» отношения).

Автор придерживается того же мнения, что и , который по степени понижения свободы объекта управления выбрать свое поведение и усиления управленческого воздействия выделяет следующие режимы управления: а) явочный - режим государственного невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует; б) регламентационный - государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока «правила игры» соблюдаются; в) уведомительный - режим, связанный с необходимостью поставить государство в известность о выбранном поведении; г) договорный - поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними; д) регистрационный - обязанность зарегистрировать выбранное поведение; е) разрешительный - обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат, аттестат) на выбранное поведение; ж) распорядительный - поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления; з) запретительный - режим государственной монополии либо запрет определенных видов поведения и для субъекта, и для объекта управления (См.: . Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997, с.5-6).

Имеется и другая закономерность. В организации управления сферами и отраслями нередко наблюдается явление «разрыва» правопреемственности госорганов и принятых ими актов. Не всегда очевидные преемники принимают на себя «наследство» актов, действий и т. п. прежних субъектов права. Подчас неясны частичные правопреемники. Отсюда утрата цикличности управления и ослабление его устойчивости. Новые органы и кадры нередко стремятся начинать все сначала, забывая о ранее предпринятых шагах, действиях и актах. Юридические режимы теряют стабильность.

Построение систем управления и организация их действий во многом связаны с характером объектов управления. Выше мы поясняли принципиальные отношения субъектов и объектов управления, понимая под последними и сферы (отрасли), и различные организации. К ним же можно отнести социально-культурную сферу, особенности которой существенно влияют на стиль управления, на поведение людей в сфере управления, на результаты применения правовых норм.

Полезно ознакомиться с типологией стилей, рассмотренных в статье Н. Ермакова «От «базара» к «смазанной машине», или модели управления коллективом» (См.: Интерфакс-АИФ, № 13, 31 марта - 6 апреля 1997 г.).

Первая модель: большая иерархическая дистанция и ярко выраженная коллективистская организация общества (развивающиеся страны., прежде всего африканские). Системе свойствен авторитарный стиль управления, который принимается подчиненными, объединенными в кланы, или большие группы.

Вторая модель: большая иерархическая дистанция и умеренно-коллективистская организация общества (остальные развивающиеся страны, а также Япония). Авторитаризм более ограничен, допускается индивидуальная инициатива.

Третья модель: большая иерархическая дистанция и индивидуалистическая организация общества (романоязычные страны Европы). Система управления патерналистская, ограниченная лишь индивидуализмом самих управляемых.

Четвертая модель: средняя иерархическая дистанция и индивидуалистическая организация общества (англосаксонский тип стран). Стиль управления предусматривает возможность консультации руководителя с подчиненными, но инициатива таких консультаций исходит от руководителя.

Пятая модель: небольшая иерархическая дистанция и среднеразвитый индивидуализм (германоязычные страны). Стиль управления предполагает консультации руководителя с подчиненными, демократичный путь принятия управленческих решений.

Сочетание факторов позволяет определить, как лучше побудить работников к эффективному производительному труду. При определении наилучшей системы организации производственного процесса надо учесть, как сочетаются иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне. Чем больше иерархическая дистанция между людьми, тем больше желание централизовать принятие решений (Франция). Близость управленцев и подчиненных делает более эффективной децентрализацию (Великобритания, Дания, Германия, Нидерланды).

Степень страха перед завтрашним днем подсказывает оптимальную структуру предприятия, фирмы. Где такой страх велик, лучше создавать жесткую структуру (Германия, Франция), подробно определять круг обязанностей каждого. В противоположной группе стран (Великобритания, Дания) предпочтение отдается неформализованным структурам, которые могут гибко перестраиваться в зависимости от потребностей, от результатов обсуждения возникающих проблем заинтересованными участниками производственного процесса.

Здесь также выявлены четыре модели. Первая модель («базар»): короткая иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне (Скандинавия и англосаксонские страны). Производство децентрализовано и неформализовано, отношения внутри коллектива открыты, могут пересматриваться, велика роль импровизации.

Вторая модель («расширенная семья»): большая иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне (Африка, Индия, Дальний Восток). Отношения между людьми строго расписаны, но рабочий процесс может меняться.

Третья модель («смазанная машина»): короткая иерархическая дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Германия, Израиль).

Работа четко налажена, все формализовано, децентрализовано, содержание работы точно распланировано.

Четвертая модель («бюрократическая пирамида»): большая иерархическая дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Франция, Япония). Система формализована, централизована, отношения четко определены традициями и законами.

