Депутат в системе представительной власти (конститутционно-правовое исследование) (стр. 1 )

На правах рукописи

ДЕПУТАТ В СИСТЕМЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Специальность:12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Екатеринбург - 2009

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Научный консультант:	доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор
	доктор юридических наук, профессор
	доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация	ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»

Защита состоится «17» декабря 2009г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии 1, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан «__» __________ 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность диссертационного исследования обусловлена особым политико-правовым положением депутатов в системе публичной власти. Депутаты призваны обеспечить адекватное представительство интересов граждан (народа, населения) не только в деятельности представительных органов власти, но и аппарата публичной власти в целом. Для решения этой задачи они должны обладать необходимыми правами, обязанностями, подкрепляемыми соответствующими гарантиями. Решение указанной задачи требует также установления четкого механизма конституционно-правовой ответственности депутатов перед гражданами. В силу этого закрепление конституционно-правового положения депутатов всех уровней власти должно быть продуманным, концептуально выстроенным.

В то же время правовое регулирование депутатской деятельности далеко от совершенства, не обладает необходимым уровнем детальности, точности. Законодательство о статусе депутатов отягощено противоречиями, требует дальнейшей систематизации. Важно особо обратить внимание на то, что при принципиальном единстве конституционного положения депутатов, независимо от уровня представительных органов, в состав которых они входят, в российском праве, законодательстве пока отсутствует единая нормативная основа деятельности депутатов всех уровней. Выработка такой единой нормативной основы крайне необходима. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации , необходимо принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти.[1]

Назначение депутатов любых уровней власти как полномочных представителей граждан (народа, населения) предполагает тесное сопряжение законодательства о статусе депутатов с избирательным законодательством, их комплексное изменение, совершенствование. Повышение роли партий, партийной системы в обществе, активное включение партий в отношения депутатов и граждан делает насущным согласование законодательства о статусе депутатов и законодательства о политических партиях. Названное согласование необходимо и в развитии законодательства о статусе депутатов и законодательства о средствах массовой информации. То обстоятельство, что права, обязанности депутатов являются конкретизацией основных прав и свобод граждан, в силу чего возникает особый характер отношений депутатов с избирателями, что предполагает органичное согласование конституционно-правового статуса гражданина и конституционно-правового статуса депутата, нормативных источников, их закрепляющих. Обеспечение надежной правовой защищенности депутатов от противоправного воспрепятствования их деятельности ориентирует на согласование законодательства о статусе депутатов и уголовного, административного, гражданского, иных отраслей законодательства, обеспечивающих режим защищенности депутатской деятельности. Приведенные примеры показывают актуальность проблемы изменений и развития законодательства о статусе депутатов в комплексе с изменениями и развитием иных разделов российского законодательства. В научном плане это предполагает важность исследования межотраслевых связей законодательства о статусе депутатов, соответствующего правового института.

Несовершенство правового регулирования депутатской деятельности определяется, наряду с другими причинами, также и недостаточностью научной проработанности вопросов о природе представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества в целом, месте депутатов в системе представительной власти. Дальнейшего углубления требуют исследования конституционно-правового механизма представительного правления, конституционно-правового регулирования депутатской деятельности. Без этого невозможна выработка стройной концептуальной основы законодательства о статусе депутатов и направлений его дальнейшего совершенствования, что затрудняет и совершенствование деятельности представительных органов, всего механизма публичной власти в стране. Отсюда важность комплексного конституционно-правового анализа перечисленных выше проблем, на основе которого возможно было бы предложить меры по разрешению обозначенных выше проблем, в том числе направленные на повышение эффективности деятельности депутатов, представительных органов власти.

Степень научной разработанности темы. В условиях динамично развивающегося законодательства и правоприменительной практики уровень разработанности вопросов, относящихся к теме исследования, отстает от развития конституционно-правовых отношений, участниками которых выступают депутаты, представительные органы власти, иные субъекты представительной системы. Тем не менее, в правовой литературе имеются исследования, подготовленные в различное время и посвященные анализируемым вопросам.

Так, проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти исследовались, в частности, в работах , , , , , , , , , , , , и других.