Сделаем вывод: в процессе управления нельзя полагаться на механическую реакцию управляемых организаций, должностных лиц и граждан. Кроме отмеченной специфики национальной психологии и культуры, влияющей на уровень организации и эффективность управления, приходится учитывать и эффект движения «актов снизу». В иерархической лестнице актов занимающие нижний уровень локальные решения нередко облечены большим доверием, нежели законы и акты центральных органов. Их реальное воздействие подчас превышает формальные показатели, и оно должно учитываться.

В хозяйствующих и иных субъектах, действующих в рыночных отношениях, формируются свои корпоративные нормы. Кодексы корпоративной этики, кодексы делового поведения, кодексы чести и т. п. служат сильным регулятором поведения работников в фирмах и корпорациях США, Японии, Германии, Англии. Стали они появляться и в России. Примером может служить «Кодекс корпоративной этики сотрудников , одобренный трудовым коллективом и скрепленный подписью каждого работника. Три принципа позволяют сгруппировать вокруг них нормы: лояльность, независимость, конфиденциальность. Важно лишь, чтобы подобные своды правил не вели к пренебрежению публичными интересами и законами.

РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ

Аппарат управления является наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходится гибко реагировать на происходящие изменения в экономике, в социальной и политической сферах. Вместе с тем нужно обеспечивать и устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, когда не рвутся оправдавшие себя «нити управления», когда учитывается положительный и отрицательный опыт эеформ.

Органы государственного управления в нашей стране пережили за восемь десятилетий много перестроек. Шел поиск соот-

ения отраслевых, функциональных, территориальных и комплексных принципов управления. Поиск бывал и удачным, и эшибочным, и тем более надо вспомнить историю для правиль-юго выбора современной стратегии управления.

В истории отечественного государственного управления складывались различные формы сочетания этих принципов. Каждая из этих 'орм, естественно, отражала определенную ступень развития народ-чого хозяйства. Первоначально возникали органы, управления (совнархозы и Зр.), действовавшие по территориальному принципу. Развивалась функциональная система; каждой из функций руководства ведал соответствующий функциональный орган, непосредственно руководивший предприятиями и организациями (См. подробно: . Очерки советского строительства. - М.: Изд-во МГУ, 1953, с. 161-164; . Развитие организационных форм управления промышленностью в СССР. - М.: Госюриздат, 1958; Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (). Сб. документов. - М.: Госполитиздат, 1957). Подобное «раздробление» функций управления было оправданно в тот период времени, когда еще не сложилась достаточно четко отраслевая структура народного хозяйства.

В дальнейшем функциональная система уже не могла отвечать задачам действенного и квалифицированного руководства. Проведенная в 1934 г. реорганизация управленческих органов означала переход к производственно-отраслевой структуре аппарата (См. подробно: Советское административное право. Общая часть. - М.: Госюриздат, 1962, с. 129-130). Ведущую роль стали играть отраслевые наркоматы (позднее министерства), призванные обеспечить ускоренное развитие отдельных отраслей народного хозяйства. Что касается территориального принципа, то он имел побочное значение и проявлялся как бы. в рамках отраслевого принципа (в основном в виде внутренних производственно-территориальных звеньев - главных управлений министерств и m. nj. В результате было затруднено комплексное развитие хозяйства на местах, чрезмерная централизация в управлении мешала наладить оперативное и конкретное руководство, повседневную связь с предприятиями и организациями. Разукрупнения министерств в те годы, были своего рода средством приближения управления к предприятиям.

Указанные недостатки стали особенно ощутимыми в середине 50-х гг., когда начинается процесс передачи основной массы, предприятий и организаций из ведения союзных органов управления республиканским и местным. Было положено начало новому этапу в развитии структуры аппарата управления, когда центр тяжести в условиях роста хозяйства переносится на производственно-территориальный принцип. Создание совнархозов в экономических административных районах позволило значительно приблизить руководство к производству, полнее учитывать местные нужды, и возможности кооперирования и специализации, расширить участие трудящихся в управлении (См. подробно: , , . Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов. - М.: АН СССР, 1961). Начиная с промышленности, территориальный принцип управления распространяется на область строительства, сельского хозяйства, шире проникает в сферу социально-культурного строительства.

Подобная децентрализация отдельных функций не вызывалась необходимостью, ибо неизбежно вела к ослаблению производственно - отраслевого принципа, к потере отраслями хозяйства своего «лица».

Для устранения такого положения были приняты меры по централизации функций научно-технического и методического руководства, координации и контроля.