Конституционно-правовой статус депутатов различных уровней, отдельные аспекты реализации его элементов, вопросы содержания депутатского мандата анализировались в работах , , , , Н. Э Лебедевой, , , , и других авторов.

Вопросы юридической ответственности
в целом, а также конституционно-правовой ответственности освещались в работах , , , , , , , и некоторых других авторов.

Исследование проблем представительного правления, положения в нем депутатского корпуса, конституционно-правового статуса депутата невозможно было без обращения к фундаментальным трудам таких дореволюционных ученых как: , , и др.

В своем исследовании мы опирались на анализ рассматриваемых институтов в трудах Г. Еллинека, Дж. Локка, , А. Эсмена и других. При исследовании соответствующих вопросов, автор опирался на опыт зарубежных стран в части организации и деятельности представительных органов власти, депутатов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, далеки от завершения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере политико-правовой организации представительной власти, представительной системы общества, деятельности депутатов разных уровней власти.

Предметом исследования являются конституционно-правовое регулирование деятельности депутатов в системе представительной власти в Российской Федерации, иных странах, доктринальные положения о представительной власти, представительной системе, представительных органах власти, природе и содержании депутатской деятельности, конституционно-правовом статусе депутата.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ актуальных теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов разных уровней публичной власти в системе представительной власти Российской Федерации, соответствующей правоприменительной практики, имеющихся научных взглядов в данной области и представление на этой основе целостной правовой модели депутатской деятельности, конституционно-правового статуса депутата.

Данная цель предопределила постановку следующих задач:

– анализ природы, содержания, институциональной основы публичной власти и выделение в ней системы представительной власти;

– раскрытие особенностей представительных органов власти в аппарате публичной власти и представительной системе общества (системе народного представительства);

– выявление места депутатов, депутатского корпуса в представительных органах власти и системе народного представительства в целом;

– исследование назначения, политико-правового содержания депутатского мандата; особенностей различных видов депутатских мандатов;

– выделение общей правовой модели деятельности депутата, раскрытие ее элементного состава, выработка подхода к соотношению названной модели и конституционно-правового статуса депутата;

– уточнение понятия конституционно-правового статуса депутата, раскрытие его содержания, структуры, выявление проблем закрепления и реализации данного статуса, формулирование предложений по их устранению;

– выделение в структуре конституционного права института статуса депутата;

– исследование природы прав и обязанностей депутата, обеспечивающих его включение в осуществление представительной власти, проведение группировки названных прав, обязанностей и раскрытие в проблемном ключе их содержания;

– исследование природы гарантий депутатской деятельности, проведение группировки названных гарантий и раскрытие в проблемном ключе их содержания;

– исследование природы конституционно-правовой ответственности депутатов, выделение основных ее видов и раскрытие их в проблемном ключе;

– формулирование предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования деятельности депутатов, представительных органов власти и его эффективной реализации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Прежде всего, это диалектический метод познания политико-правовой действительности. Наряду с ним использовались системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический методы. Кроме того, в работе использованы и специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, др.

Диалектический, исторический, социологический методы позволили показать место представительной власти, представительных органов власти, представительной системы общества, депутатов в социуме в аспектах статики и динамики, Метод системно-структурного, системно-функционального анализа, формально-логический метод дали возможность детально раскрыть правовую модель депутатской деятельности, соотношение отдельных ее элементов, вскрыть ее сильные и слабые стороны. Специальные правоведческие методы обеспечили обстоятельный проблемный анализ конституционно-правового регулирования депутатской деятельности.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии, и иным дисциплинам. Среди них труды: , , , , , , М. Дюверже, , , , , ,. , , , , , , , , В. Е Чиркина, , и др.

Методологическая основа исследования опирается на работы К. Маркса, , , и др.

Правовая и эмпирическая основа исследования. Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, в частности решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и иные акты ряда зарубежных государств.

Эмпирическую базу исследования составляют: документы и иные материалы, отражающие практику деятельности представительных и иных органов власти разного уровня, депутатов.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем на основе комплексного анализа теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности депутатов в системе представительной власти Российской Федерации изложена авторская концепция общей правовой модели депутатской деятельности, в том числе – конституционно-правового статуса депутата, углубляющая научные представления о месте депутата (депутатского корпуса) в отношениях народовластия, представительной власти, предмете и способах конституционно-правового регулирования депутатской деятельности, способная стать основой дальнейшего научного освоения проблематики правового регулирования депутатской деятельности, представительной власти в рамках конституционно-правовой науки, иных отраслей знаний, междисциплинарных исследований, в частности исследований на стыке конституционного права, политологии, дающая материал для совершенствования законодательства о статусе депутатов.

Основные положения, отражающие содержание работы, ее научную новизну, и выносимые на защиту:

1. Под представительной властью в собственном смысле слова следует понимать вид публичной власти (государственной, муниципальной), осуществляемой выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий.

Только обладающие перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. В качестве таковых в Российской Федерации выступают Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. В то же время включение в состав представительных органов единоличных выборных органов, как показано в диссертации, не основательно.

2. Для представительных органов разных уровней власти в современной Российской Федерации характерно в целом системное единство. Оно определяется рядом факторов. Во-первых, единым источником власти, в качестве которого выступает многонациональный народ страны. Во-вторых, единой конституционно-законодательной основой деятельности разных представительных органов власти (в законодательной части ее еще предстоит сформировать). В-третьих, едиными целями, принципами формирования и деятельности представительных органов. В-четвертых, наличием у них единых функций (представительской, правотворческой, контрольной и финансовой). В-пятых, в основном одинаковыми формами их деятельности.

Несмотря на единство, система представительных органов публичной власти децентрализована. Разные представительные органы не находятся между собой в отношениях подчинения (не должны находиться). Децентрализованность системы представительных органов власти благотворна, поскольку позволяет обеспечить адекватность представительства интересов различных территориальных коллективов, а в конечном итоге – и многонационального народа страны. В то же время она предполагает взаимодействие органов публичной власти разного уровня на равных в интересах граждан.

3. Систему представительных органов власти можно охарактеризовать в качестве системы представительной власти, если первую рассматривать не саму по себе, а как ведущее звено представительной системы общества (системы народного представительства). В рамках представительной системы отношения представительных органов, депутатов и граждан (народа, населения) в значительной части опосредуют партии, иные гражданские объединения, средства массовой информации. Эта деятельность должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан. Подобный акцент важно обеспечить в правовом регулировании отношений депутатов и политических партий, а также партийных фракций в органах представительной власти.

4. Отношения граждан (народа, населения) и депутатов, депутатского корпуса представительных органов определяются в своей основе режимом конституционного правонаделения как элементом принципа народовластия. Данный режим имеет два аспекта: правотворческий (конституционное определение основ системы представительной власти, статуса депутатов) и правоприменительный (определение состава представительных органов власти на выборах). Формирование состава Совета Федерации Федерального Собрания РФ, состава тех представительных органов муниципальных районов, которые включают представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов, также отвечают принципу народовластия, только в качестве формы не прямого, а косвенного (опосредованного) волеизъявления граждан.

5. В рамках взаимодействия граждан (населения, народа) и депутатов конституционному праву граждан быть представленными в органах власти противостоит конституционная обязанность депутатов, депутатского корпуса обеспечивать полноценную реализацию данного права. Названная обязанность депутатов соединяется с их правом на выступление в качестве полномочных представителей граждан (народа, населения). Отсюда вытекает их право на добровольное досрочное сложение депутатских полномочий.

6. Конституционно-правовой статус депутатов и общедепутатских коллегий представительных органов – самостоятельные, но связанные между собой явления. Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса не может быть описана как сумма усилий отдельных депутатов. Не только депутаты, но и депутатский корпус в целом выступает в качестве субъекта народного представительства в организационной «оболочке» общедепутатской коллегии представительного органа власти.

7. В соотношении депутатов, депутатского корпуса и соответствующих представительных органов власти первичным звеном выступают депутаты, депутатский корпус. Представительный орган власти в части обеспечения представительства граждан (населения, народа) – форма объединения на равных депутатов, составляющих его. Для иных органов публичной власти это, как правило, не характерно. Без депутатского корпуса в его правомочном составе представительный орган не может выступать в качестве такового, а, следовательно, и осуществлять свою компетенцию, за исключением прав, обязанностей юридического лица
.