И все же отраслевой принцип управления настойчиво пробивал себе дорогу. С середины 60-х гг. вновь создаются министерства на уровне Союза ССР и республик. Система министерств как отраслевых центров и государственных комитетов как координационно-регулирующих центров была закреплена в 1978 г. в Законе СССР «О Совете Министров СССР». Она сохранилась до начала 90-х гг., когда распад Союза ССР потребовал оформления системы управленческих органов в России. В 1991 г. принят Указ Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР». Отраслевой и функциональный принципы остаются с явным перевесом первого. В 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной 14 августа 1996 г., 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000 гминистерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иные органы - 3.

Возникает вопрос: почему тогда не были решены эти задачи, ето побудило вновь возвращаться к «министерской форме» в сфере науки и технологий, где более уместна «госкомитетская Ъорма», и в сфере связи менять оправданную «министерскую» форму на «госкомитетскую»? Отсутствие типологии органов создает впечатление об очередном поверхностном преобразовании, хотя уроки прошлых лет могли бы многому научить в сфере управления.

Можно заметить, как отсутствие прочной законодательной основы системы органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, затрудняет правильный выбор формы органа для выполнения им того или иного «набора» регулятивно-управленческих функций. Но даже ее отсутствие не должно служить оправданием ошибок, ибо есть научные разработки по данной проблеме и уроки прошлого, которые вместе взятые уже могут служить хорошим путеводителем.

С учетом изложенного представляется возможным высказать несколько пожеланий.

Форма органа должна строго соответствовать характеру и объему его функций. Типология органов должна быть закреплена в законе.

Следует строго учитывать критерии построения органов с учетом особенностей сфер и отраслей государственной, хозяйственной и социальной жизни, в пределах которых они действуют.

Оправданны государственно-общественные органы, более полное в них «взаимное представительство».

Развиваются хозяйственно-управленческие структуры типа финансово-промышленных групп или жестких объединений акционерных компаний (См.: . Вертикально-интегрированные нефтяные компании России. - М.: 1996).

Перспективны межгосударственные управленческие структуры, о чем было сказано выше.

Опыт базовых министерств в иностранных государствах сеидетелъствует об их устойчивости. Таков опыт министерств Англии, США, Франции, Италии. Например, министерство (департамент) сельского хозяйства США существует с 1862 г. Меняются его задачи и структура, в которой преобладают функциональные звенья. Следует отметить полезность периодического издания в США справочника о министерствах, департаментах, содержащего о них основные сведения.

В Польше в 1996 г. принят новый Закон о Совете Министров, где определены сферы деятельности министерств. В 1997 г. созданы 4 постоянных комитета Совета Министров, объединяющих группы министров. Продолжается процесс децентрализации и расширения прав воеводств и других структур.

Реакция общества на аппарат в нашей стране бывает неодинаковой. Вспомним, как в прошлые десятилетия управление признавалось главным двигателем, а исполнительный аппарат рассматривался как подконтрольный партии и советам. Но бюрократизм разрастался, и в годы перестройки государственный аппарат и его кадры были подвергнуты сокрушительной критике. Стыдно стало называться «управленцем». Управление резко ослабло. Сейчас мы переживаем своеобразный третий этап - тенденцию к монополизму исполнительной власти. Немало политических лидеров заявляют о непригодности парламентаризма и иных демократических институтов в трудный переходный период и о явном предпочтении исполнительной власти для решения экономических и иных задач. Опять возникают идеи «сильной руки».

Зададимся вопросом: почему плохо осуществляется управление государственными делами? Думается, правильным будет ответ о пагубном влиянии субъективистских представлений об управлении. Государственное управление рассматривается как явление малозначительное, хотя теперь, кажется, многие вновь начинают признавать его роль. Обеспечение публичных интересов, соблюдение правил для многих видов деятельности, регулирование, строгий порядок и ответственность - таковы социальные функции, в выполнении которых заинтересовано общество.

Мешают и упрощенные взгляды на исполнительную власть, которую чаще всего отождествляют с исполнительными органами. Их перестройки и «рокировки» работников подчас кажутся единственно нужными. Между тем исполнительная власть - многогранное явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной власти, и необходимо обеспечивать ее правильное соотношение с другими ветвями власти. Это - специфические органы; корпус государственных служащих, «бюрократии»; своеобразное положение в обществе - некоторая «отстраненность» от политики и своего рода функциональная нейтральность; правовые акты; процедуры деятельности и взаимоотношений; информационные и иные ресурсы.

Больше того, как и любое общественное явление исполнительная власть обладает своего рода потенциалом «саморазвития». Ей присущи некоторые организационные и структурные доминанты и функциональные зависимости, которые действуют всегда. Скажем, соизмерение объема полномочий и меры ответственности, компетентности госслужащих, функциональная ориентация при выборе видов органов. Отступать от таких внутри-управленческих закономерностей и полагаться только на внешние факторы весьма пагубно. Иначе не добиться, чтобы исполнительная власть была эффективной, но не в узкокорпоративных, а в общественных интересах.

Разумеется, главным в исполнительной власти является ее структура. Речь идет об органах исполнительной власти, понять которые нельзя без развития всей концепции исполнительной власти. Напомним, что раньше органы исполнительной власти были прочно соединены с представительными органами, и это вряд ли может быть признано абсолютно ошибочным принципом. Их называли исполнительно-распорядительными, связывая именно с ними государственное управление. Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее субъектов, новых законов привело к замене понятия «органы государственного управления» понятием «исполнительная власть», которые нельзя отождествлять. Все ли управленческие органы можно считать органами исполнительной власти или такое понятие охватывает лишь конституционный уровень - правительства, министерства и т. д.? Думается, есть смысл остальные органы функционального назначения не считать таковыми. Лучше относить их к категории органов государственного управления. Исполнительная власть как бы «расходится» по разным уровням, с неодинаковым проявлением своих свойств. Управление и исполнительность служат главными признаками для всех органов.

В иностранных государствах применяются разные понятия для обозначения исполнительной власти, причем их объем неодинаков. Так, в США понятие «Government» означает и управление государством (страной), и правительственное управление в смысле центрального административного управления, и собственно правительство как таковое (См.: John H. Ferguson, Dean E. McHenry. Elements of American Government. Fourth edition. - New York, Toronto, London, 1960).

В Конституции Республики Польша есть понятия «органы публичной власти» (ст. 7), «исполнительная власть» (ст. 10), «Совет Министров и правительственная администрация» (ст. 146-162), «органы государственного контроля и охраны права» (ст. 202-215).

Закрепление принципа разделения властей означает признание самостоятельности этой ветви власти и ее большую структурную независимость от представительных органов, но ее нельзя абсолютизировать и доводить дело до полной независимости. Ведь уже немало ненужных конфликтов между областными думами и областными администрациями.

Вместо «двойного подчинения» теперь возникли функциональные связи по вертикали. Но эти связи оказались ослабленными, хотя федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Надо полагать, единство ограничено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Федерации на «поле субъектов», особенно в части влияния на избрание глав администраций.

Происходят изменения в системе исполнительных органов и прежде всего в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов.

Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики, когда укрепляется. партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь органам исполнительной власти еще предстоит многое сделать, не подавляя хозяйствующих субъектов, но и не поглощаясь ими. Сошлемся на соглашение «Об организации взаимодействия Министерства топлива и энергетики РФ и Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России». В нем определены смежные функции партнеров и формы согласования, в частности, включение президента РАО «ЕЭС России» в состав коллегии министерства, еженедельные совещания у министра.

Указы Президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти не устранили всех пороков управления. Не всегда есть четкие критерии построения этих органов с учетом объемов и характера функций, объектов управления. Не преодолены дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах. Не всегда правильно определяются типы органов и их статусы - в отрасли действует то министерство, то госкомитет и т. п. А в чем разница? Отсутствие схем и процедур управления в отраслях и комплексах не позволяет упорядочить управленческие «сигналы» и «действия».

Слабо урегулированы взаимоотношения, органов исполнительной власти «по уровням». В конституциях республик регламентированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно Кабинетов Министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации, которые утверждают положения и определяют функции отраслевых органов. Последние часто рассматриваются как структурные подразделения администрации, в результате функциональная вертикаль рушится.

На федеральном уровне в президентском и правительственном аппаратах есть структуры, призванные специально заниматься вопросами развития субъектов Федерации и местного самоуправления. В ряде министерств появились управления по взаимодействию с территориями, консультативные советы из представителей органов субъектов Федерации. Эту практику надо расширять, не сводя ее лишь к подобным структурам. Региональная ориентация должна стать важнейшей для всех федеральных органов, особенно тех, которые действуют в сферах совместного ведения - финансов, образования, здравоохранения и др.