8. Депутатский мандат представляет собой исходящее от граждан (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Он также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.

Депутатский мандат следует рассматривать в качестве обобщенной концептуальной основы правовой модели депутатской деятельности, определяющей главное содержание иных ее элементов.

9. Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, можно выделять мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. Исходя из содержания депутатского мандата, можно выделять императивный, свободный и полусвободный депутатские мандаты. Все названные виды мандатов проанализированы в диссертации с опорой на законодательство, практику его применения, имеющиеся научные разработки.

10. Действующее в Российской Федерации законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.

11. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) – повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

12. Конституционно-правовой статус депутата выступает элементом общей правовой модели депутатской деятельности. Указанная модель наряду с данным статусом включает в себя: 1) депутатский мандат; 2) цели, принципы депутатской деятельности; 3) правосубъектность депутата; 4) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 5) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.

13. В конституционно-правовом статусе депутата как системном образовании выделяются следующие элементы: 1) принципиальное место депутата в представительном органе власти (депутатская должность); 2) права и обязанности депутата, реализуемые при осуществлении им индивидуально или коллективно властных полномочий; 3) гарантии депутатской деятельности; 4) конституционно-правовая ответственность депутата. Именно эти элементы непосредственно определяют поведение депутата.

14. Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) – место депутата в представительном органе власти. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий и представление интересов граждан (народа, населения). Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер.

15. Конституционно-правовой статус депутата является конкретизацией конституционно-правового статуса гражданина. Права, обязанности депутата – модификация основных прав и свобод, прежде всего политических. В диссертации данная модификация показана на конкретных примерах. Сам конституционно-правовой статус депутата конкретизируется в иных специальных статусах, обладание которыми предполагает обладание депутатским мандатом (член фракции, комитета, комиссии, т. п.).

16. Конституционно-правовой институт статуса депутата (депутатской деятельности) входит в парламентское право как составную часть конституционного права. Нормы данного института закрепляют конституционно-правовой статус депутата, иные элементы общей правовой модели депутатской деятельности, определяют порядок депутатской деятельности.

17. Права, обязанности депутатов по сфере осуществления подразделяются на права, обязанности депутатов в представительном органе (учредительные, организационные, контрольные) и их права, обязанности в отношениях с гражданами, что нашло отражение в действующем законодательстве о статусе депутатов. По субъектам данные права делятся на три группы: а) индивидуальные (права, обязанности отдельных депутатов); б) коллективные (групповые), реализуемые в составе тех или иных депутатских формирований; в) общеколлегиальные, реализуемые в составе представительного органа власти в целом. Все названные группы прав проанализированы в диссертации.

18. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование не только прав, но и обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.

Гарантии выступают также в качестве соответствующих обеспечительных правоотношений. Эти отношения, дополняя друг друга, образуют соответствующий обеспечительный правовой режим, позволяющий увидеть общую картину правовой обеспеченности (или необеспеченности) депутатской деятельности.

19. Гарантии депутатской деятельности содержательно включают в себя две группы. Первая – это условия, обеспечивающие эффективное осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая – это средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии).

В качестве общих гарантий в диссертации представлены политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.

Специальные гарантии по функционально-целевому основанию, а также в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности подразделены на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические гарантии, каждая из которых получила раскрытие в диссертации.

20. Конституционно-правовая ответственность депутата включает в себя два аспекта: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный. Первый предполагает положительную оценку депутатской деятельности, закрепляя ответственно-правомерный стереотип деятельности и обеспечивая добровольное должное поведение депутата (в диссертации данный аспект ответственности отнесен к сфере общих гарантий депутатской деятельности). Второй аспект предполагает негативную оценку действий депутата, образующих конституционно-правовой деликт и влекущих применение к нему нормативно предусмотренных санкций. Негативная конституционно-правовая ответственность по природе близка юридическим гарантиям, однако имеет и существенное от них отличие. Если гарантии призваны обеспечить повседневную положительную деятельность депутатов, то негативная конституционно-правовая ответственность направлена на пресечение возможного противоправного поведения депутата. Сказанное заставляет обособлять гарантии и ответственность в конституционно-правовом статусе депутатов.