Разграничение компетенции «по вертикали» пока складывается противоречиво. В отдельных тематических законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, не всегда выявляется региональный аспект, а те законодательные акты, где он урегулирован, предстоит практически реализовать. В Законе РФ «О недрах», Основах законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», в ВК РФ все уровни управления регламентированы, но на деле много «сбоев», потоков ненужной информации, фактов неиспользования прав.

Для исполнительных органов трудным участком деятельности остаются взаимоотношения друг с другом. Полагаться на партнерство от случая к случаю и на личные связи нельзя. Помогают прежде всего процедуры взаимодействия. Пока их немного.

Это, например, утвержденный Правительством РФ Порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечения правонарушений в этой сфере. Заключено соглашение между ГТК РФ и Рос-комторгом о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. В то же время подписанный. ЦБР и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг Протокол согласования противоречий на рынке ценных бумаг уже осенью стал нарушаться.

Редко встречаются подобные процедуры по линии федеральных органов. Хорошим примером служит действующее в Санкт-Петербурге Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при продаже и сдаче в аренду земельных участков.

Система органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.

У некоторых практиков создается впечатление, что резко уменьшается количество объектов управления и многие из них переходят в сферу саморегулирования. В традиционном смысле - да, но у исполнительных органов теперь главным становится объект управления иного рода - общественные процессы в экономической, социальной и иных сферах. Влиять на них в нужном направлении непросто, но очень важно. И здесь большое значение имеет информационный ресурс. Формирование, хранение, передача, анализ, использование информации стало главным питательным продуктом для управления. Но его либо явно не хватает в аппарате, либо наблюдается переизбыток. Нужна мера информационного обеспечения органов и их действий.

В контексте политической системы важно подчеркнуть, что исполнительная власть действует не изолированно. Ей приходится взаимодействовать прежде всего с другими государственными органами. В горизонтальных отношениях с федеральным, республиканскими и областными парламентами далеко не всегда соблюдается объем их компетенций. Вторжения в «чужую сферу» и подмена, а также обостренное противоборство, снижают эффект как законодательной, так и управленческой деятельности.

Проблема интересов - ключевая и для государственного управления. Правильное отражение разных интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позволят исполнительным органам получать общественную поддержку. И тогда решения и действия станут более эффективными.

Разработка стратегического курса нашей страны на ближайшие годы включает определение перспектив развития государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя успешно решать новые политические, экономические и социальные задачи. Важнейшим государственным институтом является исполнительная власть, которая призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление государственными делами. Пока не удалось добиться ее обоснованного построения и эффективного функционирования и в немалой степени из-за бессистемного подхода и отсутствия концепции административной реформы. О чем свидетельствует анализ ситуации.

Происходящие в последние годы преобразования в России существенным образом повлияли на отношение к государственному аппарату и его деятельности. В обществе - выявилось вполне обоснованное негативное отношение к административно-бюрократическим действиям власти. Осуждению подверглись методы тоталитарного управления государственными делами. Это повлекло за собой переоценку роли государства и его структур. Произошел отказ от жестких вертикально-управленческих связей. Появились такие органы исполнительной власти, которые в большей степени заняты не прямым управлением, а регулированием экономических и иных отношений. Граждане, пресса стали более свободно и открыто высказывать свои взгляды в сфере государственного управления.

В то же время приходится признать допущенную недооценку роли государства в экономическом, социальном и политическом развитии. Особенно это выразилось в упрощенных и подчас неверных подходах к исполнительной власти, которая должна выполнять громадный объем государственной деятельности. Ее перестройки в центре, регионах и на местах носили стихийный характер и в результате органы исполнительной власти оказались не в состоянии эффективно управлять государственными делами и своевременно предотвращать кризисные явления в экономической и иных сферах. Это выражается в следующем.

1. Система исполнительных органов построена не вполне удачно, что привело к разрыву управленческих связей либо дублированию в работе. Функции органов на всех уровнях определены неточно. А отсюда выполнение ими подчас не самых нужных дел.

2. Слабо организована собственно управленческая деятельность. Явно не хватает новых законов и положений о статусе управленческих органов. Их отсутствие либо неумение реализовать приводят к нарастанию бюрократических явлений, коррупции, дублированию и «размножению» многих структур и «чиновничьих ячеек». Государственные служащие не вполне отвечают высоким современным требованиям.

3. Государственный аппарат слабо воздействует на позитивные экономические и социальные процессы. Пока нет четкой стратегии его отношений с государственным и негосударственным секторами экономики и социальной сферы. Плохо учитываются новые международные условия государственного управления, особенно в рамках участия России в межгосударственных объединениях